农业投资决策体制评析，本文主要内容关键词为：投资决策论文,体制论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业投资决策包括宏观决策和微观决策。宏观决策是根据农业发展的内在规律和农业投资的运行目标，对影响农业投资的重大问题，如农业投资决策体制、农业投资的方向确定、农业投资的区域布局、农业投资的部门选择等作出的判断和抉择。微观决策是对农业投资建设的具体问题，如项目建与不建、建什么项目、建多大规模、采取何种方案等作出的抉择。我们所指的投资决策既包括有宏观决策，也包括有微观决策，但重点是研究农业投资的宏观决策。这是因为宏观决策不仅对微观决策具有指导作用，是进行微观决策的重要依据，更重要的是如果宏观决策失误，往往会导致具有广泛牵延性的严重后果，也是造成农业增长波动、速度“震荡”、农业投资效益低下的症结所在；相反，如果宏观决策正确，不仅能带来近期和长远的综合效应，而且将成为农业持续增长与协调发展的有力保证和激发因素。
研究农业投资决策问题，首先必须界定农业投资活动的范围。农业投资活动可以粗略地划分为三个层次，即宏观投资、中观投资和微观投资。宏观投资是以中央政府为直接投资主体，资金主要来源于中央财政或部分来源于中央财政，对农业发展具有全局影响的投资活动。中观投资是以地方政府或部门为投资主体的农业投资活动。微观投资是以农户（包括合作经济组织、企业）为投资主体的农业投资活动。在我国农业投资实践中，政府（包括中央政府和地方政府）对农业的投资在全部农业投放中始终具有极其重要的地位和作用。事实上，政府的宏观投资决策一直起着主导作用，政府投资决策者的行为不仅影响着其他决策主体的行为倾向，而且决定了农业投资的基本格局，这在改革前的30年经济运行中表现得十分明显。改革开放之后，投资决策权限和决策重心发生了变化。一方面，原有的“集权型”决策开始向“分权型”决策过渡，中央政府的决策权限逐步下移，地方政府决策权限日趋扩大。但放权格局呈现的是一种典型的“行政性分权”而非“经济性分权”态势，即权限仍在中央与地方之间再分配。另一方面，原有的投资决策程序有了一定的简化，决策重心在某种意义上已经换位。但是，在机制转换过程中，决策者身陷琐碎事务的状况并未根本改变，经验型决策仍然是农业投资决策的主要方式。
一、集权型决策体制的缺损
改革开放以前，我国农业投资决策的权限高度集中在政府手中，其决策体制沿袭的是一种高度集中的集权型决策体制。不仅农业投资的总量、结构决策完全控制在中央一级政府，依靠指令性计划的方式贯彻实施，而且作为决策核心的农业项目立项决策权也高度集中在政府手中，从提出项目建议书、设计任务书（可行性研究）到初步设计、开工报告等，都要经过行政性的审查批准。集权型决策体制尽管对于保证重点农业项目的建设、集中运用农业资金、改善农业生产条件发挥了特有的历史性作用，但建立在产品经济、计划经济基础上的集权型决策体制不可避免地存在明显的缺陷，造成了许多至今难以治愈的后遗症。
1.行政垄断。集权型决策系统实际上是一个政经不分、政企不分、所有权与经营权不分的行政化决策机器。投资不分轻重，项目不管巨细，效益不讲好坏，统统纳入各级政府的投资决策之列，形成了一个决策主体单一、内容无所不包的行政化、垄断性的决策模式。不可否认，行政性、垄断性决策系统由于强调投资使用与行政管理的统一，对调动地方和部门管理农业投资的积极性，有计划地兴建一批大型农业基本建设工程，保障农业科学技术体系的建立起到了一定的积极作用。但是应该看到：(1)“财政拨款，无偿使用”造成了不要白不要的投资饥渴心理，不是自下而上层层加码争投资，就是自上而下层层疲于分拨款；(2)资金管理条块分割，不同渠道的资金分流，各部门不同项目的公平肢解，造成农业资金的平均分配，难以统筹使用和保证重点。
