必须建立有效的机制--简析法、德两国大学内部管理，本文主要内容关键词为：两国论文,内部管理论文,机制论文,大学论文,简析法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法国和德国同为发达的资本主义国家，相互毗邻，人口和国土面积接近。两国的高等教育事业都经历了中世纪时的初建、文艺复兴之后的进步、十九世纪的改革和战后快速发展等大致相同的历史阶段，今天又面临着类似的问题和挑战。但是，它们在许多方面又有明显的不同。以大学的管理为例，两国的差异来自不同的政治、社会、文化传统和心理状态，表现在宏观体制和微观运作两个方面。本文试图从人们着墨不多的两国大学内部管理入手，探究一下保证大学健康发展和良性运作的体制和机制两方面的原因，尤其是建立有效机制的作用。
一、颇多的共性
要想更全面、深刻地认识两国在大学内部管理方面的差异，就必须首先了解它们的共性。这主要表现在以下四个方面。
第一，教学科研人员的自治与隔绝使大学的组织分散化。
在法国和德国，大学的教学科研人员相互联系和交往不多，甚至很少有机会见面和讲话。在工作中，他们也大多是关起门来自我一统。所谓专业或系的教学计划，往往就是把每个教师自报的课程简单罗列起来，不再增减，然后按职称、教龄等习惯的标准，以轮流或自愿为原则加以安排。在法国最重要的教育科学基地之一--巴黎第五大学，竟然由于无人认报而发生了数年不开教育史课的情况。至于教学内容和方法，那更是每个教师自己的领地，不容包括系主任在内的任何人染指。科研方面的分散化至少不亚于教学。这尤以文科为甚，几乎是清一色的手工业式个体劳动。理科虽有实验室和研究组，但也往往是以一个教授为核心，各管一段，集体的作用更多地体现在申报项目和争取经费方面。
本单位同事间极少相互评价工作，校方在作出有关决定时依靠的是另外的标准和机制。首先是“客观标准”，如职称、助手数、学生数、实验室设备与面积等，这主要用于经费的分配。如大家争执不下，无法按以上标准解决，轮流也是经常采用的办法。在涉及与教学科研有关的问题时，决定大多以行政部门的规定为准，一般很少讨论具体内容。
与此形成鲜明对照的是，大学教师十分热衷于接受校外的评估。那些来自本专业专家和有关研究机构的意见，经常能使他们提高声望或（和）得到较多经费。
第二，大学的法定结构仅仅是形式，但教师们又利用它保护
自己的势力范围。
首先应该指出，官方文件明确的大学的法定结构（或者说正式结构）主要是一个形式，表面上大致相同的内部结构后面掩盖着更多的不同。比如，法国的“教学与研究单位”和德国的系，在范围和功能方面因学校和专业而异，相去甚远。此外，与上述结构并存的还有许多非正式结构，它们的作用往往远胜前者。象国家大型科研机构对大学科研经费和管理的影响，系主任联席会和各专业教授会议对有关教学、科研、人事问题的决策的影响，都不可低估。
教师与主要是形式的法定结构的关系很微妙。一方面，他们对之不感兴趣，批评它们妨碍了教学科研的发展，呼吁必须改革；而在实践中又大多严格按照法定程序行事，甚至牢牢抓住原有结构，反对真正到来的改革。比如，法国1968年高教法向1984年高教法的过渡有着深厚的思想基础，国家为此也做了大量准备工作，但新法颁布后不仅遭到口头反对，而且有许多人在实际中拒绝执行。德国高等教育法曾规定，每个研究所至少应有3名教授，其中一人为主任。这不仅受到教授们的反对， 而且因为不少研究所只有一名教授而变成一纸空文。
上述情况表面看来矛盾，实则不然。这种形式上的结构可以形成一种屏障，使运作程序固定化，从而保证教学科研人员的势力范围得以巩固和不受干涉。它的作用方向不是开放，而是封闭；不是允许，而是限制。法、德两国许多大学组建多学科专业的设想成为泡影，这便是一个重要原因。当涉及开设，尤其是撤销一个专业或实验室时更是这样。有关人员就此团结一致，充分利用法定程序和结构，为自己的存在和地位服务，并争取得到更多经费。所以，形式结构主要不具功能性意义，而有象征性意义，它还是教学科研人员的稳定剂。能否用此来保护人们的利益、地盘、资源，是学校各级行政领导人的能力和影响的重要体现。
