浅析政府付费PPP项目采购中的报价竞争因素
文/夏骏 中国通用咨询投资有限公司
PPP项目采购社会投资人，按政府采购有关规定执行，一般采用竞争性方式，例如招标（公开或邀请）、竞争性磋商、竞争性谈判等，无论是招标或竞争性磋商采用的综合评分法还是竞争性谈判最低报价，报价的竞争都不可缺，而报价竞争中，如何设置报价竞争因素及其相应分值，与一般服务类政府采购相比复杂得多。由于政府付费类PPP项目，相对可行性缺口补助类PPP项目，设置报价竞争因素相对比较明晰，因此本文专门就政府付费类PPP项目的报价竞争性因素进行分析。掌握了政府付费类PPP项目中的报价竞争因素的使用，在其他类型的PPP项目就可举一反三，避免报价竞争因素设置不当导致PPP项目采购的失败。
在市政道路建设，非收费公路建设，流域治理等PPP项目中，一般都没有明确的来自使用者付费的收入，这些PPP项目的论证，一般都按照政府付费的PPP项目进行论证，论证这样的无使用者付费的项目，在全生命周期内，按PPP方式投资建设，其总的成本是否优于按传统的政府投资方式建设（即是否物有所值），论证政府的年付费的额度是否仍在其财政承受范围之内（即财政是否能承受）。政府付费类PPP项目，与可行性缺口补助的PPP模式一样，政府也无须过度纠结是否为拉长版BT的问题，只要PPP方案设计合理，一定会达到专业的人做专业的事，社会投资人可获得投资收益，政府少花销的目的。
政府付费类PPP项目，在PPP项目采购中，其竞争因素如何设定，特别是其中有关报价的竞争因素如何设定，是政府付费PPP项目采购成败的关键因素。
一、政府付费PPP项目的特点
（一）非经营性，无来自使用者付费的收入。
根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）对PPP项目操作模式的分类，非经营性项目缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资，因此，政府付费PPP项目的最大特点主要是非经营性，没有经营就没有来自使用者付费的收入，维持项目的运转，回收投资主要依靠政府付费，即使用政府的财政收入付费，一般使用财政收入中的一般公共财政收入的一部分进行支付。
（二）施工类投资人占有较大市场份额。
由于政府付费的项目多为基础设施建设的PPP项目，这些项目其固定资产投资占全生命周期项目总费用的绝大部分，由于固定资产投资和建设最能吸引施工类投资人，故此类项目的投资人往往以施工类投资人为主，这些投资人再兼顾项目运营（或运维），占据了政府付费PPP项目的投资人市场的较大份额。
行动主张：质量控制活动在事前、事中、事后的三个基本环节都存在，作为最基层的教学管理单位---教研室，它是学校质量管理中非常重要的环节，必须在遵循学院既定的质量方针、目标的前提下提出能够操作、量化的检查性质量控制活动的内容、项次、指标、测评方法，并且提出准确、公正的过程执行及最后成果效果评价方案，并在实施过程中具有能够操作性的纠偏空间。
（三）与BT项目的区别。
施工类投资人、政府付费，这两点看上去使政府付费类PPP项目与BT项目有着很大的相似，由于BT项目是一种政府间接举债的方式，在为控制政府债而推行PPP投资方式的当前，BT投资方式被严格限制使用，故不少地方政府担心没有了使用者付费，政府付费PPP项目是否有BT嫌疑。
公式一：
“教科研+”为培养能“提出问题”和“发现问题”的学生提供了保障，也为培养“研究型”、“专家型”教师提供了有力的条件.
