论走向市场经济的财政调控，本文主要内容关键词为：市场经济论文,走向论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系，保证国民经济的健康运行”〔1〕， 是建立社会主义市场经济体制基本框架的要点之一。财政作为以国家为主体的特殊分配活动，是国民经济调控系统的重要组成部分。把财政政策和手段作为宏观调控的重要杠杆，世界各国概莫能外。本文结合我国走向社会主义市场经济新体制的转轨变革探讨财政调控问题。
一、财政调控及其方式
财政调控，目的在于实现社会总供需平衡和结构优化，维护宏观经济有序健康发展。但现实生活中调控可能得当，也可能失当，判断的标准说到底，要看其是否适应和驾驭了经济运行的客观规律，即财政的调控方式与诸种调控手段的具体操作，是否符合促进生产力发展，增进国民经济总体效益和社会总福利的根本要求。
1.调控方式的类别。
财政搞控方式依不同的判别标准有不同的类别，在此我们有必要界定一下直接调控和间接调控的划分。有的学者认为，把财政“真接控制”转为“间接控制”的提法是欠科学的，理由在于“控制”实质上是指政府领域的经济问题，根本不存在什么“直接”与“间接”的区分。〔2〕也有学者认为， 直接调控和间接调控的划分标准在于是否直接动用财政上的财力。凡是直接动用财政上的财力来进行的调控为直接调控，凡是不直接动用财政上的财力所进行的调控为间接调控〔3〕我们的理解是，人们所说的经济调控以及调控方式的区别，通常都是就政府与企业的基本关系而言。一个调控体系，必由调控主体、调控客体和调控信息由主体向客体传导的机制这样三大要素或三个部分组成，直接调控与间接调控的区别不来自于调控主体或调控客体，而仅仅在于调控信息的传导机制和作用方式，或者说在于构成宏观调控主体的国家与构成微观经济活动主体的企业在调控体系中的相互关系与制导方式。所谓直接调控，是指决策层把调控意向直接地、命令式地输送到各个微观主体，进而把握微观主体的经济行为；而间接调控则是决策层通过经济参数（如税率、利率、折旧政策、贴息政策等等）的变化来引导普遍的企业经济行为，进而达到总体的调控目标（当然，财政调控所覆盖的对象，也包括为数众多的行政事业单位，但这些与企业相比毕竟还是属于较小的部分，其调控过去、现在和将来都是以直接的方式或以直接方式为主，故须另当别论）。
财政的具体调控方式以不同的经济体制为前提，因而在我国经济体制演变过程中，财政调控方式也相应变化。
2.传统经济体制下的调控方式。
在传统体制下，财政可说是列在计划之后的国民经济运行的主要调控手段，在调控国民经济，维护社会安定之中，我们既有成功的经验，亦有失败的教训。现在看来，可得出如下几点概略的认识：
第一，在集中计划经济体制下，政府双重职能混在一起，企业缺乏市场主体所应具备的自主性，按政府的指令性计划安排生产和销售，资金使用则由财政拨付，因而财政调控具有典型的直接调控特征。
第二，对于直接调控在传统体制下所起的作用应当辩证地看待。建国之初直接调控对于我国国民经济恢复与发展贡献极大，当时的体制条件与经济发展水平决定了直接调控的主导地位。我们不应对其历史作用一概否认。而且直接调控也具有一些间接调控无法相比的优点，如调控手段力度大，调控效果的时滞短。
第三，传统体制下，行政手段不是实施宏观调控的唯一手段，而仅仅是主要手段，间接调控的成分也是存在的。早在建国之初，政府便认识到用经济手段来解决经济问题的必要性，运用发行公债、整顿税收、政府购买等手段，仅用两个月的时间便取得了打击投机资本的胜利。以后，在工商业合理调整、社会主义三大改造、两次国民经济调整中，经济手段都发挥了重要的调控作用。
第四，我国经济体制在1979年之前也决非是一成不变的，如1954年财政管理体制的改革探索，中共“八大”为改革过分集中的经济体制提出的七条放权原则，50年代后期管理体制的分权尝试，国民经济调整时期以“集中财权、财力”为主的财政管理体制改进等，只是由于当时对社会主义客观经济规律认识尚浅，指导思想出现偏差等原因，导致效果不尽理想。但是这一系列可贵的探索，无疑为以后的体制转换积累了正反两方面的经验。
第五，传统体制下，财政分配在国民收入分配中占有主要地位，财政收支的平衡在很大程度上意味着社会总供需的平衡，但也充分注意到仅有财政平衡是不够的，出现了“三大平衡”、“四大平衡”的重要思想，总结了诸如财政结余资金“一女二嫁”引起需求过旺之类的经验教训，也取得过财政与银行协调配合的成功经验。
