乡村振兴战略下就地城镇化发展路径析论
彭 斌，芦 杨
(吉林大学 行政学院，长春 130012)
摘 要： 实施乡村振兴战略是破解农村发展困境的重要抓手。就地城镇化作为新型城镇化的重要路径，与乡村振兴战略的总体要求具有较好的耦合性，在优化乡村产业结构、完善乡村治理体系、传承乡土文化、改善乡村环境、提高农民收入等方面发挥着重要作用。现阶段，就地城镇化存在许多现实藩篱，制度不完善、权责不匹配、产业失衡、利益多元等因素严重阻碍了就地城镇化进一步推进。鉴于此，推进制度改革、优化权责配置、加快产业结构升级、统筹多元利益就成为推进就地城镇化建设的策略选择。
关键词： 乡村振兴；就地城镇化；传统城镇化
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”“乡村振兴战略”的提出，是中国特色社会主义进入新时代破解农村发展困境的重要抓手，是党和国家立足于全面建成小康社会和实现国家现代化做出的重大战略安排。改革开放以来，异地城镇化是我国城镇化建设的主要模式，“城市优先”的发展策略导致乡村地区大量的生产要素向城市流动。据《中国统计年鉴(2017)》统计，截止到2017年，我国人户分离人口约2.92亿，农村外出务工劳动力累计达1.6亿。乡村老龄化、空心化等问题日益突出，农村内生活力不足、农业发展滞后、农民收入水平低等成为乡村衰落的主要表征。就地城镇化是区别于异地城镇化的新型城镇化路径，它不同于传统的农村人口向大中城市迁移的城镇化过程，是以县域范围内小城镇或中心村为依托，以挖掘本区域特色产业为推动力，农村各要素就近就地实现优化转移的过程，与乡村振兴战略的总体要求具有较好的耦合性，是实现乡村振兴战略的重要路径。本文拟在探讨就地城镇化现实意义基础上，分析其面临的主要困境，并提出优化路径，以期对就地城镇化建设有所裨益。
一、就地城镇化：实现乡村振兴的重要选择
2018年两会期间，习近平在参加广东代表团审议时强调:“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。……城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”实现乡村振兴和推进新型城镇化建设是我国现代化战略布局中两个重要的组成部分，是统筹城乡一体化的重要举措。乡村振兴为城镇化深入推进提供基本动力，新型城镇化又为盘活乡村资源创造良好条件，两者同步实施，才能取得预期效果[1]。就地城镇化作为新型城镇化的重要形式，兼具实现乡村振兴的重要功能，对乡村社会、经济、文化的发展发挥着积极作用，是实现乡村振兴战略的重要路径。
1)潞新矿区实体煤巷道强矿压显现及大变形原因为卸载和冲击载荷的双重作用引起煤层似层裂、劈裂并不断扩展导致的剪胀变形。
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第一，就地城镇化有助于优化乡村产业结构，促进乡村产业兴旺。在异地城镇化进程中，大多数农户家庭缺少全家进城的经济能力，往往借助“家庭分工”或者“代际分工”的“半耕半农”方式来获得务农和务工收入，以实现渐进式进城[2]。据统计，2006—2010年间，城市常住人口增加了12320万人，农村常住人口减少了8140万人，从人口年龄结构来看，农村青壮年人口流失严重，15-64岁的青壮年减少数占农村总人口减少数的75.93%[3]。大量的农村劳动力流入城市，不仅使乡村原有社会结构严重失调，而且导致农村生产力大大降低，剩余劳动力难以在农业生产上投入更多资本，致使农业现代化程度不高，影响农产品的有效供给和农民收入的稳定提升。就地城镇化强调“离土不离乡，进厂不进城”，这种模式不仅可以促使农民在本地实现兼业化经营，而且有助于实现农业职业化经营。也就是说，就地城镇化是通过土地流转和土地集约的方式将农民聚集起来，进而推动农村土地的规模化经营，一方面可以为现代产业入驻提供平台，实现农民就地就近务工；另一方面又为农业规模化经营提供条件，让农民职业化成为可能。青年人就近就地找到工作，不仅可以照顾家庭和农地，减少和避免留守现象，又能够提高综合效益，为农业发展提供活力。除此之外，县域内小城镇作为乡镇企业发展的重要载体，其空间位置与农村有着更为密切的联系。围绕小城镇或中心村实施就地城镇化，可以促使乡镇工业就近就地向农村转移，不仅为延长农业产业链条、实现农业产业化提供资金、技术和人才，而且有利于区域产业结构的优化调整，实现区域范围内产业兴旺。
