新加坡人民行动党政府的社会控制方式，本文主要内容关键词为：新加坡论文,党政论文,方式论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D733.964 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—6099 （2006）04—0040—07
一 人民行动党对反对党的控制
按照新加坡宪法的设计，新加坡实行的是建立在多党政治基础上的议会体制，立法、司法、行政相互独立和制衡。但政治学家一般认为它只是披了一层多元体制的外衣，而实际上是一个一党独大的以行政为主导的权威主义政体。一方面，它具有一般民主政体的基本特征，定期举行一人一票的公开大选，有合法存在的反对党，反对党有自己的意识形态和政纲，由获得议会多数的党派组成政府等；另一方面，执政党通过一系列精心设计的选举程序，通过历史上形成的对政治、经济与社会资源的有效控制，以“合法的”程序，在公开选举中始终能取得稳定的压倒性的多数，从而在多党体制的形式下，成功地保持着一党独大的权威体制。这种体制一方面保持了政治稳定和行政运作的高效率，另一方面又通过程序民主的选举和反对党的合法存在及其运作对执政党形成了一定程度的制衡与监督。这种通过多党的民主竞选方式来保持权威主义统治的模式，实际上是在传统的权威主义体制中注入了一定程度的民主或现代政治的因素，从而使其具有比以往更高的制度化水平和合法性。
执政党与反对党的关系可以围绕选举的运作来分析。在新加坡取得政府权力的唯一途径就是选举，在此基础上才谈得上动员群众，灌输自己的政策和纲领。同时从各政党的组织方式和日常运作来看，执政党尽管掌握着政府的权力，但并非以党代政，政府各部门中没有执政党的组织，它是通过个人对政府或基层组织的参与来贯彻党的政策的，因此，执政党平时的活动也是围绕着选举进行的。反对党平时的活动很少，因为它们没有宣传工具，没有政府职位和专职的党务工作者，又不能举行公开的集会宣传自己的主张，只有一、两个议员在议会开会时发言阐述自己的不同政见或对执政党的政策提出不同意见，因而其活动也主要是围绕着选举进行的。执政党通过控制和利用选举委员会、高等法院、传媒和国家财政拨款来控制和影响选民的投票意向，是值得重视的：
第一，政党实际控制了制定选举方式和选举程序的选举委员会，通过改变选区和选举程序而使选举始终有利于执政党获取选票。新加坡的选举委员会与很多国家不同，它不是中立的，而是由总统根据执政党的意愿任命的。在选区划分方面，选举委员会总是根据有利于执政党的原则来划分选区。如果某一选区反对党的支持率过高，反对党可能会在下一次选举中获胜，那么选举委员会就会把这个选区分割为几个选区，或把其中一部分与其它选区合并，通过这种选区的调整与重组来分散反对党的支持资源。并且，新加坡的选举制度是把选区分为单选区和集选区，单选区中各政党提名单一候选人参选，集选区的幅员与人口相当于几个单选区，因而由各党分别推出5—6名候选人作为一个整体参加竞选，只要其中一党的候选人获得简单多数，则这个党的候选人就全部取得国会议席。这个办法对执政党是有利的，因为选区范围越大，执政党获胜的概率就越高，更具体地说，如果某一个反对党的候选人在单选区可能获得简单多数的话，那么选举委员会就会把这个单选区并入到一个集选区内，在集选区中，因为长期执政的党总是能召募更多的人才，而反对党找不出更多出色的候选人，这就会使反对党的得票从多数变成少数。新加坡的选举还有一项规定，各党只能在大选前10天内进行竞选活动，这实际上使反对党没有多少时间争取选民。
