试析全球气候变化谈判格局的新变化，本文主要内容关键词为：格局论文,新变化论文,气候变化论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2011年底召开的德班会议对于全球气候变化谈判来说是一个重要节点。《京都议定书》第一承诺期将于2012年底到期，未来何去何从面临两种选择：要么延长以《京都议定书》和“共同但有区别的责任”原则为基础的“南北格局”，要么逐渐改变《京都议定书》中既有的穷国、富国两分法模式，建立新的全球减排框架。出于不同利益考虑，各谈判方为此展开了激烈的外交博弈。本文将分析研究德班会议后全球气候谈判格局的新动向及其发展趋势。
一、德班会议后的新动向
一直以来，全球气候谈判主要围绕着两大议题展开：一是发达国家如何减少温室气体排放，二是如何帮助发展中国家解决环境与发展的矛盾。由于发达国家的承诺与发展中国家的期望之间始终有着较大差距，谈判形成了所谓“南北格局”。这种格局的基础是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》规定的发达国家与发展中国家在应对气候变化问题上承担“共同但有区别的责任”，其主要谈判模式是2005年蒙特利尔会议开启的“双轨制”。从2007年的巴厘岛会议到2009年的哥本哈根会议再到2010年的坎昆会议，“南北格局”始终是谈判的主线。但从德班会议前后情况看，这种格局正在发生某种变化。
其一，《京都议定书》或将逐渐边缘化。1997年通过的《京都议定书》规定了发达国家必须承担减排和促进发展中国家可持续发展双重责任，并针对发达国家减排提出了具体时间表、量化目标和法律性约束章程，减排的第一承诺期将于2012年底到期。对于《京都议定书》的存续问题，国际气候谈判至今没有明确结论，其前景令人担忧。德班会议虽然要求从2013年起执行议定书的第二承诺期，但对第二承诺期的时间跨度以及各缔约方的量化减排限排目标和批准方式都没有明确规定，这些问题被留待2012年继续讨论。就在德班会议闭幕后仅一天，加拿大宣布正式退出《京都议定书》，并称该协议不能帮助解决气候危机。①俄罗斯、日本等国也表示反对《京都议定书》第二承诺期。美国早在2001年就已退出该协议，它不仅反对《京都议定书》第二承诺期，而且似乎不希望看到任何具有法律约束力的协议。以此推算，当2013年《京都议定书》第二承诺期开始时，其量化减排责任所涵盖的范围将不到目前全球总排放量的13％、不到发达国家总排放量的40％。此外，欧盟国家虽然愿意执行《京都议定书》第二承诺期，但提出要自愿承诺，不接受以往的量化目标。据此，西方国家普遍认为《京都议定书》已是一个徒有其表而无实质内涵的机制。
其二，“共同但有区别的责任”原则出现松动。这项原则强调，发达国家应对其历史排放和当前的高人均排放负责，率先采取措施减少温室气体排放，并向发展中国家提供资金和技术支持，帮助它们采取措施减缓或适应气候变化。该原则在过去的气候谈判中一直被坚持下来，如哥本哈根大会将美国纳入承诺温室气体强制减排的轨道，坎昆会议要求发达国家承诺到2020年减排温室气体25％－40％(以1990年为排放基准年)，期间发展中国家仅承担自愿减排义务。但这项原则在德班会议上出现了松动。德班会议启动了新的谈判进程——“德班增强行动平台”，它被授权就2020年后的适用于所有缔约方的“议定书”、“其他法律文书”或“经同意的具有法律效力的成果”进行谈判。“德班增强行动平台”没有再强调“共同但有区别的责任”原则，它提倡单一的全球减排体系，即一个涵盖中国和印度的所有排放大国参与的“具有法律约束力”的机制，②该机制或将于2015年后生效。在单一减排体系中，发达国家与发展中国家的减排责任界限将变得模糊，减限排义务将可能趋同。尽管发达国家一再申明这是对“共同但有区别的责任”原则的动态理解和调整，③如英国媒体认为德班气候大会打破了“共同但有区别的责任”造成的工业化国家与发展中国家间16年之久的鸿沟，美国谈判代表认为不应该对“共同但有区别的责任”老调重弹，④等等，但印度学者认为，德班会议放弃了“共同但有区别的责任”原则，牺牲了发展中国家国民的福利。⑤