第六，在传统体制下，计划的地位凌驾于财政与银行之上，但在实践中也产生了计划与财政、银行之间的协调配合的思想认识，提出过计划与财政“互相框”的重要原则。
第七，从总体上说，必须深刻认识直接调控为主的体制模式无法摆脱其一系列深层弊病，无法适应社会主义初级阶段发展生产力的长期要求，实行调控方式和管理体制的根本性变革乃是客观必然。
3.改革以来财政调控的转型。
自党的十一届三中全会开始，我国逐步推行了以财政体制改革为先导的全面经济体制改革，走上了重新认识计划与市场关系、构建新型国民经济宏观调控体系的历程。
由“计划经济为主，市场调节为辅”到“有计划的商品经济”，再到“国家调节市场，市场引导企业”，再到“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是调控经济的手段”，直到“社会主义市场经济”，改革沿着市场化方向发展。作为经济体制重要组成部分的财政体制由“总额分成、一年一变”到“分灶吃饭”、财政包干制（包括总额分成、收入递增、定额补助、定额上解、上解额递增以及总额分成加增长分成6 种形式），再到分税制。从政府与国有企业分配关系看，由企业基金制到利润留成制、两步利改税、承包制，再到利税分流，尽管企业至今尚没有完全摆脱旧体制的影响，但改革已经强有力地冲击了传统模式并为塑造市场经济下的微观主体创造了重要的前提条件。
迄今，财政调控的内部体系及外部环境均发生了重大变化：
（1）财政职能随着政府职能的调整而变化。
改革以来，政府退出了一些曾经涉足但本应由市场调节的领域，相应加强了另一些本应由政府承担而过去有所忽视的职责，重新界定政府与市场的职责范围。
（2）财政调控手段体系的转变。
——税收杠杆的调节作用强化。在十几年的改革进程中，我国建立了以流转税和所得税为主体税种的多层次复合税制，促使税收体系的调节作用不断加强。目前流转税类中增值税、营业税和消费税并存，既有覆盖全部经济活动的一般调节，又有针对特定经济活动的特殊调节，构成面向生产流通全过程的调控系统；个人所得税的统一，在一定程度上缓解了分配差距扩大的矛盾，企业所得税的统一为企业展开竞争创造了公平的外部环境，也为进一步理顺国家与国有企业分配关系创造了前提条件；其他税种亦从不同的侧面发挥着调节经济行为的作用，如固定资产投资方向调节税、资源税等。
——财政支出运用新的管理方式并优化其结构。经济建设支出和事业费支出分别作了“拨改贷”和“项目包干”等尝试，基础设施、文教科卫等方面的支出比重有所上升，表明财政调控目标由偏重经济目标转向更多顾及社会目标，这种转变反映了市场化改革的需要。
——信用杠杆不断完善。国债作为一种重要的调控手段自80年代初重新启用以来，发挥了积极作用。另外还扩展了周转金、投融资等其他财政信用形式。
——预算形式由单式预算转变为复式预算，以适应政权职能的调整和加强国有资产管理的要求，提高预算资金使用的透明度、规范性和效益水平。
——财政平衡原则在认识上的转变。开始认识到有必要跳出固守年度收支平衡的框框，转而强调长远的、经济活动全局的周期性平衡原则，在一定限度内可以把赤字作为一种调控手段加以运用。
（3）财政调控外部环境的变化。
首先，市场机制的调节作用逐渐强化，市场体系正逐步得到建立和健全，财政调控趋向于以不干扰市场的正常调节为界限，着重于市场失灵的领域，而以市场机制引导企业运行，两者各有侧重，又相互结合。
其次，企业的微观主体地位加强，突出表现在：企业与政府间的行政隶属关系逐渐松动，正向独立或相对独立的商品生产经营者方向发展；企业内部运行机制正发生由于面对市场而引出的一系列变革，激励机制加强，预算约束也趋于硬化。
最后，调控环境法制化。《企业法》、《公司法》、《预算法》等一系列法律法规的出台规范了经济运行秩序，也为财政调控提供了法律依据。
（4）在财政、金融、 计划等部门协调配合实现宏观调控方面有所突破。
随着经济分权化、市场化的进程，银行在国民收入分配中的重要性上升，中央银行对经济运行实施宏观调控的作用日益强化。注重财政与银行各司其职、相互协调配套，成为经济运行的必然要求。在宏观资金供应与调节的一系列结合部上，如流动资金供给，国债的发行与流通，政策金融、财政信用与银行信用等等，近年间有一系列新的尝试和发展。
