改革开放以来我国文化产业政策实践的回顾与反思，本文主要内容关键词为：产业政策论文,改革开放以来论文,我国论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G124 文献标识码：A 文章编号：1009—3176（2006）06 —077—（5）
“文化产业政策”这一概念在正式文献的出现见之于2000年10月由中国共产党第十五届中央委员会第五次全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，然而我国文化产业政策在我国实践的历史要比这长得多。如何对这段实践历程进行系统梳理，认真总结，对于进一步完善我国的文化产业政策，加快文化产业发展，无疑具有重要意义。
一、我国文化产业政策的实践历程
我国文化产业政策的实践走过了从不自觉到自觉、从被动到主动、从个别到系统的发展过程，其演变发展可以分为三个阶段。
第一阶段（1978—1992），我国文化产业处在兴起阶段，政府出台了为数不多的主要是针对发展迅速的文化外围行业的政策，政策基调以管制为主。这一阶段文化还没有赋予“产业”地位。广义的文化产业实际上也没有出现，只是与意识形态关系不密切的个别行业出现了产业化的苗头，这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化硬件制造业。既然没有产业化，也就没有所谓的“产业政策”。但针对个别行业发展中存在的问题而提出的政策要求还是不时出台。首先值得一提的是体制内文化事业单位的“以文补文”活动。上世纪80年代初，体制内一些文化事业单位迫于生存，展开了生产自救，或利用其文化资源举办主业以外的各种生产、经营活动，以获取收益，缓解经费不足的矛盾，提高职工福利待遇。这些活动一开始并不被允许，被批评为“不务正业”、“一切向钱看”。后来在1984年的天津会议上，文化部、财政部才正式承认“以文补文”活动的合法性，从政策上给予了支持。这是国家对待文化经营活动在政策上的初步松动。80年代中期后，另一引人注目的现象则是各种文化娱乐场所如雨后春笋般地出现。为了管理这些文化娱乐场所，促使它们健康发展，国家出台了若干政策。如1987年文化部、公安部、国家工商行政管理局发布了《关于改进舞会管理的通知》。在这一时期，产业化的浪潮主要局限在文化制造业和文化服务业领域，出现了各种形式的以营利为宗旨的文化企业和广告公司。1982年国务院颁布了《广告管理暂行条例》以规范广告业的健康发展。另外，从20世纪80年代中后期开始，国家分期分批减少对媒介的事业经费的投入，实行“独立核算、自负盈亏、照章纳税、财政不予补贴”的政策，逐步结束了这些单位吃“皇粮”的历史，也极大地催生了广播电视报纸等领域中的非核心业务（主要是广告业务和发行业务）的市场化、产业化进程。
第二阶段（1993—2002）是中国文化产业的全面扩张阶段，国家开始有意识地运用“产业政策”推动文化产业的发展，政策基调以规范为主。这一时期，我党确立了建立市场经济体制改革目标。在这个宏观背景下，中国文化体制改革的步伐明显加快，开始从“直接管理”向“间接管理”、从“办文化”向“管文化”、从“小文化”向“大文化”等转变。从产业政策角度上说，一是出台了一系列指导文化体制改革的政策措施。电影发行权、制片权进一步放开，发行放映开始实行“院线制”，引进片的发行垄断陆续打破。1998年，我国提出在3 年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款，明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支，广播电视事业和报业完全被推入市场。二是出台了比较系统的发展文化事业的经济政策。在1991年的《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》基础上，1996 国务院出台了《国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定》，2000年国务院又颁布了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，比较系统地制定了鼓励我国文化产业发展的财政、税收和金融政策，极大调动了各方面发展文化产业的积极性。三是高度重视法治建设，大力推进依法管理。《著作权法》、《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷管理条例》等都在这一阶段颁布。这一阶段还有一个标志性的事件，2000年10月，中共第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，其中第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念，要求完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。“文化产业政策”概念的提出，标志着我国政府开始有意识地运用产业政策推动文化产业发展，具有重要的意义。
