政府财务境况和财政风险：一个分析框架，本文主要内容关键词为：境况论文,框架论文,财政论文,风险论文,财务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何防范财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，是世界各国所共同面临的难题。自20世纪70年代中期以来，美国的纽约、芝加哥、克利夫兰、波士顿、迈阿密、奥兰治县和华盛顿等城市相继爆发了严重的财政危机，这些危机导致人们对财政风险、政府会计和财务报告体系改进的广泛关注和深入研究。1998年以来，为了扩大内需，我国实行了积极的财政政策，财政赤字和国债规模迅速扩大，财政的稳定和可持续性、财政风险评估成了理论研究的焦点。2003年，财政部成立政府会计改革领导小组，加大政府会计理论研究力度，并着手构建政府会计体系。政府财务报告的重要目标之一便是提供财务境况(Financial Condition)信息，用以评估财政风险。笔者认为，只有利用会计技术方法，全面确认和计量政府拥有的资产和负债、政府收入和支出及净资产，同时披露充分和可靠的政府主体的财务和非财务核心数据及环境信息，协调政府财政统计(GFS)和政府会计准则，才能准确地评估财政风险，并使之制度化和规范化。
本文承袭了刘尚希[1]一文所提出的“评估财政风险应从2个方面入手：(1)政府拥有的公共资源；(2)政府应承担的公共支出责任和义务”的思想，首次提出从环境因素、组织因素和财务因素及其相互影响，动态地分析、评估和监控政府的财政风险。环境因素和财务因素并不是割裂的，而是通过组织因素联结的。环境因素对财政风险的潜在影响，历经一条从环境因素→组织因素→财务因素的路径，最终通过财务指标体现出来。同时，笔者试图从理论入手，尝试将政府财务报告的编制和披露与财政风险评估融合起来，探讨如何利用政府综合年度财务报告所提供的信息，通过计量政府财务境况来评估财政风险，并对评估地方财政风险提出了一套财务指标体系，同时对如何披露财务境况信息提出一些建议。这套财务指标体系并不是评估财政风险所必须或足够的指标，笔者只是想抛砖引玉，引起更多利用会计信息评估财政风险的专题研究。
1 文献述评
目前，我国对财政风险评估和预警的研究，主要是利用《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国经济年鉴》、中国经济信息网中经数据、国研网财经数据以及中国资讯行统计数据库等统计资料及历年国家预算执行报告等信息进行的。这些研究主要涉及以下几个方面：
(1)对《马斯特里赫特条约》所规定的国债依存度、赤字率和债务率等风险指标进行分析，或借用Hana Poiackova的财政风险矩阵测度政府债务规模，以此衡量我国财政风险的状况，例如刘迎秋、童本立和王美涵、崔志文、马栓友、彭志远等人的研究。这类研究基本停留在就债务论债务，并不能说明财政风险的真实状况，只有当债务和清偿债务的资源联系起来，债务的分析才有意义。
(2)通过资产和负债存量及二者的差额(净资产)来评估财政的可持续性和财政风险。张春霖[2]不仅提出了公共部门的预算约束，还提出了应用公共部门资产负债表评估财政的可持续性。丛树海和郑春荣[3]沿着这一思路，提出如何应用国家的资产负债表来衡量政府的财政状况，并讨论了传统的财政赤字规模分析法和资产负债表衡量法各自的缺点，强调应将2者结合起来评估财政风险。刘尚希[4]对政府直接负债和政府或有负债进行测算，并从资产负债存量和收支流量2个方面进行分析，发现我国可用于抵御债务风险的资源是很紧张的，并已经到了警戒线。刘尚希，[1]提出了从政府拥有的公共资源及政府应承担的公共支出责任和义务2方面，并通过公共债务与公共资源存量、公共资源流量及经济总规模3个层次分别进行对比分析来评估财政风险。
