中国返贫问题研究，本文主要内容关键词为：中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
返贫问题是一国反贫困及反贫困战略实施过程中出现的经济社会现象。从狭义上看，它是指在反贫困过程中已经脱贫的人，由于受各种因素的制约和影响，导致经济收入条件恶化而重新返回到贫困人口中去的现象。从广义上看，它既包括脱贫人口返回到贫困状态的现象，又包括非贫困人口因受各种因素的制约和影响，导致家庭收入条件恶化而沦为贫困人口的现象。由于非贫困人口的返贫不是经过反贫困而脱贫后的重新返贫，它与需要扶贫开发的其他贫困人口在形成贫困原因等各个方面没有什么区别，因此，本文研究的返贫问题，是指狭义的返贫现象，且主要研究农村返贫问题。
1 中国返贫问题的现状特征
（1）返贫现象的严重性。中国的反贫困行动虽取得了令世界惊人的成就， 但毋庸置疑，中国的返贫现象也十分严重。据有关部门统计，中国目前各地返贫率平均达到15％左右，而有的统计则认为中国目前返贫率为15％～20％，最高的则认为我国每年的返贫率约为20％～30％。例如，世界银行“秦巴”扶贫项目中，1998—1999年的脱贫农户比重为8％，返贫农户却高达11.5％。[1] 西南、西北的一些地区更高达20％以上。有个别地区如西北某省1995年脱贫人口61.65万人，返贫人口却达70.09万人，返贫人口甚至超过了脱贫人口。有些地方脱贫农民的返贫率高达50％以上。[2] 尤为值得注意的是，改革开放20多年来，中国贫困人口首次出现反弹。2003年，中国农村贫困人口首次出现反弹。来自扶贫办的数据表明，2003年，全国多数省份的贫困人口均有减少，但以下省份却有所增加，黑龙江43万，陕西省37万，安徽省66万，河南省53万。4省返贫人口数量超过了200万人。此消彼长，新增80万人。
（2）返贫现象的区域性。据有关调查研究表明，尽管在总体上我国无论是那些贫困面积大的连片地带，还是贫困面积小的零星插花地带都有返贫现象。但从地域上来看，返贫的分布却是不均匀的。返贫程度深、返贫率高的地区往往出现在那些贫困面积大的连片地带，而贫困面小的东部地区的返贫率相对要低许多。比如，贫困面大的西南、西北地区的返贫率高达20％以上；西北有个别省份甚至出现过返贫人口超过脱贫人口的情况。老少边穷地区返贫率高。老少边穷地区中有相当一部分地区属于自然灾害多发地区，生产、生活条件差，抵御自然灾害的能力低，一遇灾害就容易造成大面积的返贫。比如，福建省2002年6月中旬遭遇特大洪灾，全省有5个市31个县230多万人受灾，直接经济损失41亿元。其中受灾严重的9个县全部在山区，其中的4个县处于原中央苏区范围。返贫呈现出明显的区域性特征。
（3）返贫现象的频发性。从时间上来看，中国的返贫问题具有频繁性和易发性。中国有些地区几乎每年都要发生一两次大的返贫。而且返贫往往来得很快，外界一有些不利因素，马上就会造成返贫的出现。这反映了中国脱贫户的抗贫能力和基本素质较差。尤其是刚刚脱贫不久的群体抗灾能力弱，稍有变故就可能重新返贫。如2003年有1460万贫困人口脱贫，却又有1540万人返贫。这在近20年扶贫开发进程中还是第一次，引起党和政府及社会各界的高度关注。尤其值得注意的是，据有关资料显示，目前中国农村还极有可能返贫的农村低收入人口5825万人（王格芳等，2003）。
（4）返贫现象的个体性。据对返贫户的分析显示，无论是返贫率高的地区， 还是返贫率低的地区，在返贫户身上，普遍都存在着身体健康状况差、受教育程度低、收入来源单一、观念落后等个人素质问题。这反映了返贫户的一般特征。