第二，执政党通过对法院的控制来制裁反对党，通过对传媒的控制来保持舆论对执政党的偏向，从而给反对党的发展制造障碍，贬低它的形象，使其无法壮大起来。例如，在1990年代中期，一位反对党的重要领袖因被控诽谤“泰米尔语文周”筹委会的8名委员，而被高等法院判决赔偿巨额名誉损失，迫使他不得不宣布破产，随即失去非选区议员资格，并不能再参加大选。另一名反对党议员在1997年大选后也被法院宣判诽谤总理，赔偿形象损害费260万新元， 以至该人不得不逃到国外。一位反对党人曾说，每次大选都有一位反对党人士在政治上消失。这是新加坡选举文化中的典型案例。一位外国评论家说，在新加坡，通过法律程序使一些批评者破产，从而使他们退出政坛，使用诽谤罪来起诉并搞倒政敌，是新加坡高层惯用的方式。执政党在法制的范围内，使用精致的政治策略和技术来迫使反对党处于竞争劣势，可以说做得驾轻就熟。这个问题应从两方面来看，一方面，执政党的领袖以至总理，运用法律程序与反对党领袖进行论争，这本身就是在一定的程度上尊重法律的表现，而且法庭辩论的过程和结果都是公开的，这也是现代政治的要求；另一方面，由于执政党对法院的实际控制，以及执政党和政府的内部运作缺乏透明度，反对党难以掌握有力的证据，因而这一法律过程也有着相当的不公平性。不过，在2006年的大选中，执政党运用法律对付反对党的力度已经减弱了，过去那种让反对党领导人倾家荡产的情况已经不存在了，尽管潜在的危险不能说不存在。
第三，通过执政党对城市建设和生活保障基金的控制权，来影响选民的投票方向。执政党在历次选举中都表示，如果反对党在某一选区中获胜，那么政府很难为该选区拨款。同时宣称，如果执政党的候选人当选，则政府就可以拨款改造基础设施。这就意味着，如果不能在全国范围内击败人民行动党，那么在某一选区击败它的候选人的选区就要在获得财政拨款、改善环境方面吃亏。这显然会在很大程度上影响选民的投票方向。对这个问题也要从两方面来看，一方面包括执政党在内的各政党已经在形式上基本遵守政治竞争的规则，另一方面，由于人民行动党对国家权力的长期的实际控制，因而它的许诺与西方政党竞选时的许诺有很大的不同，虽然都是在拉选票，但在新加坡只有人民行动党的许诺是有效的，而西方竞争的政党都有上台的可能，因而各政党的许诺都可能有效。这就使执政党对选民的影响要大得多。
以上是执政党限制竞争对手的方面，那么，对人民行动党支持多党竞争做法应该如何来看呢？这可以从两项大的制度安排来分析。一是人民行动党在1970年代它的鼎盛时期，不是没有力量像东南亚其它国家那样取缔反对党，实行一党政治，而是它有意保留了反对党。在人民行动党的领袖看来，一个建设性的能提出不同意见的反对党有利于执政者的决策，这与它一直坚持的在经济方面的开放政策是相一致的。二是非选区议员的制度安排。为了保证反对党有一定的发言权，同时又有利于执政党对它们进行控制，就设计了这一议员的遴选方式。该制度规定在大选中得票最多的反对党候选人如果按照程序不能直接当选，那么他只要获得了其参选选区15％以上并在反对党的候选人中是得票比例最高的，就可以成为非选区议员。按照执政党领导人的说法，非选区议员的制度安排是保证国会中有最起码数量的反对党成份，以反映不同的利益，并保持对执政党的监督。实际上，执政党虽然主动邀请反对党的批评和挑战，但无论是在制度安排上还是在实际操作中对反对党的容忍都是非常有限的。非选区议员的设立引起很多争议。在反对党看来，因为它不符合现代议会选举的规则，没有选区支持，不向选区承担责任，所以这意味着他们的权力基础是薄弱的，缺乏合法性。它们还指责说，由于以这种方式给反对党在议会中留了位置，从而导致选民们认为是否再投反对党的票已无关紧要。但从实践来看，在议会中有反对党的议员无论如何比没有更能表达不同的政见。新加坡政治生活中反对党的有限存在，虽然不会对执政党的权威地位构成真正意义上的挑战，但是，对防止执政党因长期执政而可能出现的政治惰性、对激活执政党的执政活力，加强社会力量对执政党的监督，确实发挥了一定的作用。
二 人民行动党与社会团体的关系
1.国家合作主义