第二，就地城镇化有助于完善乡村治理体系，推进乡村治理转型。自1989年“民工潮”爆发始，农村劳务输出机会增多，农村劳动力大规模涌入城市，导致农村政治建设缺乏必要的参与主体，而农村精英人员的流失，更加削弱了基层治理的组织活力。即使在基层自治组织较为健全的农村，因其掌握的资源较少，基层组织的公共权威正不断退化，村级组织对村民的号召力、影响力逐渐下降，村庄治理表现出一定的失序状态[4]。就地城镇化区别于异地城镇化，围绕小城镇或者中心村进行社区化改造是其重要内容。农村社区化不仅改善农村的社会环境，吸引人员回流，为乡村治理注入活力，而且随着土地流转、宅基地置换等政策的深入推进，基层组织作为“守土”的最后一道防线，又重新树立社会治理的公共权威，为乡村治理体系的完善奠定一定的基础。就地城镇化过程中农村社区化实践往往是通过合村并居的方式实现的，如河南新乡模式、德州两区同建模式等，都是围绕中心村对周边农村进行资源整合建立社区。在此过程中，多村分治的格局被打破，较为弱质、分散的基层组织得到了合并与重建，“一元兼顾”的基层治理体系逐步形成，并且小城镇或中心村与周边农村存在更为紧密的层级关系，易于形成以小城镇或中心村为核心的行政管理网络，推进乡村治理转型。
2.2.3 心肺复苏致心脏破裂 心肺复苏致心脏破裂共4例，破裂部位均位于右心室前壁靠近室间隔和心尖处，破裂口略呈斜纵行，贯穿右心室，距心尖1～2.2 cm，4例均伴有肋骨骨折或胸骨骨折。镜下可见少许出血，未见心肌收缩带坏死、凝固性坏死、炎细胞浸润、附壁血栓形成等病理学改变（图4）。
4.利益多元导致就地城镇化举步维艰。城镇化是社会要素重新分配、社会关系协调和秩序重建的过程[12]，政府、企业、农民等参与主体的利益诉求构成了城镇化过程中不可忽视的“易燃点”，稍有不慎或者处理不当，就会激发社会矛盾，阻碍就地城镇化的推进。在城乡建设用地增减挂钩政策和地方土地财政的驱动下，乡镇政府为了获取城市建设用地指标，出现了行政力量主导的撤村并居与“新农村建设”浪潮，部分地区甚至出现了赶农民“上楼”的现象[6]。一方面，被动上楼的农民，其生活方式、行为取向等方面还保留着农村的习惯，不能融入到城区，易与原住民产生矛盾，进而被孤立与边缘化；另一方面，不愿“上楼”的农民会通过权利、身体、武力等形式进行抗争，以保全自己的房屋，进而要求获得更多的利益。
第四，就地城镇化有助于改善乡村环境，建设美丽乡村。小城镇是连接城市与农村之间的空间节点，作为乡镇企业发展的重要平台，在带动区域发展、改善农村环境、辐射农村建设等方面发挥着重要作用。“工业反哺农业，城市带动农村”是我国实现城乡一体化的重要方针政策，进入21世纪以来，国家逐步对农业实行“多予少取”的政策，改变了农业支持工业的政策取向，但工业反哺农业的政策体系尚未完全建立起来[3]，大中城市由于区位因素等条件的限制，其辐射农村的作用也没有得到有效的发挥，导致工业与农业、城市与乡村的差距进一步扩大。就地城镇化在发展策略上依托县域内小城镇，发挥其对周边农村的辐射作用。县域内小城镇作为乡镇企业发展的重要载体，其空间位置与农村有着更为密切的联系。围绕小城镇或中心村实施就地城镇化，可以集聚更多的生产资料，进而为周边农业发展提供技术和装备，更好地发挥工业对农业的带动作用；小城镇或中心村与周边农村存在更为紧密的层级关系，易于形成以小城镇或中心村为核心的辐射网络，在城镇化过程中，小城镇基础设施和公共服务完善的同时，必然会延伸或辐射周边的农村，进而改善农村环境，建设美丽乡村。