(3)财政风险预警系统及方法。丛树海和李生祥[5]选择了8个财政内部风险指标和12个财政外部风险指标作为预警指标，研究发现财政外部风险先行于财政内部风险，即财政外部风险大概需要2年时间才显现为财政内部风险。裴育[6]提出从反映宏观经济总体态势的指标、反映财政收支及债务状况的指标、反映财政分配体制的指标和反映财政支出绩效的指标4大类指标来建立财政风险预警模型。张志超[7]提出从财政系统内部变量和财政系统环境变量两方面指标来评价财政风险，并提出从经济环境指标、收入指标、支出指标、债务指标、赤字指标、政府间财力转移指标和贷款需求指标来构建地方政府财政风险评估指标体系。
从国内财政风险评估和预警的现有文献看，存在以下问题：(1)数据一般来源于统计资料，然而我国政府财政统计却还未涉及资产负债核算，因此，资产和负债的数据都源自主观估计，随意性和误差较大，特别是或有负债及国有资产的估计。从这个角度看，按权责发生制基础编制政府层面财务报告——资产负债表和业务活动表，并提供预算比较信息对于准确评估财政风险具有重大意义。(2)通常割裂财政系统内部变量和财政系统外部变量的关系，缺乏从组织因素对财政风险影响的研究。只有整合环境因素、组织因素和财务因素，才能深入理解和把握财政风险状况。(3)通常只注重从资产负债流量或从财政收支流量单一角度对财政风险进行分析，特别在财政风险指标中，缺乏资产流动性和财务业绩等方面的分析。然而，流量将影响存量余额的变化，只有将存量分析与流量分析结合起来，才能准确地评估财政风险。(4)对地方财政风险的评估，只局限于定性分析，缺乏比较分析和标杆管理等定量分析。
2 政府财务境况的定义、内容和特征
财政风险是：“政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。[1]”在政府会计中，广义财政风险表述为政府财务境况，狭义财政风险表述为政府财务状况(Financial Position)。受托责任是政府财务报告的基石，政府维持合理的和健康的财务境况是政府受托责任的重要内容。政府财务报告的目标之一就是提供财务境况信息。
2．1 财务境况的定义及特征
美国政府会计准则委员会(GASB)认为，政府财务境况是政府现在和将来偿还到期债务以及履行服务义务的可能性[8]。对于公民、消费者和纳税人来说，政府义务表现为在可接受的税收水平下提供令人满意的公共服务；对于立法机关和监督团体来说，政府义务表现为预算平衡、合适的收入水平和提供托管服务；对于投资者、供应商、政府雇员和债权人来说，政府义务表现为及时偿还债务、支付货款和养老金补助[9]。国际城市管理委员会(ICMA)将财务境况定义为“一个当地政府在持续经营的基础上负担其服务经费的能力”，具体指“一个政府：(1)维持现有的服务水平；(2)承受当地和地区性的经济破坏力；(3)满足自然增长、衰退和变化需要的能力”[10]。从GASB和ICMA对财务境况的定义可看出，财务境况类似于会计术语“跨期权益”——“本年的收入是否足够支付本年提供服务的成本，以及未来的纳税人是否要为以前提供的公共服务承担支出的负担”[8]。这种负担可能会威胁到政府维持当期服务水平或者适应未来人口增长而扩展服务的能力。
理解财务境况的特征对于财务境况计量和财政风险评估具有重要意义。首先，财务境况的本质是不确定性，计量维度包括期间长短、不确定性大小及方差。其次，财务境况是基于经济运行环境。随着时间维度的延长，财务资源的来源越来越依赖于经济运行状况，及地方经济和全国经济的关系。那样，经济因素和人口因素作为政府到期偿还债务和履行服务义务的决定性因素，是财务境况的重要组成部分。(3)财务境况是由多因素组成的或为多个团体服务的，而不是对单一福利的计量，且不同因素相互依赖。然而为了计量上的方便，将多维财务境况合并成单一计量指标是可取的。(4)财务境况既包含明示义务，也包含推定义务。推定义务是指没有在法律或合约中明确规定的，将导致政府资源、服务流和政府责任的变化的现实或潜在义务[9]。