第三，大学领导人的工作多为事物性，实际决定权不大。
过去，两国大学校长都是高级官员。六、七十年代的改革中，选举校长并固定其任期成为民主化的重要标志之一。此后，校长传统的领导、指挥作用明显减少，处于既没有权力和条件，又无意过多介入的境地。他们的主要工作是签字、批假、处理公文，协调各部门及各群体（尤其是不同派别的工会和不同职称的教师团体）的关系，代表学校对外交涉，就重大问题向校委会提出建议。系主任等校内其它各级领导虽然除选举、公推外也有任命产生的，但在实际工作中，他们的状况与校长没有什么不同。
由于各级行政领导人，特别是校长，没有多少法定权力，经费的分配又往往沿袭以往的比例且必须由各部门协商，所以大学内部的行政部门没有多少权威，奖惩也基本不存在，对教学科研这两项最重的工作基本不闻不问。有人说，大学不是一个有机的整体，而是一个“雾化了的世界”。
第四，大学管理的合理化和效率受到上述因素很大影响，
不同于政府或企业部门。
两国大学的各级行政领导人大多都有一定任期，长者4-5年，短者2-3年。他们基本上都是教授，缺少行政的，尤其是理财经验，再加上每所大学都因其自身历史和环境形成了一整套传统，前面三点共性使得法、德两国大学内部管理的合理化和效率受到很大影响。有人说那里的大学没有真正意义的管理，此虽系极而言之，却也不无道理。
正因为如此，人们对大学的内部管理形成一定共识：越是尊重教师的自主权，强调个性和区别对待，管理就越容易被接受；经费的分配是校内管理的矛盾交汇点之一，如能顺利解决或者回避，其它问题好办得多；不能指望通过简单的行政命令，自上而下地把决定强加给基层，而应把情况摆出来，既遵循法规，又尽量照顾各方利益，充分协商解决问题。
诸多原因筑成了两国以上共性。在职业方面，学校不同于一般行政或企业部门，大学又不同于中小学，它不仅传播知识，而且负有发现规律、创建理论，即“生产知识的责任”。教学和科研首先是一种个体工作，或说至少以个体劳动为基础，本身需要宽松、自由的气氛，以充分发挥每个人的智慧和能力。在历史方面，洪堡改革德国大学的第一宗旨就是学术自由，其影响早已跨出德国国界，深入人心。而法国的大学正是因为从教皇那里得到了一定的自主权，才得以在天主教垄断一切的十三世纪创建并有效运作。可以说，没有学术自由就没有两国的大学。在社会和政治方面，战后学生数量的增加、科技进步的需求和后来的经济不景气，使大学扩大了招生，教学逐步多样化和职业化，民主参与管理成为潮流，科研进一步纳入社会甚至全国范畴，外界干预增加。传统与现实撞击的结果是采取折衷方案，各占一块地盘，此消彼长的摩擦结果是相互抵消了作用。
如果说，上述原因适用于几乎所有发达国家的大学，那么还应当看到法、德两国大学之间的共性还来自二者特有的地方：大学为公立机构，面向所有的人，由国家拨款，按统一原则运作，教职员从国家领取工资；不同大学及其所发文凭之间至少在理论上和法律上不存在等级差别。这就使得两国的共性更有基础，比较也更有意义。
二、明显的差异
应当看到，前述法、德两国在大学内部管理方面的共同点或相似点是相对的。它们因学科的不同而不同，文科比理科更为分散；也因学校不同而不同，新建大学一般比传统大学的人际关系更为淡薄；还因国家不同而不同，两国的大学虽然都被称为处于“无政府状态”，但德国组织得更有序些。下面，我们来探讨一下这些差异的表现和原因。这种在研究共性的基础上对差异的分析可以更为深刻，因而更能反映各国的特色。
一个重要区别是教师介入的程度和愿望不同。
在法国大学里，人们很少遇到教师，他们来了就上课或接待学生，否则基本不来；多数校舍脏、乱，缺乏维修；校内标志不明显，人们对本校其它专业的办公室完全陌生。德国的大学房舍条件好，维护也好，管理显得有序，每个教授有一间办公室和一个秘书，比较容易见到。这自然和德国大学生人均经费比法国高出约30%有直接关系，但同时也源于教师对学校的不同态度。