（5）返贫现象的危害性。返贫实际上就是由好变坏， 由具备生存条件和能力到不具备生存条件和能力的情况，因而它会给返贫户带来更大打出，返贫者的行为也因此而更扭曲。据调查，有很多农户经历了多次返贫后，他们对脱贫的信心也会越来越小，有些甚至陷入宿命论中，这无疑又会增加扶贫的难度。因此，从某种意义上讲，返贫比单纯的贫困更具有危害性。返贫现象的存在，无论是对中国21世纪反贫困战略的顺利实施，还是对全面建设小康社会，尤其是构建社会主义和谐社会，都是一个非常值得关注的重要课题。
2 中国返贫问题的原因症因透视
返贫的原因与贫困形成的原因一样，均是一个十分复杂的问题，其中，既有历史的又有现实的，既有内部的又有外部的，既有经济的又有非经济的，既有人文资源的又有社会环境的。为对返贫的根源做出一个科学的、辨证的、合理的、令人满意的解释，我们还是遵循对贫困根源分析的思路。即导致返贫的原因是多方面的、复杂的，有些甚至是不可预测的。但最终还是表现为内归因和外归因两大类。其中，外因是变化的条件，内因是变化的根据，两者相辅相成。而且外归因又可具体区分为返贫者面临的内部环境与外部环境两个方面。[3] 为此，我们将中国目前返贫问题的根源归结为3个方面或3种类型。
（1）返贫者主体素质的不发育。在现实的经济发展过程中， 在现实的经济活动中，经济行为主体——劳动者是所有问题的关键。劳动者主体的素质与否，不仅决定着什么是所谓“资源”，而且决定着用什么手段去开发所谓“资源”。在其它生产要素（如土地、技术等）不变有情况下，劳动者的素质不同，其经济行为的经济效果迥然不同。因此，返贫的根本原因理所当然是内归因，即返贫困者主体的不发育，即返贫人口自身素质的弱质性、低层次性所致的能力供给不足。使其在同等的社会经济环境中，不能从社会获得足够的收入。据报道，中国有相当一部分绝对贫困人口受自身技能和当地自然条件的局限，无法通过开放性扶贫解决温饱问题，这个贫困基数的存在，为贫困人口的总量反弹也创造了条件。
返贫人口的素质差不仅表现在返贫者生理素质差，更表现在返贫者文化技术等社会素质方面。比如，返贫率最多的西部贫困地区普查资料显示，贵州、云南、宁夏、青海、内蒙古等5省区人口的平均受教育比重分别为4.15％、4.14％、4.87％、4.41％和5.72％，低于全国平均水平；具有大学本科、 专科文化程度人口占各省区总人口比重分别是0.89％、0.92％、1.86％、1.67％和0.69％；文盲人口比重分别为34.5％、35.0％、31.4％、20.4％和38.4％（凌国顺，2000）。
（2）返贫困者所处的外部不利的社会经济环境。我们认为， 返贫的本质规定即根本原因是返贫者主体的不发育，即返贫者的素质差。但同时也必须看到，返贫者所处的不利的经济、社会、自然环境也是造成返贫的重要根源。概括起来，导致返贫的不利的社会经济环境主要有以下几个方面：其一是扶贫政策上存在一些缺陷。具体表现为：由于对扶贫政绩考核制度不完善，导致地方政府在扶贫过程中只重脱贫数量，不重脱贫质量，更有甚者，一些贫困人口本来就没有脱贫，只是出于完成脱贫任务指标而被归入已经脱贫范围；脱贫标准过低，尽管许多贫困地区已经达到或超过这个标准，但由于生产、生活条件尚未根本改变，自然生态环境十分脆弱，社会保障体系尚不健全，遇到自然灾害、疾病和经济波动，就会有10％～20％的人返贫；在扶贫绩效的考核中，只重经济扶贫，不重文化扶贫、教育扶贫和生态扶贫，人为割裂扶贫资金的经济效益与社会效益、生态效益的联系，没有形成脱贫人口自我发展的能力，更有甚者，扶贫项目的实施，不仅没有带来脱贫致富，反而导致严重的环境污染和生态破坏，加剧了贫困；富有中国特色的开发性扶贫开始显露出制度困境。特别是在扶贫资金的管理和使用上问题较多。由于缺乏刚性制度的制约，中央下拨的扶贫专项款项在许多地区遭到不同程度的“劫持”等。其二是社会保障体系建设滞后。返贫率高还与农村社会保障制度不健全有关，脱贫人口一遇到自然灾害或生一场大病，就会重新沦为贫困人口。完善的社会保障制度可以有效减轻社会成员对生老病死等方面的负担，保证其基本物质生活所需。