从宏观上来看，人民行动党处理与其它社会团体的关系的理论和原则是国家合作主义，实际上，这既是一种意识形态，也是一种治理方式。其主要特征是：第一，它是一种具有多元利益表达和内部合作功能的自上而下的政治体制。各种社会组织之间和它们与国家之间经常表现为一种“合作”关系，当然在相当程度上这种合作是建立在社会团体要部分地放弃自己的利益，服从“国家的利益”，虽然这经常是不得以而为之，但这种不得以或许既符合它们的长远利益，也有利于国家稳定。第二，它强调一种合作意识，提倡所有的社会团体围绕着人民行动党政府发展出一种向心力和凝聚精神，促使整个社会成为国家目标的主动的追随者。近年来各种社会利益已经有着越来越多元的制度化的表达，执政党和政府也在越来越多地倾听社会和下层的不同的声音，政策制定也越来越受这种多元表达的影响。第四，其最重要的制度特征是不受各种社会势力的干扰，凌驾于各种势力之上，自主性很强。在执政党的领袖看来，这有利于协调社会的各种利益，有利于人民长远利益的实现而不为眼前利益所困扰。最后我们应该看到，人民行动党主导的这种国家合作主义体制或意识形态正在发生着多元化的转化，社会团体的自主性在逐步增强，体制内的民主性正日益丰满。
2.与工会的关系
全国职工总会是新加坡唯一的工会组织，是工人运动的主要组织者。按照法律规定，全国职总是独立的工会组织，并不受人民行动党政府的领导，但实际上在方针、路线和重大问题上它都要遵从政府的旨意，因此它在相当程度上受人民行动党的领导，但工会内部并无执政党的组织或支部。政府对全国职总的控制主要是通过人事参与来实现的。全国职总的实权掌握在秘书长手中，这个职务一般由政府的副总理或其他高官来兼任。全国职总下属有75个分支机构，一般是按照行业划分的，如公共机构雇员联合会、造船及海事工程工友联合会等。工会的宗旨是改善会员的工资待遇和工作条件，为职工谋取合理的利益；并通过改善劳资关系、促进劳资合作来提高生产率和职工地位。全国职总的一个特点是，它既不像西方国家的工会那样是一个独立的压力集团，也不像一党制国家那样成为执政党及其政府的一个外围或分支机构，而是介于两者之间，在重大问题上与政府保持一致，在具体问题上代表工人与雇主和政府讨价还价。
政府与工会的合作方式包括政府给全国职总提供经费，派官员到职总去任职，指导职总的工作；同时，有近百名工会代表在几十个政府部门工作，而职总执行委员会的20名左右的成员都是人民行动党的国会议员；另外，政府官员、工会领袖和资方代表经常坐在一起办公，协商他们共同关心的问题。例如，政府专门设立了一个工资委员会，负责为政府制定工资政策，这个机构较好地体现了这种合作关系。工资委员会由13人组成，政府、工会和资方各派4名代表组成， 另外政府任命一名来自三方之外的“中立”的主席作为召集人。该委员会每年都要提出一个工资计划，其指导思想是在把利润和工资挂钩的基础上，尽量缓和劳资双方的利益对抗，实行有利于政府长远发展战略的工资标准①。在这个委员会中，劳资双方的代表在政府的协调下坐在一起就工资和分红问题进行正式的和经常性的协商，政府则根据实际情况不时对双方施以压力，因而其制定的宏观工资政策实际上已成为各公司劳资谈判的基础。在工资委员会的谈判桌上也会围绕着工资和分红调整的幅度而发生激烈的争论，这时，政府就有最后的决定权。由于有了这样一个正式的指导性的机构，解决劳资双方在工资问题上的分歧就容易得多了。
