关于我国城市可持续发展若干问题的思考，本文主要内容关键词为：若干问题论文,可持续发展论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1992年，联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，要求各国制定和组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策，迎接人类社会面临的共同挑战。中国政府对此给予高度重视。1994年3月， 国务院常务会议讨论通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提交联合国可持续发展委员会。1997年，联合国环境与发展事务特别联大会议召开。中国政府在回顾和总结几年来实施可持续发展战略进展的基础上，向大会提交了《中华人民共和国可持续发展国家报告》。报告明确提出，中国政府把城市环境综合整治和住区建设列为可持续发展的重点领域之一。
可持续发展，系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展。可持续发展的核心是发展。可持续发展有两个鲜明的特征，一是发展的可持续性，即发展应能持续满足现代人和未来人的需要，达到现代和未来人类利益的统一；二是发展的协调性，即经济和社会发展必须充分考虑资源和环境的承载能力，追求社会、经济与资源、环境的协调发展。可持续发展在空间上表现为发展的协调性，在时间上表现为发展的连续性，在结构上表现为发展的系统性。关于人类住区可持续发展，《中国21世纪议程》明确指出，人类住区发展的目标是通过政府部门和立法机构制定并实施促进人类住区可持续发展的政策法规、发展战略、规划和行动计划，动员所有的社会团体和全体民众积极参与，建设成规划布局合理、配套设施齐全、有利工作、方便生活、住区环境清洁、优美、安静、居住条件舒适的人类住区。1996年6月， 联合国第二次人类住区大会在土耳其伊斯坦布尔召开。大会的两个主题是“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类住区可持续发展”。中国政府向大会提交了《中华人民共和国人类住区发展报告》。报告总结了中国为提高人类住区水平所做的工作和取得的经验，阐明了中国政府对人类住区问题的基本立场，提出了1996年至2010年中国人类住区发展的“行动计划”。国务院副总理邹家华在这次大会的高级别会议上的讲话中指出，走可持续发展的道路是解决人类住区问题的必由之路。人类住区的发展是可持续发展的重要组成部分。人类住区的发展必须与人口的增长和生产力的发展相适应，必须与资源的合理开发利用和保护环境相协调。
城市是一个国家或地区的经济、政治和文化中心，是人类集中，高效率利用自然资源、土地资源、空间资源和智力资源，创造物质文明和精神文明的载体。城市的发展是人类住区发展的重要组成部分，在人类住区可持续发展中占有重要地位。城市可持续发展的本质，就是以保护和合理利用自然资源，保持良好的生态环境为发展基础，实现城市经济和社会的持续发展。本文从城市发展与城市化、城市规划、城市土地利用、城市住房、水资源、城市交通、建筑节能、城市生活垃圾处理等方面探讨我国城市的可持续发展问题。
一、城市发展与城市化