调查表明，在法国，人们主要意识到自己是教师，属于广义的大学，至于具体哪一所并不重要；教师尽量少到学校来，是因为后者对他们来讲比较空，似乎只是一个门牌或一幢楼房，没有什么具体职能；行政部门或不起什么作用，或政治色彩过浓。在德国，教师们明确地意识到自己属于一个特定学校的特定单位；有义务维护和提高本校和本单位的声誉；学校的管理不仅重要、必要，而且是有效的。不一样的认同感造成了不同程度的参与意识。德国许多教授担任过校内的行政职务，在任者也大多严肃认真地对待工作，以为己任。法国担任过校内行政职务的教授数量明显少于德国，而且在任者也经常不以为然。
另一个重要区别体现在大学当局的运作当中。
从结构上看，两国大学都分为基层、中层、学校三个级别，行政和学术两个系统，区别不大。决策部门的组成原则也是在扩大参与、实现民主的同时突出教授的地位和作用。它们各自的特点主要体现在这些机构的运作当中。
法国的主要特点是决策部门比较专门化。比如，有关科研的事宜由学校科学委员会处理，后者虽不属行政机构之列，但它的决定基本上是最终的。作为学校行政机构的大学委员会一般都予以同意，它甚至发展到不讨论科研经费的分配。教师的聘任、晋升等人事问题属专业委员会的职权范围，大学委员会只是认可一下而已。大纲、考试等教学问题由中间层次，甚至基层单位决定和处理，大学以级的教学委员会在大多数情况下只是一个空架子。至于分配超额课时、决定增加编制等其它问题，因高教法未作明确规定，各学校作法五花八门，其决策者或为系主任联席会等非正式机构，或为临时成立的专门委员会，或为校长和大学委员会。有趣的是，为了保持自己的“自主权”，各专门委员会尽量通过协商使方案得以通过，哪怕是以微弱多数，以免别人插手。当遇到棘手问题时，学校的有关机构还可能把矛盾上交给教育部、国家科研中心等主管部门，从而使本来因专门化而受到局限的决策机构的职能进一步缩小。总之，名义上的决策机构大学委员会类似一个联邦的议会，60-80名成员来自各个方面，没有多少真正的权力和权威。
德国一般每个层次只有一个决策机构，负责各方面事宜。审议方案时，既看其是否符合程序和有关规定，也看是否符合常规。总的看来，每一个层次在审议时都经过认真准备，态度严肃，推诿和把矛盾上交的现象较法国少见。讨论时，尽量争取通过协商取得最广泛共识，宁肯推迟表决，反复酝酿，也不象法国那样以微弱多数通过。如实在无法达成共识，也不急于简单否决，而是退回提案人或单位，让其修改，争取下次通过。在这种情况下，每项决定都经认真准备和审议，以绝对多数通过，从而具有更强的权威性。另外，德国的大学委员会较法国精干，一般由大约20名成员组成。
上述局面的形成首先与体制有关。
首先，两国政体不同。法国为中央集权制，几乎所有重要部门和机构都集中在巴黎。除教育部外，与大学关系密切的还有国家科研中心、健康与医学研究所、农业研究所、海洋开发研究所、原子能委员会等。可以说，巴黎决定着几乎所有有关大学的事宜，学校和教师自主余地很小，因而，大多对管理不感兴趣。同时，作为中世纪欧洲大学发祥地之一，法国的大学，尤其是教师，视自主权为生存的基础，充分地，甚至过分地利用“仅存于课堂和实验室内的那一点权利”，又使得教学科研过于自由化。德国为联邦制，教育管理权主要在各州，大学从成立时起就与州当局有无法分割的密切联系。学校和教师不仅感觉到距决策中心不远，而且可以经常，至少是比较容易地与包括教育部长在内的州教育当局就有关问题进行接触。鉴于自主权不仅可望而且可及，那里的学校和教师自然也就更认真地行使这一权利。
其次，高教结构不同。法国的高等教育主要由三类机构实施。其特有的“大学校”因规模小、要求严、起点高、出路好的特点形成良性循环，居于宝塔尖的位置。在经济不景气，就业困难的形势下，两年制的大学技术学院和高级技术员班又以应用性培养和就业方便而日益受到各方面的青睐，地位不断提高。以文理教育为主的大学虽为高等教育主体，也在不断改革，但终究因生源不佳，淘汰率高，出路没保证而声望日益下降，凝聚力差，师生积极性不高。德国虽然也有高等专科学校，但其水平、地位、影响远不能与大学同日而语，后者一直处于高教系统的峰巅，其它学校只有向它看齐才能被视为“水平高”。所以，德国的大学虽然也面临诸多问题和困难，但基本上一直处于良性循环之中，凝聚力和向心力都比较大。