2．2 财务境况和财务状况的区别与联系
财务状况与流动性概念紧密相连，反映了某一时点上政府主体所拥有的经济资源以及别人对这些资源所拥有的权利，集中关注的是不久的将来能够迅速变现的资产和即将到期需要现金偿还的债务。财务境况包括财务状况和财务业绩2个方面，财务状况是财务境况最重要的内容。财务境况和财务状况的主要区别如下：(1)内涵不同。财务境况不仅关注到期债务的偿还，而且关注政府履行受托责任的持续性；而财务状况仅关注资产的流动性和政府债务的偿还。(2)外延不同。财务境况的外延较广，财务状况只是财务境况的一个侧面。(3)察窗不同。财务境况关注的时间窗较长，且更具有前瞻性；而财务状况是个相对短期的概念，它只是财务境况在当前的，具体表现。(4)评价所需信息不同。评价财务境况除了需要政府财务报告提供的主体财务和非财务核心数据外，还需要国家、社会和经济运行的状况信息和合理预期的环境信息，例如环境恶化、经济相对竞争力和生产力、人口构成在年龄、寿命、教育、收入等方面预计变化的信息。这些信息预测了全部收入和开支，充分反映出是否有足够的资源支持政府的全部持续责任[11]。然而，评价财务状况通常只需财务报告——特别是资产负债表所提供的信息。
区分财务状况和财务境况是必要的，否则我们就会陷入就债务论债务来评估财政风险的泥潭。例如，某政府会计年度内几乎不存在债务，甚至还拥有现金储备和未使用的社区资源，但却让基础设施遭受损坏、减少公共服务数量或降低服务质量，实际上其财务境况可能要比财务报表所披露的财务状况糟糕得多。也就是说，此时政府财务状况并不差，然而财务境况却可能非常糟糕。
综上所述，财务境况是一个具有时间维度的总括概念，包含经济的、社会的和财务的等多种因素，既包括明示的财务责任和服务义务，也包括推定的财务责任和服务义务。财务境况好坏取决于政府支出压力及现在和将来满足需求的可获得的公共资源，同时认识到评价财务境况是处于政治环境中极为重要的工作。财务境况突破了财务状况的传统会计定义，综合了政府主体的财务和非财务信息，提供了财政风险和政府绩效的更完整的评价。
3 政府财务境况和财政风险的分析框架
从财务境况的定义及特征可知，可获得的资源和支出压力之间的差距是分析和评估财政风险和计量财务境况的焦点。因此，评估财政风险和计量财务境况应从2个方面入手：一是政府所拥有或可获得的公共资源，包括可获得的外部资源、可获得的内部资源及政府为缓解支出压力而增加资源的意愿3个方面。二是政府应承担的公共支出责任和义务，包括以下4个方面：(1)通过本期经常性支出和资本性支出来提供的服务，包括支出的数量和质量、支出的需要和资本资产的维护；(2)偿还到期政府债务，包括政府债务和养老金负债；(3)经济有效地提供服务的管理能力；(4)提供服务的意愿[9]。根据政府特性及运行环境、ICMA和CASB的研究报告，笔者提出评估财政风险和计量财务境况的一个分析框架(见图1)。与企业的财务状况评价不同，财务境况不是单一维度指标的计量，而是对复杂的环境因素、组织因素和财务因素相互影响的主观评价。也就是说，评估财政风险，首先必须清楚环境因素一组织因素一财务因素这种关系，然后从经济运行状况、人口统计资料、政治文化、政府组织结构及自身运行环境人手，从存量和流量两方面综合分析政府所拥有的资源和支出压力，并计量之间的差距，在此基础上判断财政风险的大小。
3．1 环境因素
环境因素很大程度上决定了收入能力和服务需求，包括5个方面：