而农村的社会保障制度普遍较低，贫困地区更处于一种落后的、分散的低水平状态。脱贫户一旦生病，就会因缺乏医疗保障、支付不起医药费而再次陷入贫困。农民生病无钱治，因病返贫的现象较为普遍。因病致贫、因病返贫成了许多地方贫困人口增加的一个主要原因。其三是农民增收困难。这几年贫困人口减少的速度趋缓，返贫现象增多，也与农民的增收困难有关。换言之，政策性扶贫的正面效应开始减弱，并在2003年积累了一定的程度。伴随改革初期的“三包”政策效应的递减，近些年来，由于税费改革缓慢、农民负担较重、流动人口频繁等原因，许多农村地区出现土地抛荒现象，农民经济收入的增长速度减缓，一遇灾害则极易返贫。由于已经脱贫人口大多只是实现了家庭口粮自给，以种植业为主的单一结构，抗御经济风险的能力较差。现在面对国际粮食市场的冲击，农民增收更加困难，返贫现象将更加严重。其四是因学返贫。即子女教育费用的不断攀升造成的返贫。在农村中，相当一批农民在日益抬高的教育费用面前一筹莫展，也有相当一批农民因支付高昂的子女教育费用而重新沦为贫困之中。
（3）返贫者面临的内部恶劣的自然、生态环境。返贫现象的出现，除了返贫者主体的不发育，返贫者处于不利的社会经济环境外，还与返贫者面临的内部恶劣的自然生态环境密切相关。换言之，返贫者面临的内部恶劣的自然生态环境，也是造成返贫的重要根源。
由于种种自然历史的演变，加之贫困地区多是老、少、边、山区，革命战争年代所造成的破坏至今尚难以恢复，尤其是由于人们缺乏对自然规律和经济规律的认识，轻视水土保持，毁林毁草种粮，造成森林植被资源遭到毁灭性破坏，水土流失严重，生态环境日益恶化。恶劣的自然、生态环境必然会直接或间接地影响贫困地区的生产和人们收入的提高，从而加剧了经济的贫困或导致返贫的产生。自然灾害造成的返贫面积大、范围广、突发性强，难以预见。2003年中国贫困人口不降，反而增加80万人，自然灾害和非典疫情等天灾是导致贫困人口上升的原因之一。
3 中国返贫问题的治理对策
（1）必须正视返贫问题， 并重视加强对中国返贫问题的理论研究及政策指导。返贫是农村扶贫开发及其反贫困战略实施过程中出现的经济社会现象。也是政府和社会必须努力解决的问题。为此，我们必须有一个实事求是的态度。我们应当增强责任感和紧迫感，站在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的高度，明确目标任务，采取有效措施，切实搞好返贫的缓解工作。将防止返贫作为中国反贫困行动中一项长期的、艰巨的战略任务。我们应重视加强对社会主义市场经济条件下返贫问题的研究，在全面认识的基础上重视加强对返贫现状的有关研究，包括返贫人口的总量、结构、贫困程度、变化趋势以及相关因素、扶贫政策及效果等等。国家统计部门应重视对中国目前返贫问题的统计工作，经常并及时地提供准确的返贫人口总量、结构及动态特征的科学、规范权威性的统计数据，有的放矢地指导返贫人口的缓贫工作。政府也应重视加深对消除返贫重要性和长期性的认识。从而在全面研究、充分把握问题和情况的基础上，制定行之有效的对策。
（2）重视教育，加大对农村教育的投入，提高人力资本水平， 从根本上为解决返贫问题提供可能。人力资本是现代经济发展的内生变量，是解决返贫问题的决定性因素。舒尔茨等经济学家的人力资本理论对我们从根本上解决贫困问题、杜绝返贫现象的发生和发展社会经济很有借鉴意义。具体说来，一是通过多种渠道，扩大对贫困地区、贫困人口的人力资本开发投入，提高人力资本的积累水平；二是采取引导和强制性措施，促使贫困者进行自我投资，提高自身人力资本积累的水平；三是在开发人力资源过程中实行扶抑并重。在开发贫困地区人力资源的过程中除开启才智外，还应加强计划生育的宣传，严格控制贫困人口的过快增长，特别是抑制那些身体素质缺陷和障碍严重的人口再生产，以缓解劳动力，特别是低素质劳动力快速度高剩余供给，从而严格控制贫困地区的人口增长率，为贫困地区人口素质的改善和提高创造良好的数量前提。