二、政府与社会投资人双方关注的报价竞争因素
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号，以下简称“21号文”），其政府付费模式中，政府每年支出即“当年运营补贴支出数额”如公式一所示，式中的n值，即项目折现年数，可理解为项目合作年限，财政运营补贴周期，可理解为运营（或运维）年限，n值和财政运营补贴周期事先在PPP实施方案中已经确定，这些均不在竞争范围内，因此，政府付费PPP项目中的报价竞争因素主要有“项目全部建设成本”“合理利润率”“年度折现率”及“年度运营成本”之间的竞争（建设、运营或运维标准、绩效考评的标准一般由政府事先在PPP实施方案中进行设定设定，结合绩效考评的结果，体现在政府最终可对合理利润率进行上下浮动中，从而形成最终绩效考评后的“当年运营补贴支出数额”）。
PPP项目采购如采用综合评分法，除报价竞争之外或有商务竞争如企业投资建设实力、团队组成、业绩等，或有技术竞争如建设和运营（或运维）方案是否全面且有针对性、可操作行等。由于篇幅所限，商务竞争和技术竞争不在本文讨论范围之列。
（一）按21号文法设定的竞争因素。
1.项目全部建设成本的竞争。
PUE的定义中IT负载的功耗仅包括服务器、存储设备、网络设备等IT设备功耗的叠加，但若直接测量每台IT设备的功耗又较为费时费力。若如一般测量方法中将UPS或配电列头柜的输出功率作为IT负载的耗电量是较为准确且有效率的方式，但也是有误差的，因为该方法忽略了UPS或列头柜后端PDU以及电缆的损耗。如采用智能型的PDU测量数据(带电压、电流统计)，则统计量会非常大，且往往PDU测量的数据不够精确，通过这种方法累加的数据反而误差更大。
2.合理利润率的竞争。
根据21号文，合理利润率和分为建设阶段对应项目全部建设成本的合理利润率（以下简称合理利润率1），以及运营阶段对应年度运营成本的合理利润率（以下简称合理利润率2），根据项目实际情况，两者可一致，也可不一致。
项目公司成立后，无论其在项目建设阶段作为建设单位，还是在项目运营（或运维）阶段作为运营（或运维）单位，均需要一定成本维持企业运转，以及一定利润用于可持续发展，即需要一定的合理利润率。合理利润率的竞争，体现在投资人作为建设运营等管理单位，其管理费用或利润的让利幅度。无论是什么类型的投资人，均会追求一定的合理利润率，因此，合理利润率的竞争应是核心竞争因素之一。
建设成本的竞争类似施工招标，甚至与BT时建设成本竞争类似，一般按降造率或设计概算下浮率竞争，体现在投资人作为施工单位其施工利润的让利幅度。如果政府不倾向于选择施工单位作为投资人，则项目全部建设成本可以以将来二次招标后施工单位报政府最终审定的政府审计决算价为准，不作为竞争因素。
鉴于合理利润率1和降造率均可以以项目建设成本作为依据，合理利润率1可以和降造率合计合并竞争报价，即综合合理利润率=合理利润率1-降造率。例如，企业拟报合理利润率1为7%，降造率拟报2%，则可报综合合理利润率为7%-2%=5%。这一方面也间接说明了式中的合理利润率1可以与合理利润率2不一致。
3.年度折现率的竞争。
4.1 TOFD由于是利用缺陷波的衍射原理和采用一发一收的至少两个探头进行检测，所以对于直管对弯头处焊缝，就不能采取TOFD技术。相控阵技术不受此结构的限制，可以单探头进行检测。
其实，他们还是存在较大区别：一是年限不同。财政部要求PPP项目合作期限原则上不少于10年，主要是保证项目有一个稳定的运营期，而BT项目的建设回购年限达到10年的极少。二是有无运营不同。BT项目主要是项目公司建好项目，政府分期回购，项目公司负责项目建设，一般不负责项目运营，政府付费PPP项目，则会在方案中要求运营（或运维）年限，以及运营（或运维）的标准要求。三是绩效考核不同。BT项目可能只有对建设质量的验收制度，除此之外一般不会影响政府回购的金额大小，而政府付费PPP项目，则要考虑建设期绩效考核，运营期绩效考核，考核结果与政府付费额度挂钩。四是采购投资人时，BT项目的核心报价竞争因素主要为降造率，或设计概算下浮率，以及资金利率，而政府付费的PPP项目，其报价竞争因素则丰富得多，而本文正是要厘清这些报价因素的特点和使用。
4.年度运营（或运维）成本的竞争。
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（二）按包干的政府付费额度竞争。
部分项目并没有按照21号文计算政府付费额度，而是采用政府付费额度年度包干价竞争，也可理解为类似还房贷的等额本息法，即A=P（A/P，i，n）。政府可事先按21号文计算可以通过物有所值评价和财政承受能力的政府付费标底（或上限值），先统一折算成现值P（也有以项目全部建设成本作为P值的，但这样就只考虑了政府付费中的可用性付费部分，并未考虑使用量付费部分），再折算成等额付费的年值A做为投标限价，然后在PPP项目实施方案中，直接以包干的政府付费额度进行竞争。根据政府采购管理办法，要求政府付费额度最低的，在报价竞争中得分最高。本竞争因素作为单一竞争因素，相对来说操作较简便。
（三）其他竞争因素。