第三阶段（2003—今）随着中国加入世界贸易组织和国际文化竞争的日益加剧，文化产业的战略地位得以真正确立，国家集中出台了加快文化体制改革和鼓励各种经济成分共同发展文化产业的政策，政策基调以鼓励为主。2003年，党的十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，文化产业的战略地位得到了进一步确认，国家开始将文化产业列入国民经济的重要产业，纳入国民经济发展总体规划。2003年6月在北京召开了全国文化体制改革试点工作会议，按照党的十六大关于深化文化体制改革的要求，专门研究部署文化体制改革试点工作。为制定文化体制改革总体方案、推动文化体制改革做准备。这一阶段文化产业政策实践内容一是出台了一系列规范新兴文化产业如互联网的发展的政策。二是重点出台了旨在鼓励非公有制资本参与文化产业发展的产业的准入政策。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后，国务院《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》也已经公布，使得非公有制资本进入文化产业既有理论依据，也有现实依据和法律依据。与此同时，文化部、广电总局、新闻出版总署制定了具体实施办法，明确了国家鼓励、允许、限制和禁止投资的产业目录。三是出台了文化产品和服务进出口的政策。主要包括《关于加强文化产品进口管理的办法》（中宣发［2005］15号）和《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》（中办发［2005］20号）。四是出台了支持文化单位改制的有关经济政策，即《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》（财税［2005］1号）和《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》（财税［2005］2号），为文化单位改制提供了政策支持。
二、我国文化产业政策的实践特点
1.鼓励发展。产业政策从政策取向上讲有两类，一种是“鼓励性”的产业政策，另一种是“限制性”的产业政策。我国的文化产业政策是一种“鼓励性”的产业政策。我国政府对发展文化产业的态度是积极的，把发展文化产业看作是扩大内需、调整产业结构、满足人们精神文化需要的重要途径和维护国家文化安全的重要举措，将文化产业定位为“战略幼小产业”、最具有潜力的“新兴产业”和未来的“支柱产业”。为了实现文化产业的战略地位，政府采取了各种政策措施推动文化产业的发展。从政府制定的各种政策文本看，中国的文化产业政策是具有一定倾斜性的、扶持性的产业政策，是一种“战略赶超型”的产业政策。
2.谨慎放开。由于文化产业是精神生产部门，对社会主义精神文明建设具有重要影响，关系到国家意识形态安全和文化安全。我国政府对文化领域的放开采取了极为慎重的态度。采取的是先外围后核心，先渠道后内容、先体制外后体制内的逐步放开的政策。这一点在文化领域的对外开放中表现得尤为明显。我国文化领域的对外开放与其他产业领域的对外开放显然不大一样。在引进外资、外资持股等方面非常谨慎。从政策途径看，我国文化领域的放开是摸着石头过河，先提出思路，然后进行试点，在试点的基础上总结经验，最后根据经验在全国推广，在党和政府领导下有组织、有步骤、分阶段进行。较好地掌握了放开的节奏，符合我国国情。
3.党和政府主导。我国的文化教育事业和意识形态工作一直由党的宣传部门和政府行政主管部门领导。体现在文化产业政策的制定和实施上，政策主体单一，党对文化产业政策的形成、阐释具有绝对权威。我国的文化产业政策的提出、政策目标的设计、政策文本的写作都是主管部门一手进行的。党和政府是文化产业政策的设计主体，政策体现了党的意志和政府对文化发展规律的认识。形成我国文化产业政策决策模式的另一个原因是我国文化产业实力弱小，文化中介机构发展滞后，行业协会不健全，导致在政策制定过程中，产业界、文化中介机构、各行业协会参与不够。
4.具有地方性的特点。迄今为止，我国并没有制定一个全国性统一的“文化产业政策”，也没有像韩国那样制定一个全国性的“文化振兴法”。倒是一些省市制定了地方性的文化产业政策。目前我国有大概2／3的省提出要建设文化大省。为了实现这一目标，许多省市都制定了地方性的文化产业政策。如云南省文化产业办公室的《云南省加快文化产业发展的若干政策》、《兰州市人民政府关于支持文化兰州建设若干政策的通知》、《中共湖南省委、省人民政府关于加快文化产业发展若干政策措施的意见》等。这些产业政策，大多针对本地资源特点和产业发展基础，在不违背中央精神的原则下，提出了更加优惠的政策措施，具有鲜明的地方色彩。这种特点有利于调动地方发展文化产业的积极性。但如何协调中央与地方关系、确保中央产业政策目标得以实现，则是一个问题。
5.体现行业性质。文化产业不像汽车、钢铁产业那样是一个单纯的产业。它实际上是一个有图书出版、广播电视、报刊杂志、商业演出、娱乐、会展、网络服务等10多个行业（有的本身就是一个产业，如图书出版业、传媒业等）。这些行业（或产业）有共性，但也有自己的特殊产业属性。这样就很难制定一个统一的满足所有行业要求的所谓的文化产业政策。我国的文化产业政策，除了少数是针对整个文化事业和产业发展的总体性政策（如《著作权法》、《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》、《关于文化体制改革试点工作的意见》对所有文化领域都具有指导作用），大多数产业政策都是针对某个行业的，体现了行业发展的特殊规律。如《电影管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《互联网出版管理暂行规定》等。这种特点与我国长期以来文化产业的条块分割、多头领导有着直接的关系。好处是有利于政策主体各负其责，便于实施。但在产业融合趋势加快，跨行业、跨媒体经营频繁的新形势面前，必然产生诸多不协调之处。