2.权责不匹配导致就地城镇化推进无序。乡镇政府权责不匹配、权力边界模糊，造成就地城镇化无序推进。在就地城镇化过程中，乡镇政府应是城镇化建设的主要推手，尤其是那些经济发展较快的乡镇，当地政府更应该承担引导和推进农村城镇化、农业现代化、农民市民化的责任。但事实上，乡镇政府的行政权力名不副实，作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权等管理职能严重缺位，造成乡镇独立管理事务的能力有限，行政管理能力严重不足[10]。作为下属机构的乡镇政府还要承担上级政府分配下来的各项经济指标，为了追求政绩和完成上级指令，往往会过度介入市场活动，强制推动就地城镇化建设，忽视市场规律和居民诉求，造成投资巨大浪费，损害当地居民利益。除此之外，财政权缺位也严重影响乡镇政府在城镇化过程中的操作空间。在就地城镇化过程中，基础设施、公共服务、教育医疗等都是检验城镇化完善与否的基本内容，然而大量财政经费是由县级政府下拨，不仅会打击乡镇政府工作的积极性，也会影响城镇化建设的质量。
3.产业失衡导致就地城镇化发展乏力。我国实现就地城镇化的乡镇多以转接城市低端产业为主，内生的乡镇企业、集体经济也往往因产业基础薄弱、资产分配不明等原因而逐渐衰弱，致使就地城镇化因资金投入不足而发展乏力。乡镇由于其特殊的区位优势，就地城镇化所依附的产业往往是就近转移或者区内分工的结果，这就决定了就地城镇化主要依靠第一或第二产业支撑，即使是农村地区，区内分工所形成的路径依赖致使就地城镇化发展固化于依靠市区的产业转移，而内生动力缺乏，被动地接受产业资本的投入，使得很难实现产城融合。我国实现就地城镇化的乡镇多以内生产业即乡镇企业、集体经济为支撑，但大部分企业以含金量较低的加工业为主，处于工业化初级阶段或者由初期向中期阶段过渡时期，只有很小一部分已经完成了工业化或处于工业化后期[11]。而集体经济的发展主要依靠征地补偿以及筹集资金兴办，此类经济体主要承担着当地居民利益分配的责任，集体收益往往进入少数村干部的口袋，使入不敷出的集体经济羸弱不堪，最终被市场淘汰。总之，产业是城镇化的支撑，没有产业支撑的城镇化是不可持续的。
二、就地城镇化实践中的困境解析
《乡村振兴战略规划(2018-2022)》指出：“加快发展中小城市，完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就地就近城镇化。”这突出了就地城镇化在乡村振兴过程中的重要地位。然而就地城镇化目前还处于探索发展阶段，难免在实施过程中会出现各种各样的问题，具体表现如下。
1.制度不完善导致就地城镇化推进缓慢。现存的土地制度、户籍制度制约了农民市民化和社会保障均等化的实现。首先，城乡分治的土地权利结构导致政府激进地进行就地城镇化建设。我国现行《土地管理法》规定:“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，但同时我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”城乡分治的土地权利结构阻碍了土地统一市场的形成，政府作为规范土地开发的管理主体，往往通过强制征地垄断土地市场，激进地进行就地城镇化建设。其次，现有的土地制度容易造成土地违规流转。现行的《土地管理法》规定农村集体建设用地仅限于兴办集体企业、建设公共设施以及兴建村民住宅等非农业活动，这就为农村集体土地的经营管理提供了投机漏洞，进而产生土地违规流转、乱搭乱建等问题，阻碍就地城镇化的发展进度。最后，户籍制度不完善限制了农民市民化的步伐。在我国，户籍制度与各种福利待遇捆绑在一起，二元户籍体制决定了农民与市民在政治权利、社会保障、教育权利等方面存在差异，它使得农村就地非农人员只有“应然”的市民身份，却无“实然”的市民权利，在农民身份终结的同时并不能享受市民应有的权利，从而挫伤当地居民就地城镇化的积极性。
将文献阅读引入本科概率论教学，是一种有益的尝试。学生读懂文献的过程是学生在对教材知识深刻理解的基础上，查找资料、自主学习的过程；同时也是充分体会作者的创新出发点、思路以及行文逻辑的过程；阅读笔记的撰写和文献的讲解则显著提高了学生的书面和口头表达能力；同时，小组的共同努力既锻炼了团队协作能力，也加强了师生的联系与互动。