(1)社会需求和资源，由决定服务需求的因素和提供服务能力的因素组成。一方面，决定服务需求的因素包括人口统计数(增长数、密度、构成)、年龄分布、贫困线下家庭的百分比。另一方面，提供服务的能力因素包括家庭及个人的收入情况、财产价值、就业情况和商业活动水平。这些因素决定了政府各种税收和收入的基础及弹性，并最终决定了政府的收入水平。以上2类指标中，有些是相互关联的，同时影响需求和提供服务的能力，例如低人均收入通常意味着高服务需求和低服务能力。
(2)外部经济状况，包括全国和地区的通货膨胀、就业状况、地区性市场、国企状况、金融运行状况以及环境保护状况等因素。财政风险很大程度上来自私人风险的转化，财政是公共风险的最终承担者。外部经济状况决定了私人风险的大小，并最终影响了需政府最终兜底的财政风险的大小。例如经济结构调整与升级往往会引发大量破产和失业，从而导致政府支出责任和义务的增加。外部经济状况对于评估财政风险是必不可少的，因为没有一个政府主体能够独立于地区和国家经济而运作，但它们的关联性很难查明和量化。
(3)政府内部限制。大多数政府主体在各种法律、法规和预算条款的限制下运作。同时，上级政府对接受财务援助的公共主体也施加限制条款，以确保公共资源按指定用途有效地使用。政府内部的限制将对政府主体增加收入、举债能力和资金使用产生重大的影响，因此考虑这些法律限制将有助于理解政府资产的流动性和财务政策，从而正确地评估财政风险。
(4)自然灾害和紧急情况，包括2个方面：第一，政府是否有足够的保险和准备来弥补自然灾害和紧急情况可能造成的损失?第二，政府是否有充分计划和足够资源来预警、防范和消除自然灾害和紧急情况，保护人民生命及财产安全。
(5)政治文化，包括政府的组织形式及经济、政治及社会历史等因素，可以揭示税收政策、债务资源筹集、公共服务的理念。政治文化因素可能是最难测量的、但无疑是非常重要的因素，它决定政府主体的运营管理将如何对其它环境因素做出反应。
3．2 组织因素
组织因素——管理能力处于图1中的枢纽位置，是政府整合经济资源、社会资源和政治资源的能力，是评估财政风险和计量财务境况的关键决定性因素，也是最难测度的因素。管理能力--财务管理制度、内部控制制度、信息披露制度、财政风险预警和防范机制，是联结环境因素和财务因素的桥梁，在化解环境因素所导致的财政风险中扮演着重要的角色。财政危机通常是多年不景气经济积累所导致的结果。政府支出具有刚性，一般不能随意进行缩减。当政府收入下降时，财政困难只能通过递延维护费用、缩减资本性支出或不足额支付或提取养老金等方式暂时得以解决，但这将进一步加剧财政困境，导致将来可能爆发财政危机。此外，管理不善还表现为税率的降低，使用暂时收入、长期准备、债务收入或出售资产以平衡经营预算，以及存在盈余管理和会计报表粉饰等行为。因此，健全的财务管理制度意味着对不利的环境因素或事件做出计划，未雨绸缪，防患于未然。评价管理能力一般从政府的法律和政治关系、服务能力的增长、关键政府管理者的背景和经验、会计和预算实践、债务管理和税收政策5个方面进行。
3．3 财务因素
评估财政风险和计量财务境况的财务因素包括图1右边所示的收入指标、支出指标、运营状况及流动性指标、债务结构指标、资本资产及维护指标5类。根据GASB研究报告[9]及ICMA相关文献，这些指标一般包括以下内容：(1)收入指标：总收入和人均收入(按来源)、收入的法律限制及当前收入占限额的比例、税收负担(主要税收税率，宏观税赋负担率)、政府间收入和分配基础、收入敏感性和趋势。(2)本期支出和资本支出指标：总支出和人均支出(按职能和目标)、政府雇员支出、支出需要和成本、服务努力和成就。(3)运营状况指标：净资产或基金余额(总额，净资产/收入，净资产/总人口)、当期运营业绩(盈余或赤字额及与收入之比)、流动性(流动资产/流动负债，现金/流动负债)、不良税收和其它收入征集和支付比率、现金收支(月度或季度的现金收入、支出和短期借款)、法定不同用途资金间转账及金额。(4)政府债务结构指标：各种类型政府负债的金额及比率、债务的到期结构(短期负债金额及比率，平均到期年限，中长期债务所占比例)、债务的法律限制及当前债务占限额的比例、债务负担指标(债务/收入，债务/人口，债务/财产价值总额、债务/GDP)、债务清偿(偿债额/总收入，偿债额/自有来源收入)、养老金计划及融资。(5)资本资产及维护指标：资本支出(总额，资本支出/运营支出)、维护支出(总额，维护支出/运营支出)、资本资产状况及将资本资产修复到满意状况所需成本。