改革以来，指令性计划大大减小，财政和银行作为计划“出纳”或“总帐房”的情况已有所改观，但是，一方面，在投资规模和信贷规模控制上，现在还不得不保留一些行政性的手段和指令性计划方式；另一方面，如何形成适应市场经济的宏观计划体系，包括主要运用经济杠杆的综合财政信贷计划，是今后需着力探讨的重大课题。
总之，十几年经济体制改革中，财政调控体系自身发生了与市场取向相吻合的一系列演变，同时，在为改革创造一个相对稳定的宏观环境方面也功不可没。财政调控方式的转轨正在其进程之中，它也是整体配套改革的一个重要组成部分。
4.财政调控的目标模式。
我国经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济。所谓社会主义市场经济即公有制为主导的、有宏观调控的、以市场为资源配置基础性机制的现代商品经济。与此相应，财政调控的目标模式应当是建立“间接调控为主”的管理体制。我们认为，这一“间接调控为主”的体制应有三个层次或由三大方面构成：
（1）宏观调控系统，即经济参数（经济杠杆）手段比较完备、 协调配套、职能适当、作用充分的政府调控层次。政府的计划调节方式，对作为经济活动主体的企业层次而言，主要是以诸种价值形态调节杠杆为工具的指导性计划（至于财政管理范围之内的行政单位及隶属政府体系的事业单位则不在此列）。
（2）市场中介，即一体化的、包括各种生产要素、 具有正常的价格形成机制、健全的法规制度和较完备的组织机构与联结网络的市场体系。宏观层次的调控，主要通过经济参数变量影响市场上商品与生产要素的价格信号，来发挥调控功能。
（3）微观基础，即那些作为商品生产经营者、 有强烈的创新与创利动机和较硬的预算约束、能够对市场信号变动作出灵敏反应、有较充分的流动性和正常优胜劣汰途径的企业。企业以独立利益主体身份在市场上展开竞争，并接受统一的规则制约。宏观层次通过市场中介传导过来的调节信号，不仅可以对企业资产增量导向，而且能够影响资产存量的重组。
只有上述三大方面的条件都具备，间接控制为主的体制才能构建起来。这一间接控制为主的模式既要符合市场经济发展的一般要求，又要反映社会主义公有制的特定本质，概括起来有如下基本特征：
（1）政府退出对企业生产经营的直接管理， 以宏观经济稳定健康发展和特定社会目标的实现为己任，充分发挥社会管理者职能。政府的宏观调控必须以承认市场机制的基础性调节作用和不破坏市场机制的正常运行为前提，政府应涉足的主要是市场机制不能有效解决的调节问题，如经济行为的外部经济或外部非经济；又如公共产品的提供。另外，仅仅依靠市场平均利润率规律调度资源可能过程相当漫长的结构调整、产业升级等方面的问题，也有必要加入积极的国家干预。在实施政府财政调控时，也必须认识到政府调控失误的可能，而自觉加以避免。
（2）完善的市场体系，既为企业运行创造良好的活动空间， 亦为政府实施间接调控提供中介。政府主要通过影响市场上经济参数的变化，达到其调控目的，即主要运用经济手段、经济杠杆实施调控措施。作为间接调控杠杆的经济手段与以往直接调控手段的基本区别是：经济手段借助于经济利益机制的诱导，运用政府掌握的并与经济运行机制某些构成要素具有函数关系的可控参数进行调控，而不是通过下达指令性计划和数量指标来控制被调控对象的经济行为。财政调控可运用的经济手段主要有：税收、公债、补贴、转移支付、政策性投融资等（除经济手段外，政府还必须运用法律手段和适当的行政手段与经济手段相配合来实现调控目标）。
（3）形成能够对市场信号做出灵敏正常反应的微观主体。 如果政企不分，吃“大锅饭”的弊病不革除，企业没有自身独立经济利益的激励和制约，那么不论经济杠杆多么完备，也不会产生预期的调节效果。我国由传统体制向市场经济过渡过程中的突出特点，是占经济主导地位的国有企业运行机制的改造难度很大，这将是建立间接调控新体制的攻坚性课题。
与上述各项基本要求相适应的财政管理体制，是以税收规范政府与企业分配关系、以税种划分规范中央与地方各级政府关系的“分税制”为基础的各级财政。
二、市场经济新体制下我国财政在宏观调控中的地位与作用
根据前述分析，可知不同的经济体制下有不同的财政调控方式，财政在宏观调控中的作用亦不相同。在市场经济新体制下，财政调控应在肯定市场机制基础性调节作用的前提下，充分发挥其在经济增长、资源配置、收入分配与社会经济稳定诸方面的调控功能。
