韩国养老保险制度的发展、特点、问题及与中国的比较分析，本文主要内容关键词为：韩国论文,中国论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、韩国养老保险制度的发展过程
20世纪50年代初期的韩国，战争结束伊始，经济荒废，国防开支庞大，社会保障几乎无从谈起。60年代初，朴正熙政府把发展经济和建设福利国家定为国政目标，在宪法中提出保证国民的生存权和福利国家的义务，并制定了一批有关社会福利的法律。但是，在实践中韩国政府实行了以发展经济为重点、“先增长、后分配”的政策，忽视了社会福利建设，社会保障项目付诸实施的较少。
为保证国家机器的运转和社会的健康发展，韩国政府于1960年开始实行政府公务人员养老金制度，保障对象包括政府职员、警察和司法人员；1963年实行军事人员养老金制度，对在职退休的军人实行养老保险。从七八十年代开始，韩国经济快速发展，国民权利、社会保障也开始受到了国家的关注，逐步建立了医疗、就业、养老和贫困救济的社会保障体系。1973年12月韩国颁布了《国民福利养老金法》（注：［日］东北亚地域高龄化问题研究调查委员会.韩国的高龄化研究报告书[M].东京：社团法人综合研究发行，平成8年.29.）；1975年实行私立学校教师养老金制度。（注：Kyunghee Chung.Living Profiles of Older Persons and Social Policies on Ageing in Korea[M].Korea Institute for Health and Social Affairs,1999(in English).p.68.）
从80年代后期开始，韩国政府适应经济全球化、政治民主化的需要，逐渐扩大推行社会保障制度。1988年实行的国民退休金制度最初只包括工作人数为10人和10人以上的单位。经修改后，这一制度于1992年起适用于5人和5人以上的单位，于1995年起适用于从事农业和渔业劳动者和农村的个体户。1999年，韩国国民养老金制度覆盖到了全部劳动者。按照韩国法律规定，参加国民养老保险的国民必须年龄在18～60岁之间。至2000年末，韩国共有1621万人参加了国家养老保险，建立了60亿韩币的储备基金。（注：Korea Annual 2001[M].Yonhap news agency,Seoul.P192.）
近年来，为了适应社会经济发展和人口老龄化的需要，保证养老金制度的长期稳定发展，韩国政府对国民养老金制度进行了一系列改革。改革的措施包括，改革国民养老金管理体制，提高养老金的管理效率，逐步实现商业公司的私有化运作；为保证财务的长期稳定运行，从1999年开始对投保40年的受益人的平均工资替代率从原来的70%下调到60%；规定退休年龄从原来的60岁提高到2013年的61岁，然后每5年提高1岁，逐步提高到2033年的65岁；提高国民养老金管理的透明度、稳定性和盈利能力，养老金投保人代表参加“国民养老金基金管理委员会”和“国民养老金基金运作技术评估委员会”，建立“国民养老金基金管理中心”，中心的主席采取公开选拔制，以提高基金管理的专业水平；从2001年开始撤消“公共基金管理准备金”(Public Fund Management Reserve)，政府的作用是保证养老金基金公共部门投资的稳定性和盈利能力；养老金的最低投保年限从原来的15年降低为10年；残疾、遗属养老金的1年期最低投保年限规定被取消；为了保护无收入的配偶，主要是家庭主妇，从养老金中分离出离婚配偶养老金；（注：韩国卫生与福利部，Reform of the National Pension Scheme.）从1999年开始，将国民养老金覆盖范围扩大到全体18岁以上的公民。