再者，教学、科研两系统的关系不同。自洪堡改革以来，德国大学就把教学和科研两项工作密切结合起来，置于自己的垄断之下。在别人无法替代的前提下，有关决定只有由大学作出才有权威。而法国科研的决策主要来自前述国家科研中心等机构，它们的拨款是大学科研经费的重要来源，它们的近半数科学家在大学的合作实验室工作，这就使得大学在科学研究方面的独立性远小与德国。
第四，大学内部管理传统不同。长期以来，法国的大学一直是个空架子，人们称之为“邦联”，教学、科研、人事、财务等方面的实权都在各个学院。1968年改革的主要目标之一是改变这一状况，但传统的影响极大，老局面并未彻底改观。德国的大学从成立之日起就是实体，一直把内部管理作为己任，有长期的传统、习惯和经验。
最后，教师职业生涯走向不同。在法国，“条条大路通罗马”，人们可以通过大学、大学校、国家科研中心等多种途径，获取博士学位，成为教授，在不同地方从事教学科研。德国只有一条路，那就是在大学得到博士学位，然后聘为教授。大学是优秀学术人才的集中地，不可能在它以外的地方以科研为生。德国虽然也有马克思·普朗克研究所等重要的大学外科研机构，但它们所占比重远小于法国同类机构，而且其中的骨干也都是大学教授。另外，法国所有讲师和相当一部分助教与教授一样，是国家公职人员，接受相同的管理。德国的助教多为研究生和刚获得博士学位者，按定期合同协助教授工作。为此，两国教授地位不同，在管理方面的作用各异（德国教授约占大学委员会成员总数的50%，法国教授仅占20%左右），对管理的认识和态度也不一样。
三、机制的作用
除体制之外，法、德两国大学在内部管理上的诸多不同，还来自机制方面的原因。它们不一定总是很明显，更没有用法规来确立，但绝对不容忽视，其作用至少不小于前面提到的历史传统和现行体制。前面已然涉及的教授聘任方式，便是德国颇有特色的一种机制。
在法国，当学校有空缺需增补教授时，由学校将物色好的人选上报给一个全国性机构审议，最后由教育部长批准。确定人选的原则是看其学术水平和教学能力，方式是若干申请者公开竞争。在德国，也是用人单位明确条件公开招聘，然后以一比三的比例上报，州教育部长审批。两国程序基本相同，表面上区别只是决策层次：德国的评估主要由用人单位（系、所）进行，由州批准；法国则由学校遴选，国家批准。
两国的实质性区别主要存在于候选人确定之后到最终任命之前这一段时间，法国按一般行政单位的办法处理，德国则引进了市场机制。
在德国，候选人一方面与校长谈将来的科研经费和助教数量等条件，一方面与州教育部长谈工资待遇。双方经讨价还价后作出最后决定，谈不拢时可以不聘，也可以不应聘。这样，除应聘者本人情况外，这一学科在本校的地位、另两名的候选人的水平与要价、学校的经济条件、空缺多寡等也成了重要因素。在供需见面和谈判中，德国应聘者不仅象法国同行那样知道自己被聘为哪个单位的教授（法国人仅此而已，工资全国统一），而且也知道了自己在教授市场上的价值和价格，还在一定程度上改善了，至少是了解了自己未来教学科研的条件。这种情况不光发生在出现增补教授的单位，其它单位的教授也可以流动为名向校方提出待遇、经费和人员方面的要求。于是，就出现了大学出高价并提供优厚条件以留住和引进高水平或稀有人才的情况，致使一个人的留用或引进往往影响到整个专业，甚至全校的经费和人员配置，影响到几所有关学校。
当然，不能过分渲染上述市场的作用，这一机制毕竟是在教育系统之内，远不如经济界完善和发达，而且随着各州间、学校间差距的缩小，空缺的减少（近年来聘任的中年教授距退休还比较远），经费的紧张和对不应聘者的限制（4年内不得申请新职位），它的影响有减弱的趋势。可是，绝不能忽视这一机制的作用，它确实是造成法、德两国大学内部管理差异的一个重要原因。市场机制的引进，至少起到了三方面的作用。
