农业保险财政补贴动因与补贴模式的创新，本文主要内容关键词为：动因论文,财政补贴论文,模式论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、相关研究及问题 Goodwin & Smith、Appel，Lord & Harrington等认为，政府对农业保险进行补贴的基本动因在于农业保险市场无法由私人企业来承担，农业保险存在市场失灵现象。国内外学者主要从农业保险的需求与供给两方面研究了市场失灵的原因[1]。Vincent and Glauber认为随着发展中国家农业保险财政补贴的广泛实施，农业保险财政补贴动因的研究应予以更多重视[2]。 (一)需求方面 Goodwin & Smith、Knight & Coble对美国等国家农作物保险需求做了广泛的实证研究，结论是农作物保险缺乏有效需求，他们还估测了农作物保险的需求弹性范围在0.2～0.92之间[2]。这个研究结果表明，农作物保险是缺乏需求弹性的，因而即便是一定程度降低保费，也难以显著提高需求水平。他们认为，正是由于农业保险的有效需求不足，造成了农业保险市场失灵。Sherrick et al.进一步解释了农业保险需求不足、缺乏需求弹性的原因，一是依据农业风险的高损失率和高费用率厘定的保险费率过高，而农户收入偏低，导致有效需求不足；二是除农业保险外，农户可以利用多种风险管理手段分散风险，如农作物种植和牲畜养殖的多样化、增加非农收入、政府灾害救济等，使得农民对农业保险补偿收入的预期很小；三是由于农业保险具有准公共产品属性，在其消费过程中存在一定的正外部性，进一步降低了农户的有效需求[3]。国内学者的相关研究也得出了一致的结论。庹国柱等结合我国的实际情况研究了我国农业保险缺乏有效需求的原因，一是我国农民的支付能力有限，特别是经济落后的中西部地区的农民，他们从事农业生产的自然条件恶劣，风险更多更大，农业保险保障的需求强烈，但由于受支付能力的限制，他们的需求只是一种潜在需求而不是有效需求；二是我国农村土地经营规模小，分布零散，农民多采用传统的风险分散途径，例如多样化种植、间作套种、政府救济等；三是农业保险的预期利益小，农业保险保障水平低，对农民没有吸引力[4]。李军认为农业保险是社会效益高而自身效益低的准公共产品[5]。冯文丽分析我国农业保险市场失灵与制度供给时，论述了农业保险双重外部性，认为农业保险是一种具有正外部性的准公共产品[6]。 (二)供给方面 另有一些学者则从农业保险供给方面研究了农业保险市场失灵的原因。他们通过研究农业保险的系统性风险、农业保险中的逆向选择与道德风险来解释农业保险有效供给不足。Miranda & Glauber的研究表明，农业保险公司所面临的系统性风险是普通财产保险公司的10倍左右[7]。Shaik et al.研究了农业保险中逆向选择的主要表现，并测算出1997-2000年美国棉花保险由于逆向选择而增加的赔付成本为3200～3590万美元[8]。道德风险方面，据Just & Calvin的估测，1992年美国MPCI赔款中，约80％小麦赔款和73％谷物赔款是由农户的道德风险造成的[9]。据美国农业部监察总署的调查，1999年检查的1100万美元的已决赔款中，发现有问题的赔款金额达98万美元。Glauber & Collins认为，正是由于严重的逆选择、道德风险以及系统性风险等因素，导致农业保险有效供给不足[10]。我国是自然灾害多发频发国家，农业保险系统性风险更大，逆向选择与道德风险尤为严重。庹国柱等研究表明，我国农作物保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20％，在牲畜保险中的骗赔现象更为严重。丁国光等对黑龙江省一些地区的养殖业保险做了深入的调查研究，发现理赔时调换保险标的、人为造成被保险牲畜死亡等道德风险普遍存在[11]。实践表明，由于农业保险系统性风险大，逆向选择与道德风险严重，经营成本高企，保险公司不愿提供农业保险保障。因而，在没有政府财政补贴的情况下，农业保险缺乏有效供给。 综合上述分析，学者们认为矫正农业保险市场失灵是政府提供农业保险财政补贴的动因，而造成市场失灵的原因是农业保险既缺乏有效需求，又缺乏有效供给。但本文认为，农业保险财政补贴的真正动因是农业风险的特殊属性、农业保险的特殊功能以及农业保险的双重正外部性特征。 二、农业保险财政补贴的动因 (一)农业风险的特殊属性 农业风险是一个很宽泛的概念，鉴于本文所述农业风险为农业保险风险，因此，本文将农业风险界定为农业自然灾害损失风险。