从以上情况看，韩国的养老金制度改革与世界上多数发展中国家不同，与中国的改革也不尽相同。韩国的改革不是根本制度的变化，或者说不是体制上的变化，只是具体制度的调整，国民养老金仍然实行明确缴费(Defined Contribution)的基金制。因为，韩国的国家养老金从开始建立时就是这种制度，没有必要进行体制的变革。相反，拉美国家和大多数后社会主义转变中的东欧以及俄罗斯等国的养老金制度改革是根本制度的变化，即从原来的现收现付制向基金积累制转变，从明确受益制(Defined Benefit)向明确缴费制转变。中国的养老金制度改革也带有这种特点。然而，也应该看到，韩国国民养老金的资金管理体制正在由国家管理向商业性的私有化公司管理过渡，具有体制变革的意义。其它方面，如降低养老金的工资替代率、延长领取退休的起始年龄、投保人参与管理等，都更带有制度调整或修补的意义，特别是扩大国民养老金的覆盖面不过是原来制度的延伸，是在完善社会保障制度安全网。（注：Kim,Yeon-Myung,"Welfare State or Social Safety Nets?:Development of the Social Welfare Policy of the Kim Dae-jung Administration."[J].Korea Journal/Summer 2001.）
二、韩国养老保险制度的覆盖与受益范围及其特点
韩国的社会养老保险制度被称为公共养老金制度(Public Pension)。公共养老金是一种缴费制的社会保险方案，国家保证基金的利息增值和补充养老金可能出规的亏空部分。具体项目分为4个部分：国民养老金(National Pension)方案、公务员养老金、军事人员养老金、私立学校教师养老金。（注：Kyunghee Chung.Living Profiles of Older Persons and Social Policies on Ageing in Korea[M].Korea Institute for Health and Social Affairs,1999:68.）公共养老金的项目分类、建立时间及覆盖范围详见表1。
表1 韩国的公共养老金项目
资料来源：Kyunghee Chung.Living Profiles of Older Persons and Social Policies on Ageing in Korea[M].Korea Institute for Health and Social Affairs,1999.p.68.
从覆盖范围来讲，韩国国民养老金是公共养老金体系中的主体部分，因为它覆盖了18岁以上的全体公民（注：劳动力以外的人员如家庭妇女、学生等可作为国民养老金的自愿参加者。见SunWoo,Duk.The National Policy of Health and Social Services for Older Persons in the Republic of Korea[M].Korea Institute for Health and Social Affairs,Working paper,p29 footnote 13.）（从1999年4月1日开始，在此之前覆盖范围也是4部分中最大的），真正是全民性和社会性的，成为韩国老年社会经济保障的根基。其次是政府公务员养老金覆盖了较多的人员，私立学校教师养老金覆盖的人数较少。
显然，韩国的养老金制度包含了全部成年公民，更具有全民性和社会性，更符合社会保障的基本要求。韩国是世界上第131个实行国民养老金制度的国家。至2000年，韩国国民养老金的名义覆盖率达到76%。（注：名义覆盖范围包含了无正式收入、实际上未缴费的人群。名义覆盖范围大于有效覆盖范围。）相比之下，中国的基本养老金制度建立的时间（1951年）早于韩国，是社会主义计划经济制度的产物。目前，中国的基本养老保险制度只覆盖了城镇正式注册的就业者（自营职业者包括在内），至于无正式工作的成年人和农业户籍的劳动者是不包括在制度之内的。近年来，韩国的公共养老金覆盖率达到了较高水平。因为1999年金大中政府实行了新的“国民养老金法”，将国民养老金制度扩大到全体劳动者。韩国的基本养老金覆盖率处于世界中上等水平。
表2 韩国公共养老保险覆盖人数的发展变化（1000人）
资料来源：2001Social indIcators in korea[Z].Korea National Statistical Office,p414.