第五，就地城镇化有助于农民身份转变，提高农民收入。传统农民市民化往往通过省际范围间的空间转移，由农村到城市、由中西部内陆地区向东部沿海地区迁移而实现。虽然在异地城镇化过程中，城市发展为农民收入增长提供了机会，但是市民与农民之间依然存在较大的收入差距。2016年我国城市居民人居收入和消费支出仍分别高于农村居民的2.72倍和2.28倍。而且在此过程中，由于价值观念、行为方式、生活习惯等方面的差异，有相当部分的农业转移人口只实现了空间与职业的转换，并没有真正实现身份的转变。县级范围内的小城镇是农村人口转移实现“完整家庭城镇化”的适宜层级[7]。一方面，县域范围内的就地城镇化可以避免较高的人口迁移成本，使农民获得非农收入的同时可以节省支出，提升农民的收入。另一方面，就地城镇化可以减少农民市民化的阻力，使农民共享城镇化发展成果。“某种意义上说，城市化的生活方式、城市文明、城市意识才是‘城市化’最本质、最核心的东西。”[8]农民在县域内实现就近就地迁移，县域城镇的文化氛围、风俗习惯很容易被接受，在这个基础上，农民城市的生活方式更容易被培养，进而享受城镇变迁带来的成果。
“就地城镇化是极具中国特色的真正使得农民生产方式、生活方式、文明意识实现现代化转型的城镇化道路。”[9]就地城镇化作为新型城镇化的发展模式，在协调农村、农业、农民三者利益联动以及统筹城市乡村两者之间空间发展上发挥着重要作用。现阶段，就地城镇化模式逐渐在全国推广开来，如山东诸城模式、河南新乡的“农村社区”、甘肃敦煌市的“双业协同”以及湖南汉寿县“蛙跳式组团”模式等，都为农村的发展推进提供了成功的实践经验，其无疑成为破解“三农”问题、实现乡村振兴的重要借鉴。
第三，就地城镇化有助于传承乡土文化，实现乡村文化振兴。我国的城镇化推进模式不同于西方城市化动力机制，以制度投入、政策供给、行政规划为核心的政府主导机制构成了我国城镇化推进的本土模式[5]，并且以经济指标为主要考核对象的激励晋升机制，催使政府在传统城镇化推进过程中更注重效率，这就难免出现“千城一面”的现象。另外，在工业发展方面，传统城镇化模式是依靠招商引资等“外援”途径实现发展的，内生性、本土化的特色产业往往得不到一定的扶持，进而导致乡村建设的“模式化”发展。就地城镇化在推进路径上注重因地制宜，实现差异化发展。县域是传承文化记忆、体现乡愁的重要空间载体[6]。就地城镇化注重从县域内的资源禀赋、产业基础和发展潜力出发，因地制宜地挖掘和培育具有增长点的特色小镇或者特色村落，针对资源条件优越、生态环境良好、历史文化深厚的区域，进行财政补贴与政策倾斜。这种通过挖掘“内生”资源的城镇化路径，不仅可以避免同质化、模式化发展，而且可以保障传承乡土文化，实现乡村文化振兴。
三、就地城镇化的推进策略选择
随着城镇化的深入推进，传统的异地城镇化模式，带来了乡村青壮年人口流失、产业空心化等问题，导致农村内生活力不足、农业发展滞后，负面影响愈发明显。虽然就地城镇化还不够成熟，但作为协同乡村振兴战略与新型城镇化战略“双轮”驱动的重要路径，它是未来城镇化发展的一种趋势。
1.推进土地、户籍制度改革，完善社会保障机制。首先，渐进推进土地所有制改革，完善土地流转以及征地补偿制度建设。以保障农民权益为基础，明确农民权利主体地位，通过国家调查审核、土地权利确认、审批登记、颁发产权证书等措施界定农村土地产权，逐渐落实土地所有权、承包权以及经营权的“三权分置”，放活土地经营与开发；完善土地流转与审批制度，规范征地程序，逐步提高征地补偿标准，建立合理的利益补偿与分享机制，既要保证农村土地利用效率，又要关注土地利益主体的合法权益。其次，加快编制专门的法律法规，研究制定乡镇土地利用的总体规划，将城市建设与乡镇发展相融合，建立城乡统一建设用地市场，并制定以市场为基础的土地价格机制，严格规范土地利用行为，加强规范管控，实现土地的有序利用。最后，持续推进户籍制度改革，建立城乡一体的社会保障机制。逐步取消户口背后捆绑的福利差异，完善户口迁移政策，建立居住证制度，逐步实现以居住证为载体的居民福利分配机制，使农民与市民、外来人口与当地居民享有医疗、住房、教育等各个方面的同等的公共服务权利，真正实现农民向市民的转变。