其三，“双轨制”谈判模式将被取代。所谓“双轨制”即：“一轨”是在《京都议定书》下设立一个特设工作组，谈判发达国家后续承诺期的减排义务；另“一轨”是在《联合国气候变化框架公约》下的特设工作组，负责发展中国家就促进国际应对气候变化长期合作行动进行对话。在“双轨制”模式下，参加《京都议定书》的发达国家需要确定其2012年以后的量化减排指标，美国要承担与其他发达国家具有可比性的量化义务，发展中国家要在发达国家的资金和技术支持下应对全球气候变化。“双轨制”在制度上保证了发达国家与发展中国家“有区别的责任”。“德班增强行动平台”决定2012年结束原有“双轨制”的谈判，在2013－2015年，所有谈判将集中于德班平台。因此，在不久的将来，发展中国家特别是发展中大国将与发达国家在“德班增强行动平台”下共同承担义务，从减排范围和法律效力来看，“双轨制”将合二为一。
其四，排放大国与排放小国的区分被突出强调。排放大国与小国的划分最早是由美国提出的，并得到了欧盟及其他一些国家的支持。这种划分的依据是排放量、减排能力和潜力。美国小布什政府在退出《京都议定书》后，推出了所谓亚太六国“清洁发展与气候变化合作伙伴关系”(APP)，强调“大国减排”思想，并在此后的2003年20国集团峰会与2005年八国集团峰会中继续推动“大国减排”概念。2007年，加拿大前总理马丁提出了“L20计划”，希望通过主要排放大国的直接行动来解决陷入僵局的气候政治问题。⑥美国进步协会主席(CAP)帕斯塔提出了中美两个排放大国共同治理气候危机的主张。⑦在哥本哈根会议上，欧盟开始把美国和发展中大国定位为需要量化减排的排放大国，即所谓的“排放三大国”(美国、中国和印度)。欧盟认为，印度和中国的排放量将会急剧上升，它们的人均排放量将可能与欧洲持平。⑧丹麦首相提出，中国和印度等发展中排放大国也需要作出到2020年减排15％－30％的承诺。⑨德班会议之后，欧洲和美国都认为过去按照穷国和富国来划分减排责任的方式应逐渐被排放大国和排放小国的区分法所取代。⑩英国能源和气候变化大臣认为，欧盟气候外交使得排放三大国——美国、中国和印度都做出了减排的承诺。(11)欧洲学者认为，德班会议将美国、中国、印度这三个主要排放国纳入路线图，是一个完美的全球气候协议。(12)最不发达国家和小岛国联盟也表示，德班成果是让欧盟、美国以及中国等新兴经济体尽可能明确排放目标。(13)
二、新变化形成的主要因素
从上述分析可以看出，全球气候谈判原有的“南北格局”正在开始淡化，同时排放大国与排放小国的矛盾被突出出来，由此可能演变出一种新的谈判格局——“排放大国与小国的格局”。两方面因素促成了这种变化：一方面，以排放潜力为标准的全球排放格局在近20年出现了较大变化；另一方面，发达国家随之调整了谈判策略，将国际减排焦点集中到发展中大国身上。
全球排放格局一直处于动态变化中。在20世纪90年代确定以“共同但有区别的责任”原则以及《京都议定书》等为谈判基调的时候，发展中国家二氧化碳排放量只占全球总排放量的32％，其中中国占11％，而发达国家在减排潜力、排放量等方面占绝对多数，因此，发达国家率先承担减排义务、为发展中国家提供资金和技术支持是全球共识。经过20多年，各谈判方的减排能力和潜力以及经济实力等都发生了巨大变化，全球排放格局的焦点逐渐转移到发展中大国身上。中国1997年的温室气体排放水平已经达到3367.7万吨，约占全球年度排放总量的14.23％，居世界第三位，仅次于美国和作为整体的欧盟。(14)2009年，中国新增化石燃料二氧化碳排放量约占全球新增量的70％。(15)到了2010年前后，中国排放量已经超过欧盟和美国。世界银行报告认为，到2030年，大部分新增的全球能源消费将来自新兴发展中大国，其中，中国占55％，印度占18％。(16)印度2005－2030年能源消费将增长3－4倍，排放量增长40亿－70亿吨，(17)在2001－2025年期间，其排放量将从占全球的4％上升到6％。(参见表1)