1.我国财政作为政府分配财力、调节资金运动的主渠道之一，也是宏观调控最主要的手段之一。
财政是政府为主体的带有集中性特征的分配，我国财政分配财力、调节社会资金运动的作用在体制转换之后虽然不再表现为唯一的主导性，但其与银行一道作为资金调节的两大主渠道之一的责任，仍是无可推卸的。间接调控中，计划大体已“退居二线”，主要负责预测性、指导性的宏观综合平衡，而财政政策和货币政策将成为贯彻宏观调控意图和计划目标，实施产业政策、区域发展政策、收入分配政策和调控经济总量平衡态势的两大基本政策手段。
财政宏观调控作用的发挥当然与其集中财力的多寡密切相关。我国衡量多寡程度的常用指标有两个：一是财政收入占GNP的比重， 表明国家财政汲取社会资源的相对程度；二是中央财政占国家财政收入的比重，表明中央财政在政府系统总财力中所占的份额及主导能力的强弱。对于在市场化取向改革的过程中，上述两个比重呈下降趋势，应有辩证的认识。首先，下降是分权的必然结果；其次，两个比重在行政性分权中出现了下降过头问题，有必要加以制止；第三，前一比重的下降包含了一部分预算外财力扩大的因素，使更多的政府财力没有在预算统计数据上表现出来，今后随着预算外财力的归并，可逐步消除这种假象；第四，扭转中央财政占国家财政收入比重的下降，主要需以建立分税制为基础的分级财政新体制的配套改革措施来实现。总的看，财政收入比重短期内依靠增收节支提高的可能性并不大，特别应当注重的是，在努力增收节支的同时，（1）整顿预算外资金， 尽快结束财政性资金的分散局面；（2）进一步深化国有企业改革，盘活国有资产存量， 提高国有企业的经济效益和资产收益贡献；（3）巩固1994 年分税制改革的制度成果，并考虑今后在完善地方税体系的同时，以将收入弹性较高的个人所得税调整为中央税等措施，逐步提高中央财政的财力比重，增强中央政府的宏观调控能力。
需要强调的是，在适当提高政府财力比重的同时，必须依据社会主义市场经济的客观要求界定财政调控的范围，退出那些不该介入的经济领域，强化那些必要的经济社会调节功能，使财政资金的调控效用趋向最大化。
2.我国财政承担着保证国家机器运转、提供“公共财”和支持国家重点建设的职能。
首先，维护国家机器的正常运转，即满足政府国防、外交、行政管理和社会治安（公检法）等方面的支出需要，是古今中外所有类型的财政职能的共性部分，是财政分配的第一顺序，是国家政府系统独占的职能。社会主义市场经济中的财政，也不例外。
其后，财政分配的第二顺序在于公用事业、基础设施、公立教育、社会保障、环境保护等方面，这些在不少场合可全然属于“公共财”（publicgoods，又译公共产品）范畴，虽不排除民间资金的加入， 但主要需由国家提供相关的财力支出。这里有必要区分公共供应与公共生产两个概念，公共供应是指由政府预算提供资金，而且产品免费受用；公共生产是指由政府组织生产。公共产品可以采取公共生产然后提供给社会的方式，也可以采取私人生产、政府购买后提供给社会的方式，并非注定只能选择前一种方式。
支持国家重点建设职能是我国财政有别于多数西方国家财政职能的个性部分。自改革以来，生产建设支出占财政总支出的比重显著下降，但社会主义财政的建设职能却不可能完全取消，这是由于：第一，社会主义公有制要求将国家的经济命脉掌握在国有企业手中，并由国家代表人民行使国有资产的经营管理职能，因此，为了确保社会主义公有制的经济基础，财政必须具有建设职能；第二，我国作为一个落后的、区域差异极为显著的发展中大国，有一系列特定的生产力和生产关系因素，决定了政府必须承担大型、长周期、跨地区、对全国产业结构和生产力布局有突出意义（并可能带一定盈利性）的生产建设项目（如三峡、京九、宝钢之类）。需要说明的是，为在中央与地方政府事权划分上理清投资权的纠葛，创造消除按行政隶属关系“条块分割”控制企业的体制条件，并强化中央财政的宏观调控职能，应明确规定地方政府从一般盈利性项目的投资领域退出（这一条在中西部地区一般只能通过渐进过程实现）。
3.上述财政诸项功能的发挥体现着多方面的作用：
——支持经济增长。