2.优化权责配置，扩大基层政府行政权。首先，明确政府与市场的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场作为一只“看不见的手”无疑是就地城镇化过程中实现资源集聚和资源配置的基础性手段，应建立以市场为基础的价格机制与融资机制，逐渐形成市场主导下的需求型城镇化建设，同时也要发挥政府在统筹规划、公共服务、制度建设等方面的监管作用，规范市场主体的行为，为就地城镇化土地开发、产业投入创造公平开放的竞争环境。其次，改革城乡二元交叉管理体制，理顺各级政府部门之间的职责。实行相对灵活的管理体制，合理界定上级政府与基层政府的主体关系，明确市级与县级、县级与乡镇之间各项责任清单，优化权责配置，避免就地城镇化过程中交叉管理或重叠管理，提高行政办事效率，逐渐推进“二元交叉”体制向“一元兼顾”体制的转变。最后，简政放权，强化镇级政府的行政管理权。在就地城镇化过程中，根据乡镇的实际情况适当进行乡镇撤并，对较大的镇以及强镇进行扩权，强化镇级政府对下辖农村的行政管理权，并将投入较大、服务较重的公共服务职责收归上级政府承担。除此之外，还要探索新型的财税分配制度，不断增强乡镇政府在就地城镇化过程中的控制能力与操控空间，为就地城镇化稳定推进提供财政支持。
3.加快产业结构升级，重视培养创新人才。首先，优化产业布局，提高企业准入门槛。整体规划市区与乡镇区域分工，在适宜城镇建立形式多样的开发区、工业园，依托小城镇现有的资源培育具有地方特色的产业园区，制定园区准入标准，确保产业园可持续发展，逐步实现垂直区内分工向横向区外合作的转变。其次，依靠技术管理手段，实现乡镇企业、集体经济现代化管理。加工业、农产业等低端产业是乡镇企业、集体经济的主要形式，改变其低端化、弱质化的状况，就要加大技术投入，用现代产业体系提高经济效益，用现代经营管理模式推进经济发展。具体来讲，要积极探索乡镇企业、集体经济的融资机制，建立集体经济信用担保体系，逐渐延长集体经济经营链条，形成集体经济与城市企业的长效合作机制，并且依靠品牌效应，提高抵御风险的能力和可持续发展的能力。最后，加强技能培训，培养创新人才。加大对乡镇居民与外来务工人员技能培训的财政力度，鼓励民间资本对职工就业培训的支持，建立就业信息服务平台，积极引导失地农民、外来务工人员树立正确的择业观、就业观，力图多渠道、多途径实现从低端产业向中高端产业再就业；另外对于具有竞争优势的外来务工人员，以切实的利益分配吸引并将其留住，为就地城镇化深入推进提供人才支撑。
4.统筹多元利益，保障农民合法权益。首先，营造文明的社会环境，构造和谐的社会关系。要正确认识城镇化进程中各种社会冲突，以构建新型的社会关系为目标，加强以城镇为核心的文化建设，鼓励居民广泛参与各种活动，增强人与人之间的认同感与信任感；与此同时，加大文化宣传教育力度，在城镇化过程中重视发挥社会主义核心价值观对人们行为的引导作用，对各类群体进行道德教育、法制教育，逐渐提高他们的文化素质，营造和谐文明的社会环境。其次，合理规划，建立健全矛盾调解机制。以统筹发展理念为指导，合理规划，根据人口数量、区域面积、经济水平、区位环境等因素，统筹各方面利益，因地制宜地推进就地城镇化；完善矛盾调解机制与沟通机制，建立高效畅通的信息交流平台，将不同群体纳入城镇化规划实施的全过程，加强各利益群体之间的沟通，最大限度保证农民的利益，不断满足人们多层次、多元化的利益诉求。最后，加强农民政治参与，完善集体利益监督机制。基层政府应加强自身廉政建设，构建与农民长效沟通机制，定期公布资金收支情况，明晰产权分配状况，并且拓展农民参与城镇建设的监督渠道，建立公正、公开、透明的监督体系，更好地维护农民的合法权益。
江浙一带火锅以清淡为主，主要有菊花暖锅、一品锅、本地鸡窝、什锦暖锅、八生火锅和三鲜火锅。这里我们说说一品锅和菊花暖锅。
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中图分类号： F320
文献标志码： A
文章编号： 1002-7408( 2019) 12-0085-05
基金项目： 吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“吉林省城镇化建设绩效评估与改善对策研究”([2014] 13009)的阶段性成果。
作者简介： 彭斌(1976-)，男，长沙人，吉林大学行政学院暨社会公正与政府治理研究中心教授，博士生导师，研究方向：政治学理论、当代中国政府与政治；芦杨(1994-)，男，山东淄博人，吉林大学行政学院硕士研究生，研究方向：中国政治。
【责任编辑：张亚茹】
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