第一，提高了教授的地位，使之成为大学基层教学科研工作的中心。对上，通过聘任时的谈判，教授与校长和州教育部长建立了直接联系。对下，他们完全掌握着一个基层单位，即研究所或研究班的财务和人事大权。据统计，德国教授比在其它公共部门工作的相同资历者的待遇要高，这在世界各国中并不多见。应当说，聘任时的市场机制是原因之一。相比之下，法国的教授没有这样的地位。
第二，校方和教授双方义务明确，加强了管理效果。德国教授必须在工作中以自己的实际成果证明自身价值，证明“价格合理”，并创造再次讨价的条件，从而努力工作。校方也有权监督、检查教授的工作，以判断聘任的正确性和留用的必要性。在这种情况下，双方地位都得到了加强，权利与义务并存。进而，物质条件发展到精神和道德制约，有助于人们对自己的言行负责，减少推诿、搪塞现象。相反，法国大学没有给教授创造有利条件，故对他们的约束也显得无力，教授们也不觉得有那么多义务。
第三，一种类似雇佣合同的关系减少了组织管理当中的离心力，有助于学校的一体化。德国教授很自然地把自己的工作和所、系、学校的声誉密切联系起来，十分注意在同行中的水平和表现。再加上学校在各方面，尤其是经济上对外依赖相对较少，实体地位也促进了组织上的一体化。从某种意义上讲，每次聘任工作都有助于这一局面的巩固和加强。
最后需要指出的是，以上比较有一定的局限性。首先，由于实地调查不可能涵盖两国所有的一百多所大学，有些材料，特别是关于德国的，尚居第二手，定量比较尚欠缺，这些对比较的准确性和结论的普遍意义不无影响。其次，很多情况本身就有其相对性。比如，一些不同点属共性之中的差异，一些表面的不同又蕴涵着一定的共性；一个国家的情况也千差万别，甚至一所学校的情况也不能一概而论，且在不断变化。比较时只能抽取那些最具普遍性的东西，这绝不排斥各国、各地区、各学校的特殊性。再者，德国把市场机制引进了教授聘任工作，这只是整个大学管理当中的一种现象，它既不能完全解释两国的诸多差异，也不能被过分渲染。除此之外，文化传统、思维方式、生活习惯、工作态度等因素的作用也不容低估。尤其要说明的是，近来德国的趋势是联邦和州正在加强对大学的控制，后者在经费方面自我调节的条件和教授在聘任时要价的余地都受到更多限制。当然，反过来也必须清楚，上述局限性是正常的，也是次要的，它们没有从根本上妨碍比较研究及其结论的意义。
本文的立意不在于判断孰优孰劣，因为这在理论上和实际上皆无太大意义。从另外一方面看，利弊也有其相对性。比如，松散化可有利于发挥每个人的积极性和长处，相互约束的一体化也可能产生死板、保守、拖拉的陋习。
本文的目的在于，通过比较提出带有普遍意义的问题，供人们研究、参考、借鉴。笔者认为，这至少可以有以下两点。
第一，大学是一种分层次的组织，在许多国家为公立，但它不同于一般组织，更不同于行政和经济组织。教学科研工作的特点及数百年的历史传统，使大学按自己的逻辑处理人际关系和各层次之间关系，实现决策和运作。法定的结构只是形式上存在，主要具象征意义，有时甚至对管理起消极作用。因此，调整或重建内部结构不能作为改变大学运作的唯一方式，还必须在机制方面下功夫。
第二，提高教授的地位和作用，以之为中心构建基本教学科研单位，在维持和扩大教授队伍时引进市场机制，是德国大学管理比较有序、有效的重要原因，也是法国的缺憾。如果把研究进一步扩大和加深，还可发现其它机制。但是，不论何种机制，它们作用力的方向应该是明确和一致的。那就是，使教授成为大学每个细胞的中心，具有较高的职业水平和道德，愿以非赢利为目的做好教学科研工作；加强每个人的认同感，把其得失与学校的建设和生存结合起来，使学校一级成为各项工作的交汇点，为一个整体；权力和发号施令不能给领导者以权威，后者存在于他们发现新思想和调动积极性的努力及其成功之中。也许这些话为人所共知，但真正做到还是需要较高的管理水平、大量的组织工作和诸多有效的机制。