新加坡经济的高速增长使人民行动党政府相信工会从属于政府是工业化取得成功的一个重要因素。但自1980年代以来其工人运动也开始出现某种离心倾向，表现在工会的吸引力下降，工会会员减少，这似乎表明工人对政府建立的这种合作关系表现出了一定程度的不满。在1990年代，工会与雇主的矛盾延伸到了国家权利机关内。那些担任人民行动党国会议员的职总领导基于工会的压力，多次提出要求政府调整政策，增加工人权利，限制雇主对工人的管理和处理。而劳工部长似乎总是一个压制工会不满情绪的制动器。他说，新加坡的就业机会并不少于其他新兴工业化国家，如果迫使雇主无限制地出高价来雇佣工人的话，就会导致工资飞涨。工会还多次指责政府行政部门故意不执行国家关心工人的政策。例如，只是在当时的副总理、职总秘书长王鼎昌进行了公开的干预之后，行政部门才把迟迟未决的电信工人的退休年龄提高到了60岁。另外，按照私有化政策进行的国营公司的结构调整也一度激化了工会与政府有关部门的分歧。由于国营企业的最高决策者是政府的行政部门，因此一些工人把私有化对他们个人利益带来的不利归结到了政府官员身上，电信雇员工会主席说，电信业的私有化使工会会员的士气受到了影响，现在他要把“很大的精力”放在处理工人与管理者的关系方面，这种情况再也不能继续下去了，工会一定要全力让管理人员明白应该关心工人②。
对于新加坡的政治精英来说，他们懂得，任何政治原则都是动态的，政治稳定应该在政治发展中来实现，这不仅要在人民行动党及其政府的自我更新方面下功夫，而且在它们与外部的关系上更要进行调整。政府在这方面的努力是在经济上和政治上都放松了对工会的控制，即给工会以更大的发言权。
3.与其它社会团体的关系
社会团体是指以实现某种社会目标为目的来动员资源、将公民为实现自身利益和价值而做出的志愿性努力整合在一起采取集体行动的群体。在新加坡，这类团体主要致力于教育、医疗、文化娱乐、环境生态保护、基础设施建设、就业与社会保障、法律援助、宗教与种族和谐等一系列社会公共服务工作，并且实行公民的自治管理。
在人民行动党及其政府的精英看来，社会团体是执政党与民间社会联系的重要纽带。在平时，行动党通过设立在各选区的党的支部，支持、鼓励和配合各种社会团体的文化和社会服务工作，例如支部主席即国会议员通过参加社团的文化活动，切实地为社团发展排忧解难，并把政府的社会援助计划与社团服务工作结合起来，以此加强与群众的联系，提高该选区对他的民意支持；而对于执政党的普通党员而言，在民间社团的服务年限和业绩是考量其能否成为干部党员的重要标准。通过这种非政治性的社会活动和工作扩大党在民众中的影响，提高党的声望，培养民众对党的情感和认同。选举期间，通过各选区支部平时的联系和工作，把多数社会团体都纳入到人民行动党的竞选轨道中来，这些社团在此期间的最大职责便是动员和劝导其会员和支持者把票投给人民行动党。此外，人民行动党还对民众的政治参与和社会行为进行指导，这一点在1990年代之前，多数是通过社会运动的方式进行的③，而现在行动党的社会运动已经大为减少，除了通过媒体进行更广泛的宣传外，更多的组织活动是通过各类社会团体进行的。在具体的工作中，一方面，行动党政府推动各类社团组织把国家意识具体化为社团意识，从而把执政党的意识形态和国家意识形态灌输到民众中去；另一方面，行动党的领导层也非常重视民众的意愿通过社团这一渠道反映上来，并尽可能地把其贯彻到政府的决策之中。同时，人民行动党及其政府也非常注重自己的意识形态和执政方针的现代性转化，从而使多数群众一直保持着对党的信任或追随。
国家相关政策的变化在很大程度上是为适应新加坡市民社会及其主要载体公民社团组织发展变化而做的调整和改革。近几年来民间社团的数量和种类激增，特别是一些现代性的专业团体的自主意识在不断增强，正试图摆脱以行动党政府为主导的国家合作主义框架的束缚。例如，近两年来政府的城市更新委员会的城市规划工作受到了新加坡自然协会等社会团体的挑战，这些社团强烈批评政府的市政工作没有征求民众的意见，要求举行听证会，甚至举行公民投票以决定政府的城市规划方案是否可行④。这种变化促使人民行动党重新定位社会团体在新加坡社会政治中的地位，它开始强调和构建给社会团体更多自主性、责任心和上下交流更为通畅的“新合作主义”的体制和意识形态，以此取代更多地由行动党政府主导而社会团体被动参与的“旧合作主义”。提高社会团体的政治地位意味着人民行动党及其政府正在努力地在更加平等的平台上与公民组织合作，共同参与社会公共服务，这将进一步增加民众与执政党之间的交流、信任和联系。