表1 1990年至2010年全球主要温室气体排放国排放量的变化
数据来源：1990年数据源于美国橡树岭国家实验室二氧化碳情报中心，Tom Boden,Gregg Marland,Robert J.Andres,"Global CO[,2] Emissions from Fossil-Fuel Burning,Cement Manufacture,and Gas Flaring:1751-2006",doi 10.3334/CDIAC/00001,Carbon Dioxide Information Analysis Center,Oak Ridge National Laboratory,Oak Ridge,Tennessee,April 29,2009；2010年数据转引自王伟光、郑国光主编：《气候变化绿皮书：应对气候变化报告(2011)》，“附录Ⅲ：世界部分国家和地区能源与碳排放数据(2010年)”，社会科学文献出版社，2011年，第354－356页。
当前全球排放格局的主要特点是，发展中国家内部的排放量差异性扩大，发展中大国排放量增长超过了发达国家，未来发展中大国整体排放量也将超过发达国家。全球排放格局的这种变化趋势使传统发达国家率先减排的意愿减弱，同时也造成“共同但有区别的责任”原则和《京都议定书》受到质疑。正是在此背景下，发达国家不断要求处于工业化进程中的发展中大国承诺中长期减排目标，要求将《京都议定书》下发达国家中期减排目标的谈判和《联合国气候变化框架公约》下长期目标的谈判“双轨”并轨。
面对全球排放格局的发展变化，发达国家不断调整谈判策略。发达国家是延续《京都议定书》机制的主体，掌握着资金和技术的主动权。它们把发展中国家分成两类，一类是需要资金援助的气候变化“脆弱国家”(所谓排放小国)，另一类是需要承担减排责任的发展中大国(所谓排放大国)。美国实施“抓大”策略，欧盟侧重“联小”策略。美国的“抓大”就是要将所有排放大国都纳入同一个减排框架，主张以“小多边主义”和“大国减排”取代“发达国家减排”，否定“共同但有区别的责任”原则，从而否定《京都议定书》模式的谈判框架，其最终目的就是落实发展中国家量化减排目标。(18)欧盟的“联小”就是试图通过把中国和印度等新兴国家定义为“发达的”发展中国家，联合其他发展中国家一起要求新兴国家承担量化减排责任。欧盟还利用最不发达国家和小岛屿国家的诉求，通过资金和技术援助许诺，分而施压，并将中国等新兴国家的减排与欧盟资金援助承诺相挂钩。欧盟的做法使得很多发展中国家认为，新兴国家是它们获得资金和技术援助的障碍，只有与这些国家“划清界线”，才能从发达国家那里获得更多好处。小岛屿国家联盟(AOSIS)和最不发达国家(LDCs)极端气象灾害频发，排放小国的生存危机日益加重，这些国家希望缓解气候变化影响并得到国际资金支持，它们在发达国家的拉拢下，表示支持对发展中大国设定减排目标和“法律约束”。此外，发达国家还对气候谈判大会东道国进行利诱分化。据国际媒体报道，英国在德班会议前夕出资10亿欧元对非洲进行气候援助，南非和埃塞俄比亚是最大的受益国，德班大会的非洲会议中心(African Pavilion)就是英国资助建造的。(19)这可以解释为什么在德班会议后期，南非在许多议程中不顾多个发展中国家的反对，全力推进欧盟的减排路线图，甚至表示要“不惜代价取得成功”，这必定与英国等发达国家的利诱分化有关系。(20)
三、发展中大国面临的挑战及其应对