韩国国民养老金给付的起始年龄标准为男女均60岁，这比中国的男60、女55的标准更具有性别上的公平性。考虑到人口寿命的不断延长和资金运行情况，韩国政府决定从2013年开始将养老金起始年龄提高到61岁，此后每5年提高1岁，直至2033年提高到65岁。（注：Yang,Jae-jan.The 1999 Pension reform and anew social contract in southkorea[M].Dissertation submitted to the Graduate School-New Brunswick Rutgers,The State University of New Jersey in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy Graduate Program in Political Science.p.177.）
从韩国养老金受益范围来看，国民养老金受益人数是最多的，占投保者的比例在1998年达到最高(19.3%)。但在2000年，政府公务员养老金受益率是最高的(16.6%)。国民养老金虽然建立的时间较晚，但是人数的增长速度是最快的。
韩国的各种公共养老金项目的受益率很低，最高也不过是19.3%。2000年，国民养老金的受益率只有7.9%，私立学校教师养老金受益率只有6.3%。大多数老年人并没有得到公共养老金的保障。（注：据80年代世界银行的一项统计，韩国60岁以上老年人得到年金／福利的比例为6%。世界银行.防止老龄危机[M].中国财政经济出版社，1996.40.）1998年韩国65岁以上老年人得到公共养老金保障的比例如表3所示。
表3 韩国公共养老金的受益情况
资料来源：Social indIcators in korea[Z].Korea National Statistical Office,p415.
既然已经有了社会保险制度，为什么受益者比例和老年人覆盖率如此之低？主要是因为韩国的社会养老金制度建立的时间较晚，同时又是实行的明确缴费制度，没有缴费的老年人不能享受这种养老金。与明确受益制度相比，明确缴费制度下的受益者与缴费者是同一批人，缴费与受益之间必然有一个时间差，即使是在同一年缴费和受益，也有个先履行义务然后再享受权利的问题。而中国在50年代计划经济体制下建立的养老金制度是明确受益制度，实行现收现付的方式，缴费的和受益的是同时期的不同批人。因此，中国的养老金制度中的缴费义务与受益权利之间没有必然的联系，只要是制度覆盖的人员就可以享受到养老金。虽然中国自20世纪90年代对基本养老金制度进行改革，从现收现付向半基金制转变，但是对新旧制度采取了衔接的方式。因此，中国享受基本养老保险制度的比例——受益率一直是较高的。
表4 韩国老年人获得公共养老金的比例(%)
资料来源：Chung,Kyunghee etal.Living Profile and Welfare Service Needs of Older Persons in Korea[M].Korea Institute for Health and Social Affairs,1998.
从纵向收益水平看，韩国国民养老金的替代率在1999年被确定为40年投保期——60%。但这是个平均替代率，具体到每个人，还要根据其收入水平和投保年限来确定。1999年的国民养老金的几个等级的收入替代水平——替代率如下表如示。
表5 韩国1999年国民养老金交款、收入／替代水平（韩元）
资料来源：Ministry of Health and Welfare[M].2000 Health and Welfare(White Paper),2001.
由上表可见，韩国国民养老金的缴费率都是9%（个人与单位各负担一半），但是养老金的替代率却不同，低收入者的替代率明显高于高收入者。这体现出社会保障再分配的特征。与此相比，中国的养老金（社会统筹部分）替代率对于不同收入者是一样的。因为，中国目前的工资收入水平差距不大，没有必要根据收入进行替代率的调整。
三、韩国公共养老金的财务状况及特点
从韩国养老金资金支出来看，在3大类养老金中，支出总量都有较大增长。虽然国民养老金投保和人数规模最大，资金支出规模也很大，但是人均的养老金水平却最低。在1999年之前，国民养老金的人均水平逐年上升，1999年已达3086000韩元。但是到2000年人均养老金却出现了明显的下降，只有1721000韩元（平均到每个月只有143417韩元）。这种下降很可能是由于1999年4月1日实行了新的国民养老金法。2000年开始的养老金工资替代率（平均养老金与平均工资的比值）有所下降，从先前的70%下降到60%。（注：数据参见Kim,Yong Ha and Seok Jae-eun.1999."Kukminnyunkeumjedo Jungaeeui Hankukjuk Tekjingkwa Jisokganeungsung[The Characteristics in the Development of the Korean National Pension Scheme and its Sustainability]."[M].Hankuksahoibokjihak[Korean Journal of Social Welfare]37(April):89-118.Kim,Yeon-Myung."Welfare State or Social Safety Nets?:Development of the Social Welfare Policy of the Kim Dae-jung Administration."[M].Korea Journal/Summer 2001:180.）然而，每月143417韩元的养老金低于政府最低生活标准（1998年韩国政府制定的贫困线标准为220000韩元／月（注：The korean gerontologlcal society and the korean natIonal council of elderly welfare organizations,2001,Societal response to aging society socieatl response to aging society,A national paper for the second world assembly on aging.）），退休者用如此低的养老金收入只能勉强维持生活。但政府公务员和私立学校教师的人均养老金却大大高于国民养老金水平，反映了韩国国家官员地位较高和重视发展教育的现实。
表6 韩国公共养老金的财务支出情况（单位：1000韩元）
资料来源：2001 Social indIcators in korea[Z].Korea National Statistical Office,p416.