三 人民行动党及其政府与人民群众的关系
1.服务意识和服务方式
服务国家、促进人民福利是人民行动党的基本理念之一。为贯彻服务国家和促进人民福利的基本理念，人民行动党采取了一系列具体的措施，其中最为典型的是建立了“人民行动党社区基金”组织，这是一个非赢利的社会福利机构，是人民行动党联系群众、服务群众的重要途径。社区基金总部与人民行动党总部在同一所建筑中，联系密切，这既保证了基金运作的通畅，又树立了党的亲民形象。社区基金主要发挥三方面的作用：为基础教育提供资金和设施；为妇女提供家庭服务，保障她们的工作权利；为所有中低收入家庭提供住房补贴。例如，大多数新加坡人住的都是“组屋”，它类似于中国的经济适用房，由政府统一建造，以比较优惠的价格卖给中低收入者。并且，随着社会经济的发展不断地翻新组屋，改善人民的居住环境。尤其是在人民行动党获胜的选区，翻新组屋的工程总是作为优先落实的大事，社区基金还协助居民委员会为居民提供各种服务，如为老人提供照顾，组织青少年健身、旅游和社区的康乐活动等，目的都在于让人民安居乐业，在稳定的生活中使社会获得长久的发展。这些都为人民行动党争取了不少选民，巩固了其社会基础。
人民行动党支部的工作主要是围绕选举展开的，但并不是单纯地进行选举，而是首先要广泛而深入地联系和争取群众。这表现在议员接见民众的工作已经制度化、经常化和深入化。议员每次接见民众，支部都要做大量的准备工作，如接待民众前来登记，或帮助前来求助的居民填写登记表、帮助议员处理有关函件等；平时议员到选区居民家中走访，支部成员也要陪同。在做群众工作的过程中，各支部与选区内的居民建立了广泛而深入的联系，从而使支部的活动非常活跃。支部秘书和支部委员的工作一般都热情而令人敬佩，工作非常投入，确实有很强的献身精神。例如，有人在乌鲁班丹民众俱乐部和行动党巴耶利支部进行过一些调查，询问党的基层领导人，是什么因素使他们有这么高的热情投入到为党、为公众服务的工作中来？这些志愿者回答说，从小接受的教育就是这个社会给了你很多，长大后要回报社会；也有的回答是对政治感兴趣，愿意为党做工作。《行动报》上曾介绍巴耶利支部党的著名的青年活动家、支部秘书洪鹏，说他对政治工作充满了热情，在帮助群众解决问题中体验到了无穷的乐趣。党的工作充满了活力、给人提供了许多锻炼和展现个人才华的机会以及与此相关联的升迁或发展的机会，是其能够吸引很多成功人士加入其中的重要原因；反过来这又改善了党的工作和党与群众的关系。
应该注意的是，由于人民行动党与东亚其它国家一党时期的执政党在党的组织结构上有一个很大的不同，即它没有庞大的党的组织，这与现代政党发展的趋势有相似性，因而它的组织和职能的转变就比较容易。
2.干部队伍建设与联系群众
从形式上来看，新加坡党政是分开的，人民行动党虽然是执政党，但党的组织并不直接掌握权力，权力集中在政府手中。并且，人民行动党的组织体系并不庞大，从中央到地方的政府各部门中没有党的组织，专职的党务干部也很少，公务员一般不能加入政党，党的工作主要围绕选举进行宣传和为民服务的活动，此外很少以党的名义发号施令。但在实际的政治生活中，党的意志最大限度地通过议会和政府转化成了国家意志和政府行为。由于人民行动党长期执政，又采取的是权威主义的统治方式，加之它执政的思想基础实际是自己的意识形态和党纲，尽管这与现代的民主宪法有相当的重合，但也有一定程度的不重合，因而它与一般的多党体制中执政党与政府的关系有很大不同，它对政府的控制更为牢固、全面和深刻。正是在这个意义上有人说虽然新加坡的执政方式在形式上看党政是分开的，但实际上党政在相当程度上是合一的。从此可以看出，人民行动党与政府的关系主要是在宏观上进行领导，使其保证自己方针政策的落实，而在具体工作中对政府事务的干预是有限度的。