城市发展与城市化，这个世界上广泛关注的热点问题，对我国的发展同样具有重要的意义。从经济发展上分析，我国城市的国内生产总值、工业产值和社会商品零售额都占全国的70%以上；从社会发展上分析，城市的文化、体育、医疗卫生设施，科研机构、高等院校等都占全国的绝大部分；从交通发展上分析，城市集中了全国的机场、铁路编组站、绝大部分沿海和内河港口，承担着国内外客货运输的绝大部分运输量。因此，城市在国家或地区的经济和社会发展中发挥着非常重要的作用，城市的发展水平和城市化水平的高低是一个国家经济和社会发展水平的重要标志。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国的城市得到迅速发展，城市化水平明显提高。在城市发展和城市化进程中，我们认真贯彻实施国家法定的“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针，促进了生产力和人口的合理布局，大中小城市得到了协调发展。据统计，截止到1998年年底，全国设市城市（暂未包括台湾省、香港特别行政区和澳门地区）达到668个， 其中非农业人口50万以上的大城市86个，非农业人口20万以上、 不满50 万的中等城市204个，非农业人口不满20万的小城市378个。建制镇18800个。 城市化水平达到30.4%。与此同时，城市建设取得了巨大成就。仅据设市城市统计，用水普及率达到96.1%，居民人均用水量达到214升； 燃气普及率达到78.9%， 比上年提高3.2个百分点；城市道路长度14.5万公里，人均拥有道路面积8.3平方米；全年污水处理量107亿立方米，污水处理率为29.9%；城市建成区绿化覆盖率达到26.6%，人均拥有公共绿地面积6.1平方米。
以上数据可以清楚地看到，在半个世纪的时间里，我国的城市得到了迅速发展，城市化水平明显提高，有力地推进了城市经济和社会的可持续发展。正如《21世纪议程》指出的那样，人类住区可持续发展的总目标是改善人类住区的社会、经济、环境质量和所有人，特别是城市和乡村贫民的生活和工作环境。我国城市发展的实践证明，城市基础设施水平的不断提高，改善了城市居民的工作和生活环境，促进了城市经济和社会的可持续发展。
我国是世界上人口最多的国家，是世界上最大的发展中国家。我国的耕地仅占世界的7%，而人口却占世界的22%。因此， 我国的工业化、城市化是在人口、资源、环境压力加大的情况下推进的。中国的发展受到国际社会的普遍关注。中国的城市化问题同样受到国际社会的普遍关注。半个世纪以来， 我国的城市化水平从1949 年的10.6 %提高到1998年的30.4%。城市化是一个过程，是人口和第二、第三产业集聚的过程，是伴随工业化和现代化必然出现，又反过来推进工业化和现代化的历史过程。这个过程的结果导致了城市的发展。我国的现代化过程就是城市化过程，实现国家现代化过程就是城市化过程。世界上发达国家都是城市化水平很高的国家。世界城市化进程的历史经验表明，城市化水平30%至70%期间，是加速城市化时期。这个时期，农业人口向非农业人口转移的速度明显加快，经济结构、产业结构调整加速，第二、第三产业快速发展。据预测，到2010年，我国城镇人口将达到5.6 亿左右，城市化水平将达到40%左右。认识城市化和城市发展规律，引导城市化健康发展，是实现城市可持续发展的关键。
关于我国的城市化道路问题。1982年12月，中国建筑学会城市规划学术委员会召开了第一次中国城镇化道路问题学术讨论会，对我国的城镇化道路问题进行了认真讨论。会议的基本观点是我国必须走具有中国特色的城镇化道路。近20年的实践证明，这种讨论是必要的、有意义的。中国的特点是有12亿人口，9亿在农村。 中国的城市化过程要求大量的农村人口转化为城镇人口。这些人往哪里去是个大问题。20年的改革开放，乡镇企业异军突起，带动了农村产业结构、就业结构的变革和小城镇的发展，开创了一条有中国特色的农村现代化道路。据统计，全国近5万个小城镇，集中了具有相当规模的乡镇企业100多万家，吸收农村富余劳动力6000多万人。城市的发展是有规律的。城市的规模结构、职能结构也是在发展中不断完善的。发展小城镇，是符合中国特点、具有中国特色的城市化道路。从实施可持续发展战略分析，发展小城镇，对于合理利用资源，节约用地，保护环境，促进生产力和人口的合理分布都具有重要意义。当然，发展小城镇，并不否定大中城市的发展和作用。北京、上海、香港这样的大城市，在我国的经济和社会发展中的地位和作用是不可替代的。它们具有政治、经济、文化、国际交往等中心职能，是国家的标志。