全球气候变化谈判格局的变化是一个长期过程，在这个过程中，发展中国家与发达国家之间的矛盾以及排放大国与排放小国的矛盾将同时存在，并呈犬牙交错状，不确定因素很多。“南北格局”虽然出现弱化趋势，但它仍将是未来谈判的主线之一。德班会议后，“共同但有区别责任”原则仍受到广大发展中国家的坚决支持，七十七国集团亦明确表示反对将发达国家的义务和发展中国家的义务捆绑到一起，《京都议定书》本身的原则和规则也被延续下来，“双轨制”还会维系一段时间。鉴于“德班增强行动平台”强调了“排放大国—排放小国”的分类，而《京都议定书》中的附件——国家(发达国家)和非附件——国家(发展中国家)的分类仍具法律效力，在未来全球气候变化谈判中，“发展”与“排放”两种标准的博弈将越来越激烈。
在这种态势下，发展中大国由于自身经济迅速发展，能源消费不断扩大，其碳排放将急速增长，势必成为全球减排的焦点。政府间气候变化专门委员会(IPCC)2007年的评估报告就认为，发展中大国的减排潜力正日益增加，2000－2030年基于能源消费的碳排放量增长将有2/3甚至3/4来自发展中国家。国际能源署(IEA)的预测是，到2020年，发达国家的总排放量相对1990年将减少4％，其中美国减少3％、欧盟23％、日本10％、俄罗斯27％；而发展中国家的总排放量相对于1990年则会有大幅度上升(预计将增加107％)，其中，中国将增加275％、印度224％。(21)显然，在今后一个时期，发展中大国特别是中国和印度，将受到更多的、来自不同方向的减排压力。一是来自发展中国家阵营内部的压力。在德班会议前，“小岛屿发展中国家可持续发展行动计划”提出，发展中大国应实行可衡量、可报告、可检查的减排措施。在德班会议上，非洲国家支持为达成具有法律约束力的全球统一减排协议制订时间表，小岛国联盟批评印度反对全球法律减排框架。(22)中国气候变化谈判代表团副团长苏伟认为，在应对气候变化问题上，发展中国家内部立场存在很大差异，中国正承受着来自发展中国家内部越来越大的压力。(23)二是受到发达国家与其他发展中国家的共同施压。在德班会议中，欧盟拉拢拉美国家、最不发达国家和小岛国支持其立场，推动包括美国、中国、印度在内的主要碳排放国接受减排约束，在参会的190多个国家中，有120多个发展中国家支持了欧盟的立场。一些发展中国家还与欧盟组建了卡塔赫纳论坛(Cartagena Dialogue for Progressive Actions)，目的就是要共同对美国和发展中大国的减排施压。(24)印度官员指出，许多最不发达国家和小岛屿国家认为它们的利益与欧盟一致，并且要求发展中大国接受欧盟的立场。(25)
与此同时，发展中大国内部的分歧也将越来越明显。发展中大国在排放水平上有较大差异，巴西是世界上最大的生物燃料生产国，也是世界森林和物种保护最好的国家之一，实施全球统一减排协议并不会拖累巴西的经济发展，相反将有助于巴西拓展“热带雨林”项目。墨西哥早在2009年就提出从2012年开始实施绝对减排，并承诺到2050年将其排放水平减至2000年水平的50％。南非也公开声称，只有支持欧盟提出的全球气候变化法律框架，南非及其他非洲国家才能持续获得“大量的、可预计的资金援助”。上述三个发展中大国与中国和印度在全球减排法律框架方面立场存在分歧，以至于印度气候谈判代表抱怨，发展中大国的协调机制——“基础四国”，不仅不能给印度带来回报，反而增加了对印度的压力。(26)
当前及未来一段时期内，发展中大国仍面临着国内发展经济、提高人民生活水平的艰巨任务，这与全球温室气体减排形势形成了矛盾。中国目前有1.5亿人口生活在贫困水平线(联合国标准)以下，中国人均GDP仅为发达国家的1/10；印度83％的农村以及24％的城市居民仍未能得到现代化的能源供应。因此，它们如果过早承担与发达国家同等的减排义务，必将付出巨大的经济和社会成本。根据部分模型计算，对于一个国家来说，过早减排将可能导致其年GDP损失4.8％，年新增资本投入1500亿－2000亿欧元以上。(27)在发达国家不愿意转让其低碳技术或提供相关援助的情况下，大量固定基础设施的“锁定效应”将可能迟滞发展中国家的经济发展。(28)因此，德班会议之后出现的谈判新形势和新变化，不仅涉及国际气候制度的构建进程，也影响到发展中大国的基本发展权益。