（3）加大扶贫经费投入，重视管好用好扶贫资金。根据国际经验， 反贫困资金至少应占GDP的1.5％。而中国不足0.5％。因此中央政府和各级地方政府应加大反贫困资金的投入力度，通过收入再分配政策和转移支付，实现反贫困资金比例的较大提高。在2001年9月的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》中明确提出：中央财政逐步加大对贫困地区的财政转移支付力度，各有关省、自治区、直辖市建立二级转移支付制度，为贫困地区提供财力支持。此外，还应重视对贫困地区的小额信贷进行积极引导、规范运作。一是在小额信贷的资金来源上，国家应积极引导包括国际有偿援助性资金、国内政策性银行、农村合作金融组织等在内的资金参与小额信贷。对于国内资金参与小额信贷，可通过财政资金予以贴息支持，实现财政手段与金融手段的有效结合；二是对具体从事小额信贷发放和管理的基层工作人员应强化培训，提高其素质和业务水平，这是规范小额信贷运作的关键。
（4）逐步建立、 健全和完善与我国国力及社会主义市场经济相适应的社会保障体系。社会保障体系是保障社会成员基本生活条件的措施，也是一项社会公平制度。社会保障具有防止非贫困的社会成员沦为贫困阶层及帮助贫困的社会成员摆脱生活困境的双重功能。故任何市场经济国家均建立了比较健全的社会保障体系。目前，国家适宜采取的政策取向便是建立和健全能够覆盖全体城镇劳动者的社会保险制度和覆盖全体国民的最低生活保障制度，同时促进乡村卫生保健事业的发展，尽快形成一张有力的“国民生活安全网”。从而将经济扶贫与卫生扶贫结合起来。当务之急是构建新型农村合作医疗制度，即由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。尤其值得注意的是，各地的反贫困政策与救济政策不仅需要考虑本地居民，亦需要考虑流动人口中的贫困人口，并在尊重市场经济条件下人口流动规律及中国流动人口的发展趋势，建立起有别于城镇居民最低生活保障制度与农村居民最低生活保障制度的流动人口最低生活保障制度，这种三元模式的济贫制度在现阶段是必要的，也是适合国情的选择。
（5）系统开发，综合治理，实现贫困地区人口、环境、经济、 社会协调发展。在反贫困过程中尤其是在解决返贫问题的过程中，我们应重视改变单项扶贫的做法，把反贫困工作看作一个复杂的系统工程来统筹安排，系统规划，抓住重点，综合开发治理，以期获得经济效益、社会效益和环境效益。系统开发是指以建立自然系统、商品经济、社会系统等“三元”良性循环机制和自然—经济—社会巨系统协调运转为核心，以培植和增强贫困地区综合自我发展能力，实现持续、稳定、协调发展目标。关键是要在系统理论的指导下，综合考虑各贫困区区情特点，注入一定的外部冲力，打破自然——经济——社会系统的不良循环状态，因地制宜地建立“三元”良性循环机制，使贫困地区自然、社会、经济要素及其组合系统彼此促进，协调发展，循环顺畅，从总体上彻底改变“贫困”面貌。
（6）重视相应的综合配套措施。比如，重视移民扶贫， 即对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫；引导农村劳动力向城市合理、有序流动；深化教育体制改革。一方面，政府应加大教育经费投入，并加强收费管理制度；另一方面，针对高校收费制度，重视金融制度创新，采用低息或无息贷款，为贫困家庭解忧；重视树立正确的消费观念和支出观念，减少直至消除人为的贫困根源，社会也要予以正确引导；同时加强反腐倡廉工作。这些也是消除返贫问题中不可忽视的一些重要方面。
基金项目：华南师范大学“211工程”经济学科重点建设课题项目
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