二、城市规划
城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署。城市规划是国家管理城市的重要手段，是保证城市土地合理利用，实现城市经济和社会协调发展的必要条件。城市规划是要把城市的用地布局和各项建设活动纳入到统一的、科学的规划，实施统一的规划管理，遵循统一的行为规范，以保证城市的合理发展。城市规划的一项重要任务是优化城市土地资源配置，通过合理的城市空间组织，促进生产力和人口的合理布局，实现合理用地、节约用地、保护环境的目标。要实现城市的可持续发展，就要按照城市规划来建设和管理城市。实施城市规划是实现城市可持续发展的关键。
城市规划在本质上是组织城市的空间和土地使用。这是城市经济和社会发展必不可少的。地球的资源是有限的。土地资源的有限性，与不断增长的人口对资源特别是对土地资源的需求形成了一对突出的矛盾，使人口、资源、环境的压力不断加大。城市规划是解决这一矛盾的方法之一。城市规划要解决城市资源的合理利用问题，解决城市人口、资源、环境的协调发展问题，实现城市经济效益、社会效益和环境效益三个效益统一的发展目标。就是说，城市规划的一个重要目标就是实现城市的可持续发展。因此，城市规划就不仅是建设规划，而是在城市化、工业化的过程中，为城市的开发、建设、发展的决策提供可靠的依据和可供选择的方案。其中的一个重要问题就是保证今天的开发、建设的决策不给未来的发展带来不利影响，即可持续发展问题。城市可持续发展体现在城市规划方面，主要是空间上的协调发展和发展的连续性问题。城市规划的基本价值取决于对决策过程的影响，城市规划只有通过实施才能发挥作用。在实施过程中，要正确处理全局与局部的关系，长远发展与近期建设的关系。当前，在城市规划实施过程中存在的一个主要问题是短期行为。只考虑短期的经济效益，不考虑或者很少考虑社会效益和环境效益。这种短期行为对城市的可持续发展是十分不利的。从长远分析，短期行为对城市的经济发展将造成难以弥补的损失。对此，世界各国普遍以法律形式赋予城市规划约束力。我国1990年4月1日施行的《城市规划法》，对规划制定、规划管理、新区开发和旧城改建、法律责任等都作出了明确规定。
三、城市土地利用
城市的经济、社会和文化等各种活动都要在土地上进行。土地是城市的载体，是不可再生资源，是城市经济和社会发展的最基本的生产要素。城市土地利用一般是指城市在建设和发展过程中对土地实施开发、使用、保护的过程。这个过程的本质是土地使用性质的变化，即农业用地转变为城市建设和发展用地。这个过程的实施，提高了土地使用强度，产生了巨大的效益，实现了土地更高的使用价值。这是土地利用的高级形式，是社会的发展和进步。
我国耕地人均数量少，总体质量水平低，后备资源不富裕。这是我国的基本国情。近年来耕地面积锐减，影响了农业和农村经济的发展。解决这个问题的关键，是必须长期坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，优化、高效地配置土地资源。改革城市土地使用制度，实行有偿使用和有偿转让，为城市建设和发展过程中坚持合理用地、节约用地，实现城市土地资源优化配置，充分发挥土地效益提供了制度保障。从根本上解决了城市土地法律上国家所有而事实上单位、部门所有的弊端。城市政府可以依法调整用地布局，解决不合理使用土地和浪费土地的问题，使城市土地的使用价值得以充分体现。这项改革对于实现城市的可持续发展具有重要的意义和深远的影响。