4 利用政府财务报告评价财务境况
政府综合年度财务报告包括管理讨论和分析(MD&A)、政府层面财务报表(资产负债表、业务活动表、现金流量表)、基金(或职能部门)财务报表、预算比较信息及统计资料等补充资料。利用资产负债表可从存量角度，如计算资产流动性、资产负债率等指标，评价政府主体的偿债能力和财务状况；利用业务活动表(财政收支表)可从流量角度评价政府主体的财务业绩及汲取资源能力、支出压力和两者之间的差距；利用现金流量表评价政府主体获得和使用现金的方式；利用预算比较信息或基金财务报表来评价政府对有关法律、法规和预算的遵循情况；利用统计资料等补充信息分析环境因素如何影响财务境况；而MD&A提供政府活动的分析性描述，其目的在于帮助使用者评估政府在年度内的财务境况是得到了改善还是进一步恶化了。因此，只有综合利用政府综合年度财务报告才能完整和准确地计量财务境况和评估财政风险。
4．1 利用财务指标来综合评价我国地方政府财务境况
一般而言，当出现以下警报信号时，特别是当几个信号同时存在时，表明存在潜在的财政危机，除非政府能采取行动增加收入或减少开支。这些警报信号包括：(1)相对于支出的收入衰退或增长不足；(2)降低的财产价值；(3)衰退的经济活动，例如失业率增加、零售收入下降和建筑工程活动减少等；(4)资本设备的损坏和腐蚀；(5)短期养老金和其它离职后福利负债水平的增长；(6)不足额的资本性支出[10]。然而，来自于政府组织内部因素带来的风险和各种环境因素转嫁而来的风险，但最终都要表现为收入风险、支出风险、运营风险和债务风险4个方面，这4个方面指标都可通过财务指标进行描述和预警。在评价和解释财务境况时，比较分析和标杆管理是重要的方法，例如，时间序列分析、与其它类似辖区的比较以及偶尔与企业标准的比较。评价财务境况的步骤如下：(1)利用政府财务报告及补充资料所提供的信息计算每个财务指标值；(2)将它与可比基准进行比较，如与以前年度或相似辖区政府的相同指标进行比较，或与信用市场和其它危险信号加以比较，并根据一定规则赋予相应值或分数；(3)根据设定权重，将各个财务指标的分数值汇总，得出单一财务境况计量值，由此判断财务境况的好坏。
根据美国学者肯尼思和布朗[12]10个点测试思想，参考ICMA和加拿大特许会计师协会(CICA)[13]的财政风险指标及GASB对财务境况计量和披露的研究报告，结合中国实际情况，笔者从收入风险、支出风险、运营风险和债务风险4个方面设计了15个指标(如表1所示，各个指标权重相等)，利用标杆管理(相似辖区的比较)，来评估我国地方财政风险。这些评价指标包括：(1)收入指标：a．人均财政收入，表示政府汲取公共资源的能力和意愿。b.本级财政收入占GDP比重，弹性指标表示政府通过增税筹集财务资源的空间。c．自有来源收入占总收入比重，脆弱性指标表示财政自力更生的程度及受外部因素影响的程度；(2)支出指标：a．人均财政支出。b.经常性支出(全部支出—资本性支出)占财政支出比重，该比率较高表示维持基层组织的财务能力并不充足。资本性支出在发生财务困境时常常是最先被任意缩减的支出之一。递延的资本支出在将来会产生增加资本支出的需求。(3)运营状况指标：a.政府收入(财政收入+转移支付净值)/政府支出，表明政府的财务业绩。