人民行动党的一个重要特点是它的国会议员是党的最重要的干部。由于新加坡在法律上是多党议会制政体，议员可以担任政府要职，现任政府中的总理、副总理以及15个部的部长、政务部长、政务次长都是人民行动党议员。正是这些议员一方面在国会参与议政，把党的意志转化为法律，转化为国家意志；一方面又在政府中领导公务员队伍，把党的理念转化为政府的政策、措施，从而实现了对社会的高效管理；同时，由于反对党有一定的竞争性，人民行动党也需要通过竞选来获得合法性，因而党的议员还要密切联系群众，执政党议员的这种重要地位就决定了党的干部队伍建设首先是挑选高素质的党的议员。这实际上是说议员的素质就关系到党的执政地位和执政水平，因而该党提出，要让最好的人才当选议员。此外，议员的更新率也是很高的。李光耀1978年就提出了执政党自我更新的问题。为了保持党的活力，每次大选时，人民行动党都要推出1／3的新议员。由于议员的素质很高，退出后很容易另谋职业，因而这种更新已经制度化。我们说，执政党要联系群众，实际上，人民行动党通过具有效的执政行为提高公共服务的绩效，为党执政积累合法性资源，是其最根本的联系群众的方法，也是它获得群众支持的根本所在。
其次，人民行动党议员建立了一套完善的联系群众的制度，保证了自下而上和自上而下的政治输入和输出管道的畅通，从而使党在人民群众中有很高的威信。他们一般要兼任选区党组织的领导工作，作为党的干部，他们要带头为民服务。为此，人民行动党规定党的国会议员必须要在固定时间接见本选区的民众，每月至少安排一次，为选民解决各种实际问题。在见面活动中，民众可以就日常生活中方方面面的问题向议员提出诉求，对能够当场回答和解决的问题就当场解决，涉及政府各部门的由议员本人向这些部门反映，力求在最短的时间内予以解决。对于那些有悖法律和政策的问题，则由议员向民众做出具体解释，做好说服工作。对于那些有代表性而在现有政策框架内无法解决的问题，则提请国会和政府进行审议，以制定更有效、更能符合民众利益的政策法令。
过去人们总是简单地说，新加坡是典型的东亚强政府模式，它的成功主要靠“威权体制”，将东方文化与西方制度相结合。这些说法有相当的道理，但并不全面。在新加坡的成功中，人民行动党联系而不是压制群众的治国方式起着重要的作用。人民行动党一开始就建立起一套发动群众、动员群众的机制，为了得到人民的支持，自始至终做到干部带头，为民服务。在长达几十年的执政生涯中，形成了党员、干部联系群众的一系列制度。其中不断地扩大党内和党外民主是一条重要的主线。因此，如果没有执政党深深扎根于群众的基础，没有服务国家、执政为民的理念，仅靠严刑峻法，新加坡的政治稳定和经济发展恐怕是难以实现的。
3.社会控制方式与坚持人民群众的“长远利益”
人民行动党及其政府与人民群众关系的另一方面，即它的社会控制或治理方式，则表现为对政治和社会生活的严格管理。用人民行动党领导人的话说，这是为了国家的长治久安，是从人民群众的长远和根本利益出发的举措。这可以从几个方面来看：
首先是对政治参与的严格限制，即不允许随意集会、游行、建立政党，还控制着传媒，从舆论上引导人民。
其次，人民行动党对社会控制的手段是把严格管理和疏导相结合，我们可以其基层组织的作用为例来说明这个问题。执政党的支部和国家其它的基层组织如居民委员会等本质上具有相同的作用，都是执政党或国家对全国进行控制或治理的基本的组织网络。执政党通过这些基层组织对社会进行控制和治理的方式是，通过把民众吸收到这些基层组织即政治体制中进行参与和管理，实现了有限的政治参与和社会参与，在相当程度上消除了官僚制度与下层群众之间的隔阂。一些商业团体、非政府组织以及地缘和血缘组织的头面人物被吸收进这些基层组织的领导机构中来，减少了执政党及其政府与它们的摩擦，而无论它们是传统的还是具有后现代特征的组织。