城市土地利用的依据是城市规划。城市土地利用规划是城市总体规划的组成部分。城市政府可以根据城市经济和社会发展目标，按照城市规划，采用法律的、经济的手段，调整不合理的产业布局，科学、合理地利用城市土地，保证城市的建设和发展在城市规划的指导下进行。
四、城市住房
居住是人类生存的基本条件。城市住房短缺在世界上许多城市，特别是大城市，普遍存在。解决城市住房问题，使“人人享有适当的住房”，是实现城市可持续发展的一个重要方面。我国政府与世界各国政府一样，对城市住房建设给予高度重视。特别是近20年来，我国的城市住房建设取得了举世瞩目的成就。广大居民的住房条件和居住环境得到了明显改善，居住水平持续提高。1979年至1998年的19年间，全国城市住宅竣工面积34.37亿平方米，是1950年至1978年28 年间住宅竣工面积总和的4.5倍。1978年人均居住面积仅3.6平方米。1998年人均居住面积达到9.3平方米，人均使用面积达到13.6平方米。这些成就的取得， 主要是在不断的改革进程中实现的。其中具有特别重要意义的是，城市住房投资体制改革和住房制度改革。投资体制改革主要是由原来单一的国家投资结构改为国家、企事业单位、个人、金融机构贷款等多元投资结构，调动了各方面的积极性，从根本上解决了多年来困扰住房建设的资金问题。住房制度改革的突出标志是住房的供应制度和分配发生了重大变化，主要是经济适用住房开始成为商品房的主体，住房货币化分配后个人购房成为主体。改革的不断深化，有力地推动了城市住房建设的发展。同时，由于城市住房规模的不断扩大，带动了相关产业的发展，对于拉动城市经济的增长起到了积极的作用。
随着我国进入加速城市化时期，城市人口将继续增加，居民生活水平将不断提高，城市将继续发展。同时，我们也应注意到，我国城市居民的住房水平仍然比较低。要满足广大居民日益增长的住房需求，在相当长一段时间内，必须保持较大的住房建设规模。城市住房建设仍处于持续发展阶段。对此，国家将继续对住房建设，特别是经济适用住房建设给予一系列的优惠政策，以加快住房建设。发展住房金融，培育住房交易市场。住房的生产、流通、消费三个环节都需要银行等金融机构的支持。要研究制定鼓励住房消费的政策措施，积极引导居民调整消费结构，鼓励个人贷款购房，把住房的潜在需求转化为现实的、有效的需求。要培育住房交易市场，规范交易行为，实现多种形式的住房消费。要继续深化城镇住房制度改革，逐步建立持续拉动住房建设、实现有效供给的机制，促进住房建设的发展。
五、水资源
水（本文指淡水）是21世纪最宝贵的资源，这在世界各国已经成为共识。联合国助理秘书长恩道在1996年3月21 日“北京城市水资源管理国际会议”闭幕式上指出，淡水资源不足，是几乎全世界所有主要城市在进入21世纪时将面临的挑战。会议发表了以解决城市缺水问题为主题的《北京宣言》。水资源是城市发展最大的制约因素之一。城市要实现可持续发展，水资源是基本保障。我国是世界上水资源最缺乏的国家之一，年水资源总量为2.8万多亿立方米，人均水量不足2400立方米， 仅为世界人均水量的四分之一。在水资源总量中可用水储量只有1.1 万亿立方米。目前实际用水量已经达到5600亿立方米。全国668 个城市中有400多个供水不足，生产和生活受到严重影响。同时， 我国水域普遍受到了不同程度的污染，降低了水资源利用的功能。水的问题已经成为影响我国城市经济和社会发展，影响我国城市可持续发展的重要因素。城市缺水问题，特别是北方城市缺水问题的严重性已经现实地摆在我们面前。