三、我国文化产业政策的不足及建议
我国文化产业政策的实施对我国文化产业的发展产生了积极效果。可以说，如果没有改革开放以来我国政府对发展文化产业的积极态度和一系列政策的出台，就不会有今天的发展局面。但另外一方面也应看到，我国文化产业政策实践还有诸多不足，政策效果与政策预期还有相当大的距离。存在的问题主要是政策力度不够，政策目标片面、政策重点不突出、政策功能单一、政策手段的诱导性体现不够。要进一步发挥政策的积极作用，对我国文化产业政策作一定调整势在必行。
1.在政策力度上，需要加大政策扶持力度。我国政府虽然对文化产业的发展持支持态度，对文化产业的发展也采取了一些保护、扶持政策。但是无论从实际效果看、还是与一些国家比较看，政策支持力度不够，政策措施偏软。从保护性措施看，当前世界上许多国家都对他国的文化产品和服务采取了一定的限制性措施。我国的文化产业和市场虽然受到了越来越大的国外文化产品和服务的冲击，但目前并没有出台类似的限制性政策，对民族文化产业采取适当的保护。或者有一些保护性政策（如对于电影进口配额），但实际上没有得到落实。为了促进我国文化产业的健康发展，在一定时期对于我国文化产业中的弱势行业进行一定程度的保护是必要的。在政府扶持政策方面，世界大多数国家对本国的民族文化都采取积极扶持态度。连文化超级大国美国都对本国的公益性文化事业和项目投入了巨额资金加以扶持。我国政府对一些特定地区和特定行业的文化发展采取了一定的扶持政策，但扶持力度也是不够的。从我国文化产业发展实际和面临的竞争形势看，目前需要加大政策扶持力度，制定更有利于文化产业发展的倾斜性产业政策。
2.在政策目标设定上，以优化结构为产业政策的主要目标。一些地方在制定地方性的文化产业政策时，提出了本地区文化产业增长速度、年产值等指标。但如果把注意力放在产业发展的速度和产值上，就违背了产业政策的初衷，实际效果也不理想。以速度、产值作为产业政策的主要目标，容易导致对速度、产值的过分倚重，而忽略其他重要目标；同时，对速度、产值的过分看重还会导致粗放式经营，使结构失衡更加严重，不利于产业的可持续发展。所以，衡量一个产业发展是不是健康，不能单纯用产量、生产能力、利润等指标来衡量。而需要综合考量，除了速度、产值目标，还应包括结构目标、环保目标、社会效益目标等。当前，我国文化产业发展中的问题与其说是供给问题，不如说是结构问题。在图书出版业、报业、影视业等领域，制造的废品、次品比比皆是。而高水平的原创性文化精品却凤毛麟角。反映了产品结构极不合理。因此，优化结构应当是我国文化产业政策的着力点，也是衡量产业政策成败的主要标志。政策手段的选择、政策措施的安排，都要围绕这个中心目标。
3.在政策重点上，以实现有效竞争为政策重点。当前影响文化产业发展的一个突出问题是市场竞争秩序混乱。因此，应该把规范市场竞争秩序，维护竞争的有效性作为当前文化产业政策的重点。政策措施一是促进文化企业的合并与集中，提高产业集中度，形成规模效益；二是建立合理和适度的竞争秩序。从前一个方面讲，政府要采取措施实施“大企业战略”，形成龙头企业支配行业发展的市场格局。同时积极扶持中小文化企业发展，引导中小文化企业走“专、尖、特、新”的道路，以改善“大而全”、“小而全”的问题，减少产业间的恶性竞争。在规范市场秩序方面，当前主要工作是建立价格竞争和非价格竞争的正常秩序，避免恶性竞争，反对各种不正当竞争手段，严厉打击盗版行为，保护知识产权。打破行政性垄断和条块分割，形成了统一、开放、竞争、有序的市场环境。
4.在政策类型上，以功能性产业政策为主。所谓“功能性产业政策”就是指通过完善市场竞争环境使市场的功能得到发挥。“功能性产业政策”有两个特点：一是非专向性，不预先圈定赢家，而是把产业政策的注意力放在为产业发展提供良好的大环境上；二是非贸易扭曲性，对产业实行“前期保护”而非“后期保护”。构建功能性产业政策的主要措施包括：建立和完善生产服务体系；为产业发展建立金融促进和支持体系，解决产业融资和保险等问题；为企业发展提供外部服务，如政府承担基础性研究，培养产业发展所需要的人才；增加科技投入；完善信息服务体系；建立产业救济和保护机制，如完善反倾销、反补贴和保障措施的机制。我国的文化产业的现状和文化产业的重要性决定我国文化产业的发展少不了国家的保护、扶持，文化产业政策在一定意义上还是“赶超型的产业政策”，但对产业政策进行一定的调整是必要的。
5.在政策手段上，以诱导性手段为主。经济手段是产业政策主体利用各种价值工具，通过调控被干预对象的利益关系或输出利益信号影响改变被干预对象的经济行为，从而使其政策客体的行为方式服从产业政策目标，常用价值手段包括财政、金融、税收、汇率等。文化产业政策的着力点是调整优化文化产业结构，其政策目标包括让更多的社会资本投向文化产业以优化宏观产业结构，大力发展中西部的文化产业以优化我国文化产业的区域结构，大力发展农村文化产业以优化我国文化产业的城乡结构，大力推进大企业、大企业集团战略以优化文化产业的组织结构等。实现上述政策目标一方面要运用必要的行政手段，更主要的是运用经济手段和法律手段。经济手段具有利益性、间接性、诱导性的特点，政策弹性大，作用力持久，有利于市场机制发挥作用。同时不用担心地方政府的干扰、抵制和扭曲，有利于文化产业政策实施机制的优化。