如按内部收益率法报内部收益率竞争，内部收益率与年度收益率不同，实际上综合了合理利润率及年度收益率两种竞争因素，也可理解为等额本息法中i值的竞争。这种竞争也是单一因素竞争，操作相对简便。另外还有仅考虑可用性服务费和年运维绩效服务费的年服务费竞争、参照等额本金，利息照付等方法年费竞争，由于使用不多，本文就不再一一列举。
运营（或运维）成本的竞争往往被忽略，例如，流域治理中的水处理成本按立方米/日，市政道路中的运维成本平方米/日等。实际上，一个好的管理企业，一定是在运营（或运维）服务标准不变的情况下，追求其运营（或运维）成本的最小。一般认为，政府虽不像社会资本追求利益最大化，但其效率也不高，其运营（或运维）成本往往高于社会投资人的运营或运维成本，经过竞争，还可以选择到运营（或运维）成本最低的社会投资人，因此，运营（或运维）成本的竞争也是报价竞争的核心要素。
三、报价竞争因素的设定
（一）报价竞争占全部分值的比例。
社会投资人采购总体来说属于服务类政府采购，由于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部87号令）的实施，服务类政府采购报价不再受上限30%的限制，仅设定下限不得低于10%，因此，其报价分值的比例设定相当关键。对于技术成熟度较高，社会投资人商务条件类似的政府付费PPP项目，不妨设置超过30%，如40分甚至50分的报价竞争分值。
年度折现率的竞争，体现的是其资金时间价值的竞争。年度折现率可简单理解为如投资人未将资金投资在项目上，而投资在银行里的无风险利率，加上市场风险溢价利率的一定比例（CAPM模型），或加权平均资金成本（WACC模型）。具体在方案编制时合理确定年度折现率，通过物有所值和财政承受能力论证后将该年度折现率作为上限或参考值。由于年度折现率的调整将引起政府当年运营补贴支出数额指数级的调整，补贴支出年度越靠后其影响越大，因此年度折现率的竞争至关重要。
（二）各报价因素的选择。
如采用21号文法，年度折现率由于有n这个指数的影响，其竞争对政府付费额度影响大，敏感性高，最为重要，可设置较高的分值权重。相对于折现率，运营成本、合理利润率重要性次之。降造率根据前文所述的条件可设，可不设。其重要程度及适用方法（见表1）。
（2）构建完善的管理体制，明确员工各自的岗位职责与权利。良好的纪律需要得到相关管理制度的严格保障，借助完善的制度，能对人员的自身行为进行有效约束，从本质上防止由于人为因素造成的负面影响。
表1 报价竞争因素重要程度及适用方法一览表
表2 合理利润率及年度折现率得分案例表
（三）报价因素占报价的比例。
合理利润率1与合理利润率2相比，由于一般固定资产投资即项目全部建设成本分摊到各补贴年度仍较年度运营成本高，当二者允许取值不一致时，建议合理利润率1分值设定稍高，具体比例可以用年度分摊的全部项目建设成本与年运营成本的比例确定。
酒店经营管理的持久生命力主要表现为可持续性的盈利能力，其根本在于一个忠诚的宾客群体。精品酒店的经营规模通常不大，其满足的客户数量占整个市场的份额也相对较少，但酒店的获利能力确很高，这主要得益于精品酒店具有一个比较稳定的顾客群体，并且通过酒店口碑不断扩大酒店知名度和美誉度，吸引更多的宾客，形成良好的收益效应。
假定某政府付费类PPP项目，由于技术成熟度较高，社会投资人商务条件类似，按21号文方法设定竞争因素，设定报价竞争分值为40分。另外，测算其年度分摊的项目全部建设成本与年度运营成本比例大约为7：5，可设定年度折现率竞争占15分，合理例如率1为7分，合理例如率2为5分，降造率为3分，运行（或运维）成本单价竞争为10分。
四、竞争因素设置不当带来的隐患
如果在编制PPP项目实施方案时，在PPP项目采购方案中未充分考虑分值设定的影响，可能导致引导社会投资人选择需政府多付费的方式，导致公众利益受损，实际上是导致了PPP项目采购的失败。见下述失败案例：
2)提高学生自主学习能力。学生课下可以随时随地通过快进、后退、暂停或反复播放微课，全面带动了以学生为中心的自主学习模式，更利于个性化自主学习的形成和自学能力的培养。
某政府付费项目，项目全部建设成本10亿元，建设期1年，运营（或运维）期10年，方案中设定合理利润率8%，年度折现率6%，经测算满足物有所值论证及财政承受能力，故分别设定合理利润率和年度折现率以8%和6%作为最高限价。投标时，投标人1合理利润率报价为4%，年度折现率报价为6%，得分为6分，投标人2合理利润率报价为7%，年度折现率报价为4%，得分为5（见表2），而经测算投标人2得分少只获得政府13.36亿元可用性付费部分的合计收益，投标人1得分多还可获得政府14.53亿元（见表3）可用性付费部分的合计收益。此案例正是由于分值设定不当导致政府引导需要政府多付费的社会投资人，对投资人来说也存在不公。
表3 政府可用性付费合计计算表 （单位：亿元）
五、结论
PPP项目采购时，应在PPP方案设计阶段设置好报价竞争因素，合理引导投资人竞争，避免出现采购到的投资人建设运营不到位，而政府却高昂付费的现象。
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