解决城市水的问题，要在全国水资源保护与可持续利用的宏观政策指导下进行，实施合理开发利用和全面节约用水的方针。一是开源。北方缺水问题最终要靠跨流域调水解决。在此之前，要加快城市水源建设，提高水的拦蓄能力，增加城市水源供应。二是节流，这是重点。保护水资源是每个公民的责任。要破除水是取之不尽、用之不竭、取用无偿的传统观念，改变低价用水甚至无偿用水的状况，形成节约用水、合理用水的社会风气。城市用水中工业用水占80%左右。我国工业万元产值耗水量达225立方米，而发达国家仅为100多立方米。我国工业用水重复利用率仅3%左右， 而日本高达73.1%，美国、德国也都在60%以上。这些数据表明，只要采取坚决措施，推广应用先进技术，提高水的重复利用率，节水的潜力不仅是巨大的，而且是可以做到的。居民生活用水的节约同样是有潜力的。关键是提高居民的节水意识，增强责任感。同时要运用经济手段，促进节约用水。提高污水处理率，逐步实现污水资源化，也是节水的一项重要措施。水资源是21世纪制约全球经济和社会发展的最主要的资源之一，对此我们必须给予高度重视，并制定切实可行的对策，保护水资源，合理利用水资源。否则，随着人口增长，自然生态人为破坏以及水环境污染加剧，21世纪，我们将面临更加严重的水资源危机。
六、城市交通
城市交通是城市最主要的基础设施之一，是城市发展规划和城市增长的基本要素，在城市经济和社会发展中发挥着重要作用。经过多年的努力，我国的城市交通建设取得了显著成绩。同时，随着城市化进程的加速，城市规模不断扩大，城市交通需求剧增， 汽车数量迅速增长（80年代初期，北京的汽车不到10万辆，1998年已达到140万辆），城市交通堵塞，特别是大城市的交通堵塞问题日益严重。我国城市的环境污染十分严重，汽车尾气是主要污染源之一。有关报道指出，目前北京市城区74%的碳氢化合物、63%的一氧化碳、37%的氮氧化合物皆来自汽车尾气。噪声污染也给人们的生活和健康带来不利影响。据有关部门统计，全国因城市交通堵塞造成的经济损失每年高达上千亿元，严重影响了城市经济和社会的发展，影响了城市可持续发展战略的实施。城市交通问题的严重性已经引起各级政府和有关部门的高度重视。
解决城市交通问题，首先要制定整体的城市交通发展战略。1995年11月，建设部、财政部、中国人民银行和世界银行、亚洲开发银行在北京联合主办了中国城市交通发展战略国际研讨会。会议的总结性文件《北京宣言：中国城市交通发展战略》，对我国制定整体城市交通发展战略具有重要的指导意义。制定我国的城市交通发展战略，首先要充分研究交通需求和供应的平衡，同时考虑城市土地资源和资金投入的可能，明确适合我国国情的城市交通结构。第二，在城市交通发展战略的指导下，制定科学合理的城市交通规划。明确城市交通发展目标，确定交通方式和交通结构，并与城市土地利用有机结合，建设与城市发展相适应的现代化综合城市交通体系。第三，调整城市土地使用功能，加快城市道路和交通设施建设。调整城市第二、第三产业布局，把货运量大的工厂、仓库从城市中心地区迁出，缓解城市中心地区用地和交通矛盾。加快城市道路和交通设施建设，加强城市道路管理，提高城市道路通行能力。第四，优先发展城市公共交通。要从实施城市可持续发展战略的高度认识发展城市公共交通的重要性和必要性。城市公共交通高效低耗，具有良好的经济效益和社会效益，是解决城市客运交通的最有效方式。城市交通的各种交通工具中，轨道交通具有运量大、速度快、节约用地、保护环境等优势。目前世界上30多个国家和地区的70多个城市修建了5000多公里的地铁和3000多公里的轻轨，在城市交通中发挥着非常重要的作用。我国城市人口在100万以上的特大城市， 要发展城市轨道交通，以减轻城市环境污染，缓解城市用地紧张的矛盾。
七、建筑节能