一方面，我国财政所承担的重点建设任务，对于优化产业结构和生产力布局起着主导作用，从而构成促进经济增长的强大推动力；另一方面，其它财政收支的变动也通过市场中介间接地发挥着支持经济增长的作用。西方财政理论认为，作为社会总供需一个重要组成部分的财政收支通过乘数作用影响一定时期GNP的增减：（ 1）政府支出增加可促进GNP增长，增长的规模取决于支出乘数的大小。 财政支出乘数是社会边际储蓄倾向的倒数，即K[,E] =1/MPS。 （但并不是所有支出具有相同的乘数效应，如转移支付，由于资金自政府手中直接转移到接收者，不与商品或劳务转移相对应，故其乘数效应小于政府的购买支出。）（2）税收增加将减少GNP增长，减少的规模取决于税收乘数的大小。 税收乘数是边际消费倾向除以边际储蓄倾向之商，即K[,T]=MPC/MPS。由于MPC+MPS=1，所以K[,T]=(1-MPS)/MPS=1/MPS-1=K[,E]-1， 即税收乘数比支出乘数小1。（与支出乘数相类似， 不同税种的乘数大小也是不同的。）（3）由上述两条可导出第三条结论，即在市场经济体制下，即使财政支出与财政收入相等，通常也会促进GNP增长。 我们虽不能简单地照搬西方的乘数理论，但它至少从一定角度论证了财政收支对国民经济增长的影响作用。在社会主义市场经济条件下，国家财政通过集中分配一定量的资金，培养经济的增长点，优化整体结构，并发展各项社会事业，从而推进国民经济增长的作用，是毫无疑义的。
——优化经济结构。
即财政的收支安排和政策导向，根据优化资源总体配套的要求，扶持短线，抑制长线，优化生产力布局，并促进新兴带头产业的发展。
作为“二元经济”特征鲜明的后进大国，我国经济发展中的结构问题十分突出，而“赶超”的任务又非常紧迫。如果仅仅依靠市场机制的调节作用来优化资源配置结构，将是一个漫长的过程，甚至在政治上、国际环境上都是不可能的。因此，政府必须承担起通过宏观调控优化结构的任务。财政是在这方面最为重要的操作杠杆。
就财政收入而言，一些税种（如消费税、投资方向调节税等）和规范化的税收减免、税率区别对待的制度，通常会发挥扶持或抑制某些产品、产业发展的作用。特别是在市场经济体制下，企业作为独立的经济主体而存在，其对经济参数的反映灵敏度提高，税收的结构调节作用可以得到充分发挥。
就财政支出而言，中央政府的“重点建设”投资是调整总体结构和生产力布局的重要手段。而且，在“常规”的财政收支之外，还有财政信用和财政投融资的调整结构方面大有可为。
另外，中央财政自上而下的转移支付制度，也是调节地区差异和经济结构的重要途径。在市场经济新体制下，中央政府应通过“因素法”和基于严格统计数据的公式化计算来实现中央对地方的一般性补助，同时以“戴帽”方式的专项补助资金直接贯彻中央政府的结构性调整意图。
——维护宏观稳定。
自本世纪上半叶的“凯恩斯革命”以来，财政稳定宏观经济的作用得到不断强调和强化。尽管在新体制下我国财政在社会总供需平衡中已不属唯一的“主导”调节者，但是财政收支仍是对经济和社会发展举足轻重的宏观调节手段，而且发挥着某些其他杠杆无法替代的作用。
（1）“反周期”，即适当“熨平”经济的周期波动。 我国的经济周期波动是一种客观存在，尽管人们对波动的成因尚众说纷纭。市场经济发展的历史和现实都表明，完全避免经济波动是难以做到的，只能采取适当手段减缓波动幅度，将其控制在经济和社会可以接受的范围以内。
在市场经济条件下，财政“熨平”经济周期波动的要点在于通过逆周期而行的财政政策来调整和优化结构、增加有效供给量、缩小总供需之间的差额。即在经济高涨繁荣的年份，一般应注重资金供应闸口的约束与收缩，抑制经济过热；而在低落萧条的年份，一般应松动资金供应和增加政府支出，以刺激经济发展。因而财政的赤字或盈余是政府在宏观上反周期波动的重要调节工具之一。我们有必要重新认识财政平衡原则，在必要的情况下，以财政的周期性平衡原则取代传统体制下的年度平衡原则，积极发挥赤字或盈余反经济周期的杠杆作用。
（2）减少失业。在市场经济条件下， 经济波动和企业资产存量重组成为经常发生的现象。在这类经济过程出现时，失业也成为不可避免的现象。财政除了应借助社会保障体系、保证失业者能维持基本生活水准，更需要积极创造就业机会，力求把失业率控制在社会可容忍的程度。
（3）抑制通货膨胀。 在我国双重模式转换和经济发展的过程中，通货膨胀和物价上涨将长期存在，抑制通货膨胀成为政府的重大任务，乃至一定时期内是宏观调控的首要任务。财政收支在抑制通货膨胀中是十分重要的调控手段，其功效体现在：一方面可以运用税收、公债等收入杠杆调节社会总需求，减轻需求推动通货膨胀的压力；另一方面则通过改善支出结构、增加农业投入、促进国有企业效益提高措施增加有效供给，进而促进供需总平衡的实现，实现物价的相对稳定。