对于中国，显然需要通过积极的气候外交来应对国际气候谈判出现的复杂变化，在有效维护发展中国家基本发展权益的基础上，推动全球气候变化治理进程的发展。首先，应充分把握当前发达国家气候议题在其政治中权重下降的时机。2012年对于欧盟来说，主权债务危机及内部矛盾取代了气候变化和低碳问题，成为欧洲最突出的问题和最受关注的议题。目前，欧盟在20％中期减排目标问题上止步不前，欧洲民众和舆论对气候变化问题的关注大幅度下降，欧洲政治层面在全球气候变化问题上的政策动力出现相对弱化。同期，美国的气候变化立法已经停止，加拿大政府也借口无力支付违反减排目标罚款而宣布退出《京都议定书》，日本则因核电事故而放弃了原定的减排目标。上述现象或许将降低发达国家对小岛屿国家和最不发达国家在气候变化问题上的道德感召力，从而削弱发达国家分化发展中国家谈判阵营的战略。比如，德班会议确定“气候变化绿色基金”为联合国《公约》框架下金融机制的操作实体，成立了基金董事会，并要求董事会尽快进入实际操作。但出于维护技术优势和自身利益等考虑，发达国家不仅没有采取积极行动，反而在技术转让方面设置了诸多贸易壁垒和前提条件，引起了最不发达国家、小岛国和其他发展中国家的不满。欧盟气候谈判高级顾问贾格布承认，由于欧盟缺乏资金，“气候变化绿色基金”问题将会让发展中国家重新团结起来，并削弱欧盟在气候变化问题上的领导作用。
其次，可从欧美分歧中寻找突破口。欧盟目前仍然是《京都议定书》的主要推动者，美国则是坚定的反对者。由于欧盟和“七十七国集团＋中国”在全球排放量份额、投票国家数量等方面都占多数，因此发展中大国可与欧盟共同推进《京都议定书》第二承诺期，并使“共同但有区别的责任”原则继续维，持。在绝对量化减排问题上，美国与欧洲国家不同，美国内很难认同德班会议强调的自上而下的强制性全球气候减排体系。(29)美国已经宣布，只认同在“政治上和技术上可以实现的”减排，并力主自下而上的自愿性减排。同时，美国也不希望因国内气候立法失败而成为“全球气候谈判的破坏者”。发展中大国也在回避绝对量化减排的时间表。这些共同点可以成为这些国家相互协调政策的重点，使未来国际气候机制可以更好地兼顾排放大国的利益需求。最新的实例是，欧盟从2012年开始，计划把所有国家的航空业排放纳入其碳排放交易权体系，实行单边航空业碳税，为此中国、美国、印度、俄罗斯等排放大国签署了《莫斯科宣言》，共同抵制欧盟的单边主义措施。
第三，寻求扩大与发展中大国的合作基础，争取更大的发展空间。在2012年2月新德里“基础四国”会议上，中国、印度、巴西和南非的代表反思了四国在德班会议上出现的立场不一致问题，强调了“维护共同利益基础”的重要性，这一基础就是必须维护发展中大国在经济快速发展中的排放空间。(30)据联合国预测，如果基年设为1990年，该年全球温室气体排放约394亿吨二氧化碳当量，发达国家排放182亿吨(人均排放15.6吨)，发展中国家排放212亿吨(人均排放5.2吨)，那么到2050年若要实现全球减排50％的目标，全球的排放空间则为200亿吨，其中发达国家36亿吨，比1990年减排80％，发展中国家164亿吨，比1990年降低22.6％。如果考虑到届时发展中国家人口将比1990年增长一倍，则发展中国家的人均排放量就会比1990年减少61.5％。此外，推动发达国家贯彻坎昆会议成果(即以1990年为排放基准年，承诺到2020年减排温室气体25％－40％)、落实“气候变化绿色基金”等，都是“基础四国”可以继续团结合作的重要基础。(31)可喜的是，2012年以来，“基础四国”联手推出了“公平获取可持续发展空间”主题，以此强化“共同但有区别的责任”原则，更有效地融入并参与全球气候变化治理进程。
注释：
①Lise Pretorius,"COP17.Mostly Unresolved",Financial Mail,December 1,2011.
②CTGGRO,"Climate treaty in sight after Durban talks",The Guardian,December 12,2011.