农业风险不仅可能导致大范围大规模的经济损失，而且可能危及农村社会安定乃至整个社会安定，可见，农业风险兼具自然属性与社会属性。 1.农业风险的自然属性。农业自然灾害主要包括(1)气象灾害，如干旱、低温、风灾、雹灾等，以及由此引发的洪水、海啸等；(2)地壳板块运动，如地震、泥石流、火山爆发等。这些灾害风险主要来自大自然的运动变化，具有显著的自然属性，这就决定了农业风险不是一般意义上的可保风险。根据财产保险理论，可保风险必须满足大数法则要求，即存在大量的独立的同质风险，风险损失具有可度量性，同时，巨灾损失发生的概率很小。但农业风险并不满足这些条件。首先，农业风险不是独立的同质风险，而是高度相关的异质风险，而且不同标的的同一灾害风险程度各异。其次，由于农业灾害容易引发次生灾害，导致农业灾害损失难以度量，而且发生巨灾损失的概率很大。根据美国保险服务局(ISO)的规定，被保险财产单一风险损失超过2500万美元即为巨灾损失。按照此规定，我国每年发生的洪灾、旱灾、风灾、雹灾等造成的经济损失都远在巨灾损失之上。由此可见，农业风险不是传统意义上的可保风险。 2.农业风险的社会属性。农业是国民经济的基础，农业风险损失会以乘数效应影响整个国民经济发展；农业风险不仅是农业行业或部门风险，其损失也不只是农业本身的损失，而是整个经济社会的损失。农业风险损失，尤其是农业巨灾风险损失的发生不仅危及农业再生产的进行，严重削弱农业经济基础，而且常常引起灾民泛滥，民心躁动，严重影响农村社会稳定，因而农业风险具有明显的社会属性，社会影响深远。 (二)农业保险的特殊功能 1.农业再生产保障功能。保险本质上是一种经济关系，其基本功能是经济补偿功能。农业保险保障功能通过对农业经济损失的补偿机制来实现，即农户通过支付小额保费，把农业生产过程中由于农业灾害事故造成的大的经济损失转嫁给保险人。农户投保后，当发生了约定的保险责任事故时，农户便能及时获得合同约定的经济补偿，使农业生产活动能得以尽快恢复，从而保障了农业再生产的顺利进行。由此可见，农业保险在保障农业再生产顺利进行中发挥着不可或缺的作用。 2.收入再分配功能。保险是对不可预计损失重新分配的融资机制，因而具有收入再分配功能。Kaylen et al.认为农业保险的收入再分配功能主要表现在：一方面，农民交给保险机构的保险费将会在受灾农民和非受灾农民、受灾地区和非受灾地区之间进行再分配；另一方面，政府通过对农业保险进行财政补贴，使农业保险作为一种实现转移支付政策的工具，从而将一部分国民收入以保费补贴等形式转移到农民手中，从而实现国民收入在整个国民经济与农业部门之间的再分配[2]。施红等从农户的视角，基于田野调查的数据，采用风险度量的方法研究了农业保险对农户农业收入的稳定效应，结果表明，农户参加农业保险后，农业收入的稳定性明显增强，农业保险对于农户补贴时期的收入起到了平滑作用，并且农业保险对小规模农户的风险保障效应比大规模农户更加明显[12]。因此，农业保险的再分配效应，能够平滑农户间的收入，缩小贫富差距，减少贫困人口。 3.农村社会管理功能。随着农业保险的深入开展，农业保险在参与农村社会风险控制、改善农村社会成员关系和维护农村社会稳定等方面发挥积极作用，这表明农业保险具有农村社会管理功能。农业保险的社会管理功能主要表现在以下几个方面。一是加强农村社会风险管理，实现对农村社会风险的控制；二是改善农村社会成员关系，保险本身也是一种互助机制，农业保险的广泛实施，有助于促进农村社会和谐发展；三是发挥农村社会稳定器的作用，保险被誉为经济的助推器和社会的稳定器，农业保险同样不仅助推农村经济发展，而且有效维护农村社会稳定。 (三)农业保险的双重外部经济特征 农业保险的双重外部经济特征是指“生产”和“消费”农业保险的过程中，给第三方带来了经济利益，而生产者和消费者没有得到相应的经济补偿。农业保险作为一种特殊商品，其生产者是经营农业保险风险、提供农业保险产品和服务的保险公司，其消费者是购买农业保险产品与服务的投保农户。农业保险“生产”的外部经济表现在保险公司在经营农业保险的过程中，所产生的社会利益大于其私人利益。例如，保险公司在提供农业保险服务时，通过构建人工降雨、人工防雹网络体系，实施人工干预天气，降低了灾害发生的概率，减少了农户的灾害损失，这些措施使没有投保的农户也得到了经济利益。农业保险“消费”的外部经济表现在投保农户购买农业保险以后，降低了农业生产的风险成本，增强了农户对农业生产的投入意愿，使农业生产规模扩大，农产品供给增加，价格下降，因而使所有的农产品消费者将获得“额外”利益，即农民在“消费”农业保险时，其利益外溢于全社会的农产品消费者[13]。