（4）促进国际收入平衡。伴随我国的改革开放， 国际间经济交往日益扩展，国民经济的开放度和外贸依存度大为提高，国际资本流动对国民经济的影响也越来越明显，使综合平衡关系更为错综复杂，这无疑加重了财政发挥宏观稳定职能的作用。财政收支的诸杠杆，以及相关的一系列政策性安排，可以对促进国际收支的平衡进而维护宏观经济的稳定，发挥十分积极的作用。比如，以关税调控进口量，以出口退税额鼓励外向型经济和扩大出口，以政策手段吸引外资等等。
——调节收入分配。
市场机制配置资源情况下收入分配的依据有二：一是个人或区域拥有的生产要素（如劳动力、资本）；二是这些生产要素在市场上所能实现的价格。由于种种因素决定，生产要素拥有水平和市场价格水平可以出现极大的差异，因而单纯由市场机制决定的收入分配可以形成很大的不均等，有必要通过政府为主体的再分配调节措施，缓和收入两极分化现象，以适当处理效益与公平的矛盾，维护社会整体、长远的利益。财政的所得税、遗产税等调节工具，都是贯彻收入再分配的有力手段。
除调节社会成员间的个人收入分配外，政府还应对地区收入差距进行调节。调节地区差异的目的主要在于支持欠发达地区的经济发展，减轻区域层次上的“马太效应”，从而缓和区域间不平衡的矛盾，优化生产力总体布局，维护社会、政治的统一安定，实现国民经济全局的繁荣与稳定。
财政协调公平与效率之间的矛盾，基本的原则是尽可能以最低的效率损失或效率代价来换取最大程度的公平，达到公平与效率的统一。
——监督经济活动。
社会主义市场经济本质上是一种法制经济，在新体制下，应加强财政监督管理，实现依法理财。因此，要以一系列国家法律、法规和制度条例为依据，强化财政监督经济活动的职能，为市场运作的规范化创造基本条件；强化税收征管，杜绝跑、冒、滴、漏等现象；加强国家财政对国有资产经营的监督管理，防止国有资产流失，实现国有资产的保值、增值。
4.财政政策与国家计划、产业政策、货币政策、国有资产管理政策的协调配合。
50年代，周恩来总理在总结国民经济发展和政府管理工作经验的基础上，提出了著名的“计划框财政，财政框计划”，即计划与财政“互相框”的论断；陈云同志则更进一步把宏观管理具体化为以资金和可供物资的平衡为核心的财政、信贷、物资“三大平衡”原则。这些论断和原则的内核，在间接控制的新体制下仍是正确的。但在市场作为配置资源基础性机制的情况下，经济活动主体、投资渠道均已多元化，宏观的综合平衡关系更趋复杂。因此，间接控制为主的新体制，更加需要注重和强调财政政策与各项经济政策的协调配合。计划预测并提出国民经济和社会发展的趋势、目标、任务，以及需要实施的经济政策的基本框架；中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量；财政政策一方面与货币政策相配合共同调节社会总需求与总供给的基本平衡，另一方面要与计划目标、产业政策、国有资产管理政策相配合，调节经济结构和社会分配，促进国民经济和社会各项事业的协调发展。
财政政策与国家计划的协调配合着重于国民经济未来发展战略的制订与实现。财政部门应协助计划部门制订国民经济和社会发展战略目标，进而科学地编制发展规划和年度计划，并为计划目标的实现提供必要的财力支持，同时也要有必要的财力制约。事实上，财政预算收支本身是具有严格的计划形式和法制程序的，因而财政调控本身也必然是高度“计划性”的，特点仅在于其纯然政府资金计划的性质规定性。新时期中，问题的关键不在于是否承认这种计划性质而在于如何确立与社会主义市场经济体制相适应的计划观念、科学的计划制定方法、实施方法和全局计划（计委负责）与资金计划（财政预算负责）的协调机制。