这实际上是把它们纳入了执政党主导的现代化进程之中，从而扩大了执政党的统治基础。另一方面，非政府的社会活动家及其活动被融入这种半政府性的基层组织之中，也限制了其自由度和政治参与的深度，使政治生活不至于过热，基本按照执政党的政治指向发展。总之，这种带有一定民主性的半政府性的基层组织将遍及全国的各种非政府组织和群众的活动在相当程度上纳入了主流体制；它在执政党及其政府与民众之间建立了一种体制上的联系，而前者的稳定有赖于后者参与的程度和方式，或者说有赖于前者的治理方式；治理方式得当，符合现实的政治发展和社会政治结构，就会扩大执政党的支持基础。
再次，人民行动党的某些制度建设和推行的一些成功的政策，具有相当深刻的思考，是从社会客观规律出发，在相当程度上也是从人民的根本利益出发，而不是完全迎合群众的现实要求。
一是关于政治制度的设计和建设。法治必须在一定的政治制度中孕育与成长，新加坡的政治架构和政治运作有利于它现实的政治稳定、政府效率和政治发展，而不是政治衰败，这是建成其法治社会和治理腐败成功的重要原因。世界上有一种观点，似乎法制建设的成功只有在多元政体下才能成功。确实，要从根本上消除凌驾于其它权力之上的权力，就非得依靠这种多元体制来实现权力的制衡不可。但是这并不是说在一党为主的体制中就不能建成法制社会，尽管这种法制建设有其局限性，但这并不意味着它不能在尽可能大的程度上依法治国。新加坡就是这样一种政治体制。古典政治学家指出，“形式简单的政府容易衰败退化；‘混合式政府’更易于稳定。柏拉图和亚里士多德都认为，民主体制和寡头体制相结合的‘政体’是最实际的政权。”⑤ 新加坡虽然曾是英国的殖民地，但它1959年自治以后， 既没有照搬英国的宪政模式，也没有像大多数发展中国家那样建立一个一党绝对统治的权威主义政体，而是建立了一个行政主导但又有分权制衡的软权威主义体制。一方面，根据新加坡宪法的规定，国家机构分成3个部分，即行政，立法和司法， 各部分独立行使权力。但实际上，立法和司法的独立权是相对有限的，而行政权则比较广泛而强大。这样的好处在于，政府的执法效率很高，而不必事事详细论证。例如，新加坡反贪的重要措施之一就是反贪局拥有很大的权力，可以不经法院批准就对包括除总理以外所有高官在内的任何怀疑对象进行检查，判决程序也不复杂，使犯罪嫌疑人难以逃脱。当然这需要执政者和执法者有较高的素质。
其实我们可以看到美国的体制也有类似的现象。尽管一般都把美国看成是分权最平衡的体制，但总统有绝对的行政决策权，在行使时绝不讲“集体领导”，其内阁只是总统的咨询和执行机构，而不是与他分享行政决策权。这是在美国这样一个法律无处不在的社会中政府可以高效运作的一个重要原因。李光耀曾经指出，一个面对动乱和落后的发展中国家需要一个强大而廉洁的政府。新加坡和美国的例子说明保持领导人的权力以及权力和责任的平衡是非常重要的，缺乏权力、事事要集体讨论的决策模式会导致行政动作效率的低下，而一个责任不明确的官员在滥用权力和渎职后很难被追究。
二是关于高薪养廉政策的制定，很值得我们思考。这一政策的成功推行，是从人民的根本利益出发，而不是迎合一些群众的平均主义心理。待遇优厚，加上法律严厉，使一般官员感到没有必要冒险去索取非法的收入。新加坡和世界各国的经验都表明，官员的正常收入过低，会使他们在心理上和实际生活中都难以承受，在这种情况下，可能出现两种情况：一种是他们会冒险攫取非法收入，法律难以制止这种大量的不法行为；另一种情况是，法律可以约束官员的行为，使他们不能得到非法的收入，这时其中有才能的人就会离职而去。这两种情况在新加坡1950 年代至1970年代都发生过⑥。