替代指标为净资产变化额占净资产比重，表明当年赤字或盈余对净资产的影响程度。b．无限制净资产/政府支出，财务状况核心指标，表明政府维持将来提供公共服务的能力。c．(现金+短期投资+应收账款)/流动资产，流动性指标。流动资产规模决定了偿债能力的高低。d.流动负债/财政收入，表明政府偿还其流动负债的能力。(4)债务结构及偿债能力指标：a．赤字率，可承受性指标。b．债务率，可承受性指标。c．负债变化额/政府收入，弹性指标表明政府通过举债筹集财务资源以应对突发事件的能力。d．偿债率，指政府当年还本付息额占当年财政收入的比率。e．资产负债率，表明政府变卖资产偿还负债的能力。f．外债负债率，脆弱性指标，表明政府筹资受外国的影响程度，也可用外债比率(外债/政府负债净值)替代。
表1 基于综合年度财务报告信息的财务比率及财政风险的评估
最好 陕西 上海
财务比率 25％点 50％点
75％点 分数Z 分数Z
状况
省状态市状态
收入指标：-42
X1：人均财政收入(本级，元)高 349 463 800 409-14 3032
x2：财政收入/GDP 低0.1280.109
0.091
0.124
-10.224
-2
X3：自有来源收入/政府收入 高0.3470.430.665
0.346
-20.8112
支出指标：0 4
X4：人均财政支出(元) 高 896 1 149
1 896
1 116
-1 53072
X5：经常性支出/财政支出
低0.9170.882
0.838
0.85910.7862
运营状况及流动性指标：0 2
X6：政府收入/政府支出 高0.9730.996
1.010.959
-2 11.004
X7：无限制净资产/政府支出 高0.07 0.125
0.158
0.097
-10.041
-2
X8：(现金+短期投资+应收账宽款)/
高0.90 1.302.001.60 1 - -
流动负债
X9：流动负债/政府收入 低0.30 0.200.100.08 2 - -
债务结构及偿付能力指标： -2 - -
X10：负债变化额/政府支出 低0.20 0.150.100.244
-2 - -
X11：赤字率
低0.07 0.050.030.0301
1 - -
X12：债务率
低0.60 0.350.250.25 2 - -
X13：偿债率
低0.20 0.125
0.080.234
-2 - -
X14：长期负债净值/总资产 低0.60 0.400.200.64-2 - -
X15：外债负债率
低0.30 0.200.100.1361 -
综合评价 低 -6 8
注：以上各栏数据本应源自政府综合年度财务报告，但由于我国各级政府还未编制和提供，因此，指标X[,1]-X[,7]各栏数据是根据《年中国统计年鉴》(2003)和《中国财政年鉴》(2003)等资料整理而成；指标X[,8]-X[,15]中25％点、50％点和75％点值是根据有关国际组织认定的标准填列的；陕西省X[,8]-X[,15]实际状态值是以我国政府实际数据替代的。由于缺乏相关数据，该表只是说明15个点测试财政风险的思想。
为具体说明该评价方法的使用，以我国上海市和陕西省为例，对其财政风险进行评价。(1)计算31个省级政府的各个财务指标值，按状态最坏到最好依次排列，找出25％点(低8位)、50％点(中位数)和75％点(低24位)的值，并填入表1相应位置。(2)辨别被评估主体各个财务指标落在哪个4分位上，第1个4分位(X<25％点值)赋值-2；第2个4分位(25％点值≤X<50％点值，以下类推)赋值-1；第3个4分位赋值1；第4个4分位赋值2。(3)合计15个财务指标的总Z值。若-8≤Z≤0(总体落在第2个4分位内)，表明该省政府财务境况较差，响起轻警警报；若Z<-8(总体落在第1个4分位内)，表明该省政府财务境况极差，响起重警警报。