财政政策与货币政策的配合侧重于通过总的银根松紧程度的掌握调控国民经济总量，包括：以不同组合形式的“松紧搭配”对国民经济进行反周期调节，在动态中促进和维护社会总供需的平衡；发展和完善综合财政信贷计划，正确处理赤字、国债、银行借款等问题，为促进综合平衡服务；加强双方协调进行的固定资产投资和流动资金供给的调控管理；相互配合管理好国债的发行和流通（包括以宏观调控为主要目的的公开市场业务）等等。若干年来，常常有关于“大财政，小银行”与“大银行，小财政”的议论。直接的起因，当然可归于体制转换中财政建设职能有所收缩、而银行资金规模迅速扩大的现实反映。但从更深一层认识，这种“孰大孰小”之争，沿袭的是传统体制下“资金切块”、“条块分割”的直接控制思维，注重的仅仅是表层的部门权力形象。其实，走向间接控制后，财政、货币两大政策的调控都是综合作用于市场信号和微观行为主体的，两者虽一方面各有侧重，存在分工，另一方面又互相补充，互相依存，难以将其调控功能和作用过程截然分开，因而可以说，两大政策的调控都是覆盖国民经济运行的，不宜再津津乐道对于财政和中央银行两个综合部门形而上学式的“大小比较”。
财政政策与产业政策的配合侧重于优化经济结构，收入一方主要是适当运用税收杠杆贯彻国家产业政策意图，支出一方主要是运用建设性支出安排支持和保证国家重点建设项目，并在基础设施建设与各项社会事业的发展方面与优化结构的通盘规划相策应。财政部门还要从价值形态、财力运用的角度提出意见建议，促进有关部门增强产业政策制定的科学性，提高产业政策的实施水平，调节和安排好各类长期、短期投资，以利有效地达到优化结构、加快经济增长的目标。
财政政策与国有资产管理政策相协调，事关实现国有资产的保值和增值、巩固社会主义公有制经济基础的根本大计。财政资金中的国有资产经营部分，要通过国有资产经营预算，实现科学而严密的管理，并且要动用政策手段盘活国有资产存量，提高国有资产使用效益。财政部门对非经营性国有资产也要依法实行严格的监督管理。
在计划和财政政策、货币政策、产业政策、国有资产管理政策的相互协调方面，现阶段存在一系列急待解决的问题。比如：（1）计划部门的工作重心尚未从罗列实物指标的年度计划真正转到体现总体战略意图和预测性、指导性的滚动式中期计划上来，而财政的资金计划也仅限于按年度过日子而无中期滚动式计划，两者都未能转入新姿态、新轨道。（2）财政与中央银行两大综合部门的磋商协调远不够灵敏和有效， 调控中还屡有彼此脱节甚至相互“拆台”现象。（3）产业政策还未达到足够清晰的程度，并有待细化与之配套的区域布局、技术经济政策，同时也需强化与财税杠杆的综合配套安排。（4）国有资产管理政策自身的系统化、明晰化远未到位，而其一系列相关协调事项的脱节已成为经济生活中极为突出的问题。凡此种种，都必须在下一阶段着力解决。
三、走向新体制过程中财政调控需注重的要点
我国形成较完善的市场经济尚需时日，在建立新体制的渐进过程中，一方面应积极推动财税体制自身改革向纵深发展，促进体制转换；另一方面要充分重视改革配套，实现财税改革与其他各个方面改革措施的相互呼应与配合，使符合市场经济体制的财政调控方式及宏观调控体系尽快建立。
1.积极推进体制转换。
我国1994年出台的财税体制改革，确立了以分税制为基础的分级财政的基本框架，在政府与企业、中央与地方两大基本关系上实行了向市场经济方向的转变，为淡化“条块分割”的行政隶属关系控制、增强中央宏观调控职能、促进资源优化配置发挥了积极作用。但我们应当看到，现行的财税体制仍带有鲜明的过渡色彩，与规范化的分税制尚有不小的差距，如中央、地方事权划分需要进一步明朗化；中央税种与地方税种的设置需进一步调整；企业所得税仍按隶属关系上交的旧体制“尾巴”应当尽快去除；省以下的分税制需逐步到位；转移支付制度有待按新的“因素法”思路加以健全，等等。上述不规范因素的存在，是渐进式改革推进过程中所难免的现象，应通过进一步的改革来消除这些因素，最终实现财政新体制的目标模式。下一个阶段的重要事项包括：（1）按照市场经济的一般要求和我国的特殊国情，科学地界定中央与地方事权范围，在划清事权的基础上，调整中央与地方的财权和税收体系。目前中央与地方税种的划分依据在很大程度上是先测算中央需要的财力，而后核算几个主要税种如何搭配才能达到这个数量。这种划分方法实质上并不是以事权为财权的基础或前提。（2）在事权清晰的前提下， 应当顺理成章地设计能够保证各级事权得到贯彻的各级税种体系即税源结构，使中央、地方都通过本级税收组织较为充足的收入来满足支出需要。今后循此思路进一步调整、完善分税方案，应在构建以财产税（不动产税、遗产税等）为支柱的地方税体系的基础上，逐步缩小共享税的比重，待条件成熟时将个人所得税划归中央税。增值税等流转税无疑是整个税制中的主体税种之一，但其比重应当有所下降，而所得税类作为另一主体税种的比重可逐步提高。（3）逐步建立规范的转移支付制度， 增强体制横向调节的力度，缩小地区间发展差异。（4）建立和规范省以下的分税制，提高新财税体制的完整性、系统性。