能源是城市生存和发展的基本条件。我国的建筑能耗约占全国能源消耗总量的25%，其中使用能耗（包括采暖、通风、空调、照明、家用电器和热水供应的能耗，不包括建材生产的能耗）约占10%。能源的消耗是造成城市环境污染的主要因素。我国的建筑用能以煤为主，每年排放大量的二氧化碳、二氧化硫以及粉尘。在采暖季节，采暖燃煤成为城市空气污染的主要污染源。随着居民生活水平的提高和居住环境的逐步改善，采暖区域不断扩大，炎热地区空调已经普遍使用，建筑用能持续增长。预计到2000年，建筑的使用能耗将占全国能源消耗总量的13%。能源是宝贵的资源。提高能源利用效率，减少能源的消耗，对于节约资源、保护环境，实现城市的可持续发展具有重要意义。目前，我国的能源利用效率比较低，建筑能耗的平均能源使用效率为30%左右。全国采暖地区的建筑能耗是相近气候条件发达国家的3倍左右。
为了有效利用能源，减少建筑能耗，必须坚持实行建筑节能，开发建筑节能产品，提高能源利用效率。从80年代开始，我国陆续制定了采暖居住建筑节能设计标准、旅游旅馆建筑热工与空气调节节能设计等标准，制定了北方节能住宅免交固定资产投资方向调节税等政策。采暖地区各省、自治区、直辖市制定了节能设计标准实施细则和一些地方法规。经过多年努力，我国的建筑节能取得了一定进展。但与发达国家相比，仍然存在较大差距。当前，要继续提高对建筑节能重要意义的认识，制定和完善建筑节能的政策、法规，制定与地区气候相适应的建筑节能技术标准。对现有建筑进行节能改造。开展建筑节能关键技术研究，进行广泛的国际合作，引进、吸收国外高新技术，开发节能材料、设备和产品，在全国范围内推广应用节能技术和产品。全面实现2010年的建筑节能目标。
八、城市生活垃圾处理
随着我国城市的发展和居民生活水平的提高，城市生活垃圾的产出量逐年增加。据统计，全国城市每年生活垃圾产出量已逾一亿吨。由于我国城市生活垃圾处理率不高，大量垃圾运到郊外露天堆放，对城市环境造成严重污染。全国有相当多的城市处在垃圾包围之中，严重影响到城市的可持续发展。发达国家城市生活垃圾处理经过几十年的发展和完善，已经形成具有良性循环机制的产业。目前国外城市生活垃圾处理方式的发展趋势是：（1）发达国家由于能源、土地资源日益紧张， 焚烧处理并利用余热发电的比例逐渐增多；（2 ）填埋处理作为垃圾的最终处置手段一直占有较大比例；（3 ）农业型的发展中国家城市生活垃圾处理比例较低，处理方式大多以堆肥为主；（4）其他一些新技术， 如热解技术等正在不断取得进展。20年来，我国的城市生活垃圾处理发展较快，在堆肥、填埋、焚烧处理以及资源化等方面取得了显著成绩。但与发达国家相比，我国的城市生活垃圾处理总体水平较低，在无害化、减量化、资源化等方面仍有较大差距。
《中国21世纪议程》提出的我国城市生活垃圾处理的目标是：大力推行城市垃圾减量化和资源化，加强城市环境卫生设施的基础建设，到2000年，垃圾回收和综合利用率达到40%以上，城市生活垃圾、粪便的无害化处理率达到4%至5%。完善城市垃圾管理机制和法规体系，初步形成垃圾收集、处理产业化及社会化服务。到2010年，所有城市都要建立符合环境要求的生活垃圾填埋场或焚烧厂，使全部生活垃圾都得到处理。为了实现这一目标，要采取的措施主要有：加强城市生活垃圾管理与法规建设，制定和完善城市生活垃圾管理办法，逐步推行垃圾处理收费制度；减少城市生活垃圾的产出量，提高城市燃气化率，减少居民直接烧煤，推行垃圾分类收集处理；制定优惠政策，鼓励发展城市生活垃圾综合利用；开展垃圾收运、处理的工程技术研究，引进、消化国外先进技术，重点开发无害化、资源化处理与利用技术及成套设备。随着公众环境意识的不断提高，城市环境问题已经引起越来越广泛的关注。提高城市生活垃圾处理率，对于防治城市环境污染，实现城市的可持续发展具有重要意义。
实现我国经济和社会发展的跨世纪战略目标，必须处理好经济建设与人口、资源和环境的关系。城市实现可持续发展，对于国家实施可持续发展战略具有特别重要的意义。因为没有城市的发展，就没有国家的发展。没有城市的现代化，就没有国家的现代化。
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