从更为宏观的角度看，农业保险的经济补偿功能，不仅保障了农民的正常生产生活，减少了因灾致贫、因灾返贫人口，也保障了农村经济社会稳定，产生了重大的经济效益和社会效益。 正是由于保险企业“生产”农业保险的边际私人成本大于其边际社会成本，农户“消费”农业保险的边际私人收益小于其边际社会收益，构成了政府通过公共财政补贴农业保险的根本动因。 三、我国现行农业保险补贴模式及其局限性 (一)我国现行农业保险财政补贴模式 我国农业保险财政补贴始于2007年，现行补贴模式主要依据2008年财政部颁布《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》(财金[2008]26号)和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》(财金[2008]27号)，以及2012年1月财政部又下发了《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》(财金[2012]2号)。其基本要点是，中央财政农业保险财政补贴仅对投保农户进行保费补贴；对于中央确定的试点区域和补贴险种，在试点省份省级财政部门承担一定的保费百分比之后，财政部再承担一定的保费百分比。试点以来，中央财政三次提高了保费补贴比例，目前，我国中央财政对主要种植业保险的保费补贴比例根据不同地区分别达到35％～65％，对能繁母猪和奶牛等主要养殖业保险保费补贴比例根据不同地区分别达到40％～80％，2007-2014年，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金600多亿元。同时，地方政府财政也提供了一定比例的保费补贴。保费补贴区域由2007年的吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古等6省(自治区)扩大到全国31个省(直辖市、自治区)；保费补贴险种由最初的玉米、水稻、小麦、大豆、棉花等5种农作物保险和能繁母猪保险增加到16个，基本覆盖了主要的种植业保险和养殖业保险。 (二)我国现行农业保险补贴模式的局限性 1.单一的补贴方式使农业保险供给缺乏竞争性与积极性。农业保险“消费”的正外部性与农业保险“生产”的正外部性，表明单一的保费补贴方式无法解决农业保险的供需矛盾。国际上农业保险较为发达的国家，采用的财政补贴方式：一是依据不同险种和不同保障水平对投保农民提供一定比例的保费补贴，增加农民参与农业保险的预期利益，刺激农业保险的有效需求；二是对经营农业保险的公司给予适当的经营费用补贴，降低农业保险产品的供给成本，增加农业保险的有效供给；三是对农业保险提供再保险支持，以保障农业保险经营的持续稳定发展，解除保险公司和投保农户的后顾之忧。目前我国仍然采用单一的保费补贴方式，使经营农业保险的公司缺乏积极性，也使农业保险供给缺乏竞争性，极大的影响了农业保险供需协调发展。笔者在广东等地区调研发现，由于农业保险经营成本高，一些保险公司不愿经营农业保险业务，甚至拒绝农户投保。 2.联动的补贴机制使中央财政补贴预算难以落实。目前我国采用中央财政保费补贴与省级财政保费补贴“联动”的补贴机制，即省级财政部门承担一定比例的保费补贴之后，中央财政再承担一定比例的保费补贴。一些农业大省、财政弱省虽然有较强的农业保险需求，但由于地方财政资金紧缺，省市级财政补贴配套资金往往不能按时足额到位，因而也不能获得中央财政保费补贴资金。正因为如此，2008年以来中央财政实际保费补贴金额远低于保费补贴预算，以至于2011年一度调低了保费补贴预算，出现负增长。由此可见，目前的补贴机制条件下，中央财政补贴预算难以落实，农户得不得应有的保障，影响了农业保险功能的发挥，影响了支农惠农政策的效果。 3.补贴效率低下。目前我国农业保险保费补贴比例和补贴力度不可谓不高，补贴范围不可谓不广，但补贴效率却不高。主要表现为，一是实际保费收入增长缓慢。除了中央财政和省级财政保费补贴以外，一些发达地区的县市级政府也对农业保险提供了保费补贴，据笔者调查，有的地方农户根本不需要缴纳保费。比较保守的估计，省级及以下财政农业保险保费补贴额约为中央财政实际保费补贴额的90％。因此，根据中央财政实际补贴额可以粗略推算出地方财政保费补贴额，进而推算出实际保费补贴情况与保费收入情况(见表1)。
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