如表1所示，陕西省X[,1]-X[,7]合计值Z[,7]为-7，X[,1]-X[,15]合计值Z[,15]为-6，表明该省的财务境况较差。再进一步分析，该省收入风险和债务风险较高，支出风险和运营风险也只是处于全国平均水平。若以上海市为例，X[,1]-X[,7]，合计值Z[,7]为5，说明上海市财务境况相对较好。与陕西省相比，上海市的收入状况和支出状况明显较好；仅从X[,8]和X[,9]指标看，上海市运营状况也稍微好一点，但它低于全国平均水平，应予以关注。该方法也适用于地级市和县的财政风险评估，且随着样本特征相似性的增加，轻警和重警间的临界值随之降低。
4．2 政府财务境况信息的披露
要防范财政风险，首先需要建立财务境况信息披露机制。评估财政风险，除了需要资产负债表、业务活动表、现金流量表等基本财务报表所披露的政府主体财务信息外，还需要经济和社会的运行状况、人口统计、环境保护、法律限制、预算、政治文化及其它合理预期的环境信息。对政府财务境况信息的披露有以下方式：(1)作为政府综合年度财务报告的独立一部分内容；(2)在财务报表附注中披露；(3)增加统计部分内容以包含政府运行环境和管理能力信息。根据成本效益分析，笔者认为第3种方式较为合适，并建议统计部分内容包含已选定财务境况指标的时间序列分析以及与相似辖区政府的对比分析等信息。
“政府净值变化”是衡量财政风险的正确方法[3]。与企业相比，政府存在许多特殊负债，如应付转移支付款、货币发行、雇员津贴(含养老金和退休金负债)、环境负债、事故补偿方案负债、准备、或有负债(包括现有政策的未来义务)和承诺事项等；政府也存在许多独一无二的实物资产，如基础设施资产、文化遗产、国防和军用资产、自然资源等。此外，政府会计虽然不确认或有负债，却要求在财务报告中披露各类或有负债的性质，并要求尽可能披露其财务影响、不确定性程度及补偿的可能性。同时，政府会计要求对或有负债进行持续评估和监控，跟踪其影响因素的发展和变化，并在合适条件下(履行潜在义务导致资源流出的可能性较大时)转化为负债进行确认。然而，目前我国的预算会计制度采用现金制基础，并不对以上资产和负债进行确认，也不对或有负债进行监控，也不提供政府层面财务报告，这十分不利于各级政府财政风险的评估和预警。因此，只有根据对称性原则，即同等对待性质和期限相同的资产和负债，循序渐进地采用应计制对政府资产和负债、收入和支出进行确认和计量，并提供政府层面资产负债表和业务活动表，才能从存量角度计量资产、负债、净资产变化和流动性指标；从流量角度计量财政收支及财务业绩2个角度来综合分析和评估财政风险。
5 结语
尽管评估财政风险是非常复杂的，但大部分研究都认为，评估财政风险所需信息包括经济和人口、收入基础、收入、当期经常性支出和资本支出、债务、养老金、内部资源、管理能力、基础设施、增加收入的意愿和提供必要服务的意愿等因素。也就是说，评估财政风险是对复杂的环境因素、组织因素和财务因素及其相互影响的主观评价，必须从政府可获得的公共资源及政府应承担的公共支出责任和义务2方面进行，而不能就债务论债务。财政风险最终可通过财务指标进行监控和预警，因此，我国应按照对称性原则，采用适度应计制对政府资产和负债、收入和支出进行确认，并协调好政府财政统计与政府会计准则之间的关系，提供包括管理讨论和分析、政府层面资产负债表和业务活动表、预算比较信息以及包含环境信息和管理能力信息的统计资料等内容的综合年度财务报告，以便使用者能从收支流量和资产负债存量2个角度来全面和准确地评估财政风险和计量财务境况。
标签：财务状况分析论文; 财务指标分析论文; 政府支出论文; 政府债务论文; 经济风险论文; 风险评价论文; 预算执行论文; 负债融资论文; 预算收入论文; 财政制度论文; 经济论文; 经济学论文; 财会论文; 财政学论文; 债务论文;