实际上，韩国老年人的经济收入是多渠道的，除了国民养老金之外，还有其他近10项来源。其中，通过社会保障获得的经济收入有公共援助(Public Assistance)——社会救助、最低生活保障(National Basic Livelihood Security)，通过职业途径获得退休年金(Retirement Annuity)，私人养老金(Private Pension)——储蓄和商业投保，此外还有机构帮助(Support from Organizations)和敬老津贴(Elderly-Respect Pension)。
韩国老年人接受公共救助的比例明显高于获得公共养老金的比例。这既说明韩国老年人经济收入很低，在很大程度上要借助于社会救助来解决问题，同时也说明老年人经济来源的多样化。与此相比，中国老年人的收入来源相对比较单一，（注：近年来，中国政府实施了城市居民最低生活保障线制度，城市低收入老年人可以从这个项目中获得经济保障。对于农村居民，正在实行小范围的试点，农村大多数老年人还不能得到此项保障。）职业年金和私人退休金还没有发展起来，国家基本养老金制度的负担过大，还难以将养老金的覆盖面扩大到全体公民。中韩两国的社会保障支出比例还较低，中国1999年社会保障支出仅占GDP的0.4%，（注：中国国家统计局.2000中国发展报告[Z].中国统计出版社，2000.41,32.）韩国2000年也只占到2.1%，（注：Social indIcators in korea[Z].Korea National Statistical Office,2001.）都不适应现代化发展的需要。
表7 韩国老年社会经济保障项目内容、覆盖及受益情况
注：合计的绝对数小于各项之和是因为国民基本生活保障和敬老津贴项目是重复获得的，因此在合计数中已减去重复的数字。1、3、5是1998年数据；2是1995年数据；4、6是1999年数据。
资料来源：Choi,Sung-Jae.Economic status,Work and RetIrement of Ecderly koreans[J].Paper presented at an Invited Symposium of the 17th Congress of International Association of Gerontology held in Vancouver.2001,(7):1-6.
然而，即使在韩国这样一个中等收入的国家，养老基金的来源也受到了挑战。社会保障费用迅速上升给韩国的企业造成了很大的负担。社会保险正遭遇财政枯竭危机。某一骨干制造厂L公司4种社会保险支付的费用相当于1年利润的1/3。自从现任政府执政以来，保险费用每年都有所增长，对企业来说，已成为不小的负担。这导致越来越多的企业不想扩招正式职员，而只想聘用不必负担法定福利费用的非正式职员。按照统计厅的调查结果，2003年3月非正式职员的比率高达51.4%，已超过全体职员的半数。最近全经联就此展开一项调查，回答“将增加非正式员工”的企业中的30%称，其原因是正式职员在工资之外还要为其支付法定福利费用，对企业负担过重。据韩国经营者总协会（“经总”）及劳动部统计，法定福利费用的比重大幅增加，退休金在工人总费用中所占的比重由1995年的11.8%升至2000年的22.6%。（注：崔弘涉.朝鲜日报，2002-05-14.）