2.权力本位。传统体制下，政府投资决策主要是进行以五年以上为期的中长期决策和以一年为期的短期决策。无论是长期决策还是短期决策，无不体现为农业投资计划的制定和选择。由于长期决策时间跨度大、计划存在着较高的自由度选择，因此，决策者更为重视的是短期决策的重要性和现实作用。加之计划的高度抽象，达到计划目标的方式、方法、内容可以进行灵活的选择，从而造成农业投资决策的随意性很大，长官意志、权力决策盛行。在权力本位推动下，农业投资决策并非完全取决于项目前景、投资回报和预期收益，而是受制于以下非经济因素的影响。(1)宣传能力。谁把资源说得好，潜力说得大，效益说得高，风险说得小，谁最有可能“中标获资”。(2)反复造访。经常地造访投资决策者，项目名字不断出现在计划人员脑子中，反复接触等，均有利于项目立项。(3)寻找关系。行政关系、同乡关系、战友关系、私人关系等，都会或多或少对项目的选择有影响。其中行政关系名正言顺，作用也最大。
3.风险虚置。传统体制下，决策主体与其应当承担的责任、应该获取的收益很不对称，决策者可以对几十万、上百万的农业投资拍板定案，却不承担任何投资风险，不负任何投资责任。决策者既如此，使用者、经营者当亦效之，本来资金的使用就是无偿的，没有偿还义务，不需还本付息，何乐不为。这样，客观上形成了一个以责、权、利分离和投资风险虚置为主要特征的投资决策“陷阱”。在这口陷阱里，投资决策者的“积极”与投资使用者的“消极”形成强烈的反差。陷在这口阱里的无效、低效投资也越陷越深，越积越多。
上述分析表明，传统的集权型农业投资决策体制，尽管不宜一概否定，其中也不乏其合理内核。然而，建筑在产品经济、统制经济基础上的集权型决策体制存在着大量的无法克服的障碍和缺损，改革势在必行。
二、经验型决策体制的弊端
农村经济改革在1979年为我国的经济改革拉开了序幕。农村微观基础的重塑，农村市场制度的构造，农村产业结构的调整和农村经济环境的改善，使国家与农民、国家与集体、农民与集体的关系逐步改善。同时，农村经济体制改革与财政体制改革、投资体制改革及其金融体制改革等综合作用，改变了经济流程，确定了国家、集体、农户各自的投资主体地位，形成了我国农业投资体制的主体多元、资金渠道多源、投资决策分散的新格局。尤其是1980年以来，通过学习吸收世界银行项目管理的经验与做法，开展了大规模的项目可行性研究、项目评估和投资信息调研工作，建立项目前期管理制度和项目经理责任制，并把可行性研究列入基本建设法定程序，改革了传统的投资决策受“长官意志”左右的行政集权决策体制，促进了农业投资决策的科学化。然而，应当承认，转轨时期的农业投资决策体制虽然在一定程度上顺应了农村经济改革与发展的需要，但是其决策主体行为、决策手段方式、决策运行程序仍然没有摆脱经验决策的羁绊，没有真正体现市场法则，尤其是小型农业项目的投资决策仍然是以经验型的直觉决策为主。
1.信息系统梗阻。农业投资决策是建立在充分掌握和准确运用各种社会经济信息的基础之上的。没有畅通的社会经济信息系统，就不可能进行市场分析和预测，不可能计算项目的财务效益和经济效益，当然农业投资的科学决策也无法生成。从我国的实际情况看，农业投资决策尚未真正形成这种氛围，突出的表征：一是没有可以利用的较为完整、灵敏的农业投资信息系统；二是缺乏有资格、有信誉的多层次专家咨询系统。目前，社会上各类信息系统和咨询机构正处在初创阶段，不能提供全面有效的服务，满足不了多数农业投资咨询服务的要求。在此背景下，拟建项目难于科学决策，而只能在所掌握的有限资料基础上，根据决策者的阅历、经验、智慧和偏好作出决策。