关于是否必须实行高薪养廉政策的问题我们可以做一个进一步的分析。笔者认为，世界上凡是治理腐败比较成功的国家，都实行了这一政策，不过方式不同罢了。我们可以新加坡和美国为例。新加坡实行的高薪养廉政策举世闻名，这里不需重复。那么美国是否高薪养廉呢？过去美国公职人员一直是以低薪而著名，但近十几年来议员、总统和高官的收入都有了大幅度的增加，尤其要注意的是，美国的官员可以分为政务官和公务员两大类，前者随着执政党的更替而更替，即使在平时流动性也很大，这些官员去职后依靠在担任官员期间获得的声誉和经验，可以在企业、大学、研究所和其它单位谋得很好的高薪职位，即前途光明。从根本上来说，这也是高薪养廉，只不过这是一种预期报酬而已。实际上，新加坡官员的高薪也要把公职金计算在内，而这也是在退休前后才能拿到的一大笔收入，这也是一种预期报酬。新加坡是一党长期执政，相对于美国等西方国家，官员的流动性要小得多，想实行精英政治，吸纳和留住人才，就必须直接给官员高薪。总之，任何一个国家要想让政治精英在体制内按照制度化的程序发挥作用，都必须实行高薪养廉，只不过是程度和方式有所不同罢了，否则必定会出现上述两种情况。
人民行动党及其政府在推行高薪养廉政策方面，有一点很值得关注或借鉴。从建国后直到1980年代新加坡人的普遍收入还不高，社会中的平均主义观念和分配方式都比较盛行。在这种情况下，李光耀等领导人并不急于全面推行高薪政策，而是首先培育精英主义文化。在儒家传统和英国的殖民文化中，精英主义一直占据着重要的地位。在儒家传统中，尽管下层群众有时对过于沉重的等级压迫起而反抗，打出平均主义的旗号，但这并不能最终改变等级制的现实。中国的科层制度、中央集权制度都成为精英文化的制度基础，培育了“皇权主义”、“君子政府”、“贤人政治”和“好政府”的政治精英主义思想。这种精英主义与英国殖民时期在新加坡培育的精英主义进行了融合，从而具有某些现代的特性。英国文化是西方文化中最具有等级和精英取向的，它在新加坡一百多年的英国式的殖民统治给新加坡的上层社会注入了浓重的精英主义及其治理方式。这就为人民行动党推行精英治国方略打下了基础。尽管下层群众中有着平等主义的诉求，但这与社会结构和现实对人才的要求都不相适应。随着新加坡经济的发展和人民生活水平的提高，人民行动党领导人开始大力宣扬精英主义，并在媒体上开展广泛的讨论，让人民都认识到精英的作用⑦。在此基础上，分阶段大幅度提高了公务员的薪金，使其与他们的贡献相称。从现实出发，从人民的根本利益出发，深刻而科学地论证，稳妥地决策，是它推行高薪养廉政策成功的重要原因和特色。
［收稿日期］2006—04—25
注释
① Michael Burauby,“Between the Labor Process and the State:The Changing Face of Factory Regimes Under Advanced Capitalism”,American Sociological Review,Vol.48,October 1983,pp.587—605.
② Speech at Third Triennial Odinary Conference of Reprentative of the UTES,October,1989.
③ 李路曲：《新加坡现代化之路：进程、模式与文化选择》，新华出版社，1996年。
④ Simon Tay,Zulkifli Baharudin and Cherian George,“Role of Civil Service in Civil Society”,The Straits Times,February 17,2000.
⑤ 塞缪尔·P·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第21页。
⑥ 李路曲：《新加坡现代化之路：进程、模式和文化选择》，新华出版社，1996年，第516—517页。
⑦ 《李光耀40年政论选》，（新加坡）《联合早报》编，现代出版社，北京，1994年，第137—138页、第459—460页。