为建立现代化企业制度、转换国有企业经营机制，要在行政管理体制改革的配合下，最大限度地淡化国有企业与政府的行政隶属关系，按市场要求重塑微观经济主体，使国有企业也成为具有独立物质利益、强烈创新动机与较硬预算约束的商品生产经营者。国家与企业分配关系上利税分流，即国家主要以资产收益（分红）方式体现其所有者身份，以税收形式体现其社会管理者职能。政府逐步转向以经济参数等经济手段来调整企业运行的外部市场环境，从而间接地调控企业行为。
现行税收制度还存在一些不符合市场经济要求的方面，比如：内外资企业所得税不统一，税制设计上对外资企业优惠过多，增值税也需要进一步完善（包括技术操作方面）；财产税类迫切需要充实。另外，税收征管尤其要强化，“九五”期间应力求建立健全“申报、代理、稽查”三位联接的税收征管体系。并协调好国税与地税两套机构的运行，通过堵塞税收漏洞的方式在既定税源的基础上增加政府税收收入，增强税收的收入功能与调节功能。
体制转换是财政充分发挥宏观调控职能的前提。实现体制由传统体制向市场经济体制渐进式过渡，是困难而漫长的系统工程，应当审时度势，抓住机遇，局部突破与整体推进结合，积极而稳妥地实现体制转换。
2.注重配套改革。
10余年来改革正反两方面的实践都清楚地告诉我们：改革必须注重配套。这种配套应当包含改革目标模式构成要素之间的横向配套与改革过程上的纵向配套两大方面。在体制转换过程中，计划、价格、财税、金融、投资、资产管理、物资流通、外贸、劳动、人事等方面的改革等虽不可能齐头并进，但应紧密衔接、及时策应、相辅相成，这就是横向的配套。纵向配套则是指改革不可能“毕其功于一役”，是一个较长时期的渐进过程，必须前后衔接呼应，逐步推进。这种纵向配套是一种阶段转接、轻重缓急的配套，即对趋向于目标模式的发展过程的某种自觉设计与把握。横向配套与纵向配套共同构成了我国总体改革的系统工程配套。
在体制转轨的近期，宏观层次横向配套要特别注重按照社会主义市场经济的内在要求重构财政、中央银行与计划等部门之间的关系，建立符合新体制要求的宏观调控体系；1994年财税体制改革推出之后，企业、投资、金融等方面的跟进，则是纵向配套的重要内容。
3.逐步扩大间接调控成分。
为种种因素所制约，以间接调控为主的宏观调控模式，不可能一蹴而就，因此在体制转换过程中，应积极地抓住一切有利时机和条件逐步扩大间接调控成分，为实现调控方式的决定性转变创造前提。
从广义上讲，间接调控手段包括经济手段、法律手段和制度手段。经济手段（包括多种经济杠杆），在市场经济体制下发挥它们的调控作用，离不开法律手段和制度手段。法律制度确立企业和其它经济活动主体的行为规则，为创造一个良好的、公平的外部环境，也使经济杠杆正常发挥功能得到必要的法制配套。中国法制传统相对薄弱，法律制度的起点较低，因而在今后深化改革、走向间接调控新体制的过程中，要特别注重法制建设。法制的逐步完善，将有力地推动间接调控的逐步完善。
无庸置疑，在向社会主义市场经济体制转换之中，积极运用间接手段调控经济运行，是政府职能转变的重要内容。但在条件尚不成熟时，并不能简单地一概摒弃直接控制手段，否则难以迅速有效地抑制经济运行中出现的重大不协调、不稳定因素。仍然有必要保留的一部分指令性计划，投资项目的压缩安排，信贷规模的额度“切块”控制，棉花生产与购销管理上的严格行政手段，都是这方面的例子。问题的关键是在于：每当有可能淡化或减少直接控制成分的时机出现时，都应当积极地把握住，并紧跟着把这种减少稳定在制度成果的形式上。在承认阶段性发展中部分直接控制的必要性的同时，更着眼于在长远发展中追求间接控制的合理性的充分实现，这就是逐步扩大间接调控成分的基本思想。
注释：
〔1〕见《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
〔2〕参见吴俊培《澄清理论误区创建社会主义市场经济的财政理论》，《财贸经济》1993年第5期。
〔3〕参见梁华萍、韩英杰主编《中国的财政宏观调控体系》， 中国财政经济出版社1993年版。
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