2.市场研究单薄。市场分析与研究，是农业项目立项的必要程序和实质性问题。不仅农业项目投入品要受市场供给的刚性约束，而且项目产出品也要受到市场需求的滚动约束，这就必须拓宽对农业投资与市场关系的辨识。然而，由于我国农村市场尚在发育之中，市场的起伏波动及其市场机制的功能限制，致使人们对市场研究在农业投资决策中的地位缺乏足够的认识。农业项目的市场研究更未得到应有的重视。主要表现在：一是市场调查粗糙，采集数据较少，反映时间较短；二是单纯从供求关系说明问题，对影响市场销售的相关因素，如产品的竞争能力、购买能力等缺乏调查和分析；三是缺乏用科学的方法和手段进行评估预测，可行性研究报告中对市场分析的论述多数简单、笼统，或者是在局部的不是十分可靠的经验性数据基础上轻描淡写。
3.设计方案单一。决策必须有可行的相互替代方案，也就是说，决策必需是在两种以上的备选方案中选择最佳方案，如果不存在两种以上的方案进行选择，决策的要义也不复存在。如果说我国目前的农业投资决策带有较大的主观随意性，很大程度上是与农业投资决策不是经过众多方案的遴选，而往往是就一个项目的一种方案作出抉择密切相关。
4.项目评估虚置。项目评估是在项目可行性研究的基础上，组织有关方面的专家对项目进行实地考察，并着重从国家宏观经济的角度，对拟建项目的设计和计划进行全面的技术经济论证和审查，对项目可行性研究报告的可靠程度作出评价。因此，项目评估理当成为农业投资决策者的主要依据。由于受部门、地方、企业投资偏好、利益驱动和行政干预的影响，可行性研究只讲有利条件，回避不利因素，使可行性研究报告成为“可批性”研究报告；而项目评估由于时间限制，参数尚不规范，多数评估报告成为可行性研究报告的复制品，项目评估工作有名无实，在某程程度上还成为达到批准项目的手段。
5.决策方法陈旧。农业投资决策是整个分析判断行为及其过程，而不仅仅是瞬间的“拍板”。这个分析判断过程是按照严格的逻辑程序和科学的运作方法进行的。特别是现代科学技术的发展，为投资决策提供了一整套科学决策的方法，如系统分析、数学模型决策技术、电子计算机在决策中的运用等。而目前，在投资决策中能真正运用上述方法的还十分罕见，大多数方法还滞留在手工运算、简单建模和直观感知的层次上。
不可否认，经验决策具有反应快捷、操作简便的优点，在以往的农业投资决策中发挥了应有的作用。然而，由于农业投资决策活动是农村经济运行系统中的重要组成部分，它与农业的增长、农村的发展和社会进步，有着千丝万缕的联系，特别是投资决策后果影响深远，决策结果不可逆转，就使得农业投资决策必须进行公正的调查研究，进行周密、审慎的预测分析，按照农业投资运行规律，改革经验型决策方式，变经验主导型为科学主导型决策，从而实现农业投资决策的现代化、科学化。
三、科学型决策体制的取向
我国经济改革的总目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济就其实质而言就是资源配置的市场化，即在市场竞争中通过供求关系变动引起价格变动，实现有限资源的合理配置。市场取向改革使得支撑原有农业投资决策的外部条件正在进行符合内在逻辑的变化：“统购统销”购销体制的突破，“统收统支”财政体制的变革，单一农业投资体制的转换，所有这些，无不孕育着农业投资决策体制的深层变革，这就是：通过改革塑造出真正独立的利益主体，使政府、企业、农村社区组织和农户从传统体制的大一统利益格局中分离出来，具有为追求社会利益和自身利益而选择投资机会并自主决策的权利。这是市场经济条件下农业投资决策机制的成长点，是现代科学型决策体制的底蕴。