③Jonathan Watts,"Durban Conference:China and India Cautiously Upbeat",Guardian,December 13,2011.
④Fiona Harvey,"An insider's view of the Durban climate change conference",The Guardian,December 16,2011.
⑤N.R.Krishnan,"The climate turned against India at Durban",The Hindu,December 21,2011.
⑥Paul Martin,"Breaking deadlocks in global Governance:The L20 proposal",Global Governance,January 2007,pp.23-34.
⑦The Brookings Institution,http://www.brookings.edu/testimony/2OO9/O604_china_lieberthal.aspx.(上网时间：2011年8月9日)
⑧"Our climate's dangerous decade",New Scientist,December 17,2011.
⑨Sunita Narain,"The poor against the poor on climate",Business Standard,February 12,2012.
⑩"Climate-change summit:A deal in Durban",The Economist,December 19,2011.
(11)Peter Boyer,"Climate for procrastination",MRCURY2011,December 20,2011.
(12)Michael Jacobs,"What Durban summit really delivered",The Canberra Times,January 12,2012.
(13)CTGGRO,"Climate treaty in sight after Durban talks",The Guardian,December 12,2011.
(14)Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 7.0,Washington,DC:World Resources Institute,2010.
(15)"Environment (A Special Report)——Who Wants What in Copenhagen",The Wall Street Journal,December 7,2009,pp.6-7.
(16)"Climate Change 2007:Impacts,Adaptation and Vulnerability[R/OB]",http://unfccc.int/meetings/intersessional/awg_4_and_dialogue_4/items/3999.php.(上网时间：2009年5月8日)
(17)N.R.Krishnan,"The climate turned against India at Durban",The Hindu,December 21,2011.
(18)参见：Caroline Lucas,"We need to design a new economic order",The Guardian,December 17,2011; Jeffrey Ball,Stephen Power and Alessandro Torello,"Climate Summit:Divisions Persist on Core Questions as Leaders Arrive——Sharp Disagreements on Reductions,Aid",The Wall Street Journal,December 16,2009; Fiona Harvey "Climate change alliance crumbles as accord is labelled 'a great failure'",Financial Times,December 23,2009.
(19)"South Africa and Ethiopia are among the countries set to benefit most from the African package",http://www.telegraph.co.uk/earth/environment/climatechange/8918045/1-billion-of-UK-aid-to-fight-climate-change-in-Africa.html.(上网时间：2012年2月12日)
(20)Urmi A Goswami,"Durban climate talks Proposed global climate regime could be a new Protocol",The Economic Times,December 13,2011.
(21)国际能源署：《世界能源展望2009》，http://www.worldenergyoutlook.org/index_chinese.asp.(上网时间：2011年2月4日)
(22)N.R.Krishnan,"The climate turned against India at Durban",Business Line,The Hindu,December 19,2011.
(23)苏伟、吕学都、孙国顺：“未来联合国气候变化谈判的核心内容及前景展望——巴厘路线图解读”，《气候变化研究进展》，2008年，第1期，第58－59页。
(24)Duncan Clark,"How fossil fuel reserves match UN climate negotiating positions",The Guardian,February 13,2012.
(25)Sunita Dubey,"A basic issue",Indian Express,February 18,2012.
(26)N.R.Krishnan,"The climate turned against India at Durban",The Hindu,December 22,2011.
(27)"China's Green Revolution:prioritizing technologies to achieve energy and environmental sustainability",Mckinsey & Company,2009,http://www.wilsoncenter.org/event/chinas-green-revolution-prioritizing-technologies-to-achieve-energy-and-environmental.(上网时间：2011年12月5日)
(28)邹骥：“低碳道路的技术转让和资金机制”，中国科学院可持续发展战略研究组：《2009中国可持续发展战略报告——探索中国特色的低碳道路》，科学出版社，2009年，第172－197页。
(29)Fiona Harvey,"An insider's view of the Durban climate change conference",The Guardian,December 22,2011.
(30)"BASIC leaders to meet in Delhi to assess Durban outcome",Indo-Asian News Service,February 13,2012.
(31)苏伟、吕学都、孙国顺：“未来联合国气候变化谈判的核心内容及前景展望——巴厘路线图解读”，《气候变化研究进展》，2008年，第1期，第58－59页。