1.微观投资决策的市场感应。在市场经济条件下，激烈的市场竞争和利润追逐，使得优胜劣汰规律的作用充分施展。企业（农户）的生存和发展，既不能靠上帝的恩赐，也不依赖政府的保护，而只能靠以自身素质、管理方略、信息把握等为依托的市场应变能力、市场开拓程度和保持市场份额。与此相适应，农业微观投资决策必然表现出强烈的市场取向、市场感应特点。即微观投资决策主体必然把市场供求关系的现实变化及其趋势预期、产品的市场销售前景和竞争能力、资本的增殖程度或利润水平的动态预测等，作为进行投资决策和资产转移流动方向抉择的重要依据。正是由于有市场取向和利益（收益）目标，使得微观投资决策具有较高的效率，使得农业项目的选择具有较高的准确性。必须指出，在市场经济条件下，如果不彻底根除沿袭多年，至今仍严重存在的资金大锅饭和投资大一统积弊，如果不能使微观主体真正成为面对市场进行自主经营、自负盈亏的独立商品生产经营者、市场主体和投资决策主体，不改变农户“一只眼睛看市场，一只眼睛看政府（政策）”的依赖、半依赖状况，不通过深化改革为农民进入市场造就一个公平竞争、合理保护的市场氛围，那么，农业微观投资决策的合理化、科学化以及由市场取向、供求变化所决定的资金、资产有效流动就不可能实现。
2.宏观投资决策的调控诱导。市场经济条件下，政府的宏观调控是不可或缺的。实践表明，政府宏观调控预期收益的取得，除了各种宏观政策本身及其手段运用上的综合协调外，要想取得宏观调控在影响、诱导农业投资决策上的“正效应”，成功的关键至少取决于如下几个方面：一是政府投资计划的功能由直接调控功能转变为制定农业发展目标和为协调农业投资政策提供依据，且以中长期计划为主，提高计划的透明度，并作为投资信息及时发布，面向全社会投资者提供导向和决策依据。二是宏观调控的手段不再是行政命令、项目审批等直接手段，而是依靠运用各种经济杠杆、经济政策、技术政策和政策工具实行间接调控。三是转变政府职能，实行项目审批的立项决策与行政审批完全分开。立项决策由投资者自主决策，政府不再干预。政府主要进行项目对农村社会发展、农业生产增长及其国家利益影响的行政审批，把项目审批制度改为备案登记制度。这就需要完善市场体系，发挥市场整体功能，运用市场机制，通过宏观政策对农业投资决策进行引导、调控。
3.投资决策的风险收益对称。市场经济条件下，投资决策可能带来的风险及其收益，既是对立的，又是统一的。投资决策正确，项目选择得当，项目收益就有保证。否则，决策失误，不仅投资收益不能保证，而且可能造成人力、物力、财力资源的巨大浪费。不仅如此，由于农业投资对土地和环境有明显的依赖性，农业项目的运行总是伴随着动植物衍生及其与自然界进行物质和能量相互转化等自然现象发生，自然条件的变化必然给农业投资带来风险。同时，农业投资还有来自于市场方面的风险，这是因为农产品需求弹性低，市场波动幅度大，市场的不稳定性给农业投资带来风险。来自于自然和市场两方面的风险，使得农业投资的风险程度较之其他项目的投资要大得多。从收益看，农业投资的收益具有滞后性、公共性及其多样性的特点。农业投资收益的滞后性是由农业投资的基本特点决定的，因为农业的劳动时间和生产时间不一致，反映到农业投资上就是效益发挥的滞后性。农业投资的公共性是指农业投资的受益者不仅仅是农业部门，而是整个社会，农业投资是一种外部经济，其投资的社会公共收益常常高于投资的直接收益，而大量的经济效益则是通过加工、流通等部门辗转地折射出来的。农业投资收益的多样性是由农业投资的多重目标决定的，即农业投资的目标不是单一的，而是多方面的，譬如小流域的综合开发与治理，其目标一方面是为了获得更多的农产品，另一方面则是为了保护生态环境、防止水土流失等。目标的多重性使得收益呈现多样化，即农业投资相对集中，但收益分配则较为分散。如何把农业投资决策的这种收益与风险统一起来，既能使决策者树立风险意识，明确责任约束，防范和规避风险，又能使决策者兼顾收益，做到投资的生态效益、经济效益和社会效益和谐统一，外部收益和内部收益相得益彰，这是市场经济条件下赋予农业投资决策者的一项重要任务，也是市场取向农业投资决策的基本内核。