文化体制改革获得配套政策强力支持，本文主要内容关键词为：强力论文,文化体制改革论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年10月，国务院办公厅下发了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》(国办发[2008]114号，以下称114号文件)。这个文件是在科学总结党的十六大以来文化体制改革取得成功经验的基础上，对国务院办公厅下发的《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》(国办发[2003]105号，以下称105号文件)进行修订而成的。文件的下发，标志着文化体制改革的配套政策日益完善，对于推动文化体制改革工作向面上推开、向纵深发展，具有十分重大的意义。
一 改革配套政策对于推动文化体制改革、促进文化产业发展具有重要作用
深化文化体制改革，是党的十六大作出的战略部署。党的十七大深刻阐述了文化建设的极端重要性，鲜明提出更加自觉更加主动地推动文化大发展大繁荣、兴起社会主义文化建设新高潮、增强国家文化软实力的战略任务，对深化文化体制改革提出了更高、更新的要求。中央领导同志对制定文化体制改革配套政策十分重视。早在2003年初，中央政治局常委会研究文化体制改革试点工作时，明确提出要给予文化体制改革以政策支持，让文化单位轻装上阵。几年来，中央领导同志多次作出重要指示，要求制定和完善改革配套政策，为文化体制改革提供强有力的政策支持。围绕改革和发展的重点难点问题，国务院及相关职能部门相继出台了一系列政策文件，内容涉及鼓励经营性文化事业单位转企改制、扶持文化产业发展、构建公共文化服务体系、促进文化产品和服务出口、引导非公有资本进入文化产业、加强国有文化资产管理等。这些改革配套政策基本涵盖了文化体制改革和发展的重点领域和关键环节。
2003年由中宣部会同中央和国务院有关部门制定，以国务院办公厅名义发布的105号文件，是最重要的改革配套政策。105号文件内容丰富，涉及国有资产授权经营、资产处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收、投资融资、工商管理、价格等方面。近5年来，各级党委、政府及相关职能部门深刻领会和把握105号文件的精神实质，并在实施中不折不扣地贯彻执行。总的来看，105号文件的执行情况较好，政策落实基本到位，改革配套政策充分发挥了杠杆和保障作用，有力地推动了改革发展。
据粗略统计，2004-2007年的4年中，全国共有238家转制试点单位(涵盖2095家纳税单位)被核准享受105号文件规定的财税政策，所获得的减免税额总计达68.34亿元。从地区分布看，减免税额超过2亿元的省市有11个，包括北京、上海、浙江、广东、辽宁、江苏、安徽、福建、江西、湖南和四川，减免税额占总额的85％。从行业分布看，新闻出版行业数量较多，包括整体转制的出版企业41家、新华发行集团公司20家、报纸和期刊社19家，还有13家报业集团剥离经营性资产组建的发行公司、14家报业集团将其所属印刷厂转制为企业。此外，文艺院团和演出中介23家、电影发行放映企业22家、影剧院19家、广电网络传输企业18家、电影制片厂4家、广电集团剥离经营性资产组建的专业公司15家。
105号文件的贯彻落实，既有效地推动了转企改制工作，也为转制试点单位扩大规模、壮大实力、提高竞争力奠定了物质基础。5年来的实践表明，105号文件对推动文化体制改革、促进文化产业发展作出了重大而又积极的贡献，是一个在我国文化发展史上具有里程碑意义的文件。在贯彻落实105号文件的过程中，我们既加深了对宣传文化经济政策地位和作用的认识，提高了政策水平，同时在如何贯彻好、落实好改革配套政策方面积累了许多宝贵经验，其中最重要的经验有三条。
第一，扎实推动转企改制工作，是贯彻落实好改革配套政策的关键环节。凡是得到优惠政策期限长、减免税额多的单位，必然是转企改制工作启动早、行动快的单位；凡是政策落实得好的行业，必然是在改革中走在前列的行业；凡是政策落实得好的地区，必然是改革工作开展得较为深入的地区。这充分体现了“早改早受益”。
第二，政府职能部门的积极配合和大力支持，是贯彻落实好改革配套政策的重要保障。改革配套政策属于宣传文化经济政策的范畴，政策的制定要依靠政府相关职能部门，政策的贯彻落实必须依靠政府相关职能部门。党委和政府部门之间的工作合力，决定改革配套政策的执行力；组织协调的力度，决定改革配套政策的贯彻落实程度；哪个地区的组织协调力度大，哪个地区的改革配套政策就贯彻落实得好。
第三，从本地实际出发，创造性地理解和执行政策，是贯彻落实好改革配套政策的重要方法。我国幅员辽阔，各地经济社会发展很不平衡，推动改革、促进发展的基础条件差异较大，中央制定的改革配套政策，对解决一些重点和难点问题，只是提出了原则要求或政策方向，各地在贯彻落实过程中，必须密切结合本地实际，创造性地制定针对性和操作性更强的政策措施，才能有效地解决难点问题、推动改革。哪个地区根据中央政策制定了更具针对性、操作性的地方性配套政策，哪个地区就能打开改革和发展的新局面；哪个地区的地方性政策更加优惠，哪个地区的改革推进力度就会更大，进度就会更快。
二 105号文件修订的基本情况和114号文件的主要内容
党的十七大提出要更加自觉、更加主动地推动文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮，提出要增强国家文化软实力，进一步增强综合国力。按照十七大的要求，加快文化建设和发展的步伐，体制问题仍然是制约文化建设和发展的障碍和瓶颈。近年来，文化体制改革工作取得了实质性进展，但与中央提出的改革进度要求还有较大差距。目前，3万多家经营性文化单位现只有2000多家转为企业。分析这几年改革中存在的问题，虽然有思想观念、领导素质、产业基础薄弱等方面的问题，但根本上还是缺乏有力、有效的政策保障。主要有以下6个政策性问题比较突出：一是事业、企业离退休人员待遇差问题。按照现行政策，企业养老金明显低于事业单位标准，这成为推动转制改制的主要障碍。二是转制中产生的成本问题。如清产核资、债权债务处理等均要产生大量费用，文化单位难以承担这笔开支。三是原财政事业经费继续拨付问题。转制改制后，有的地方财政撤销了原来的定补和专项资金，使干部职工感到在转制后再没有理由向财政申请专项资金，因而缺乏改革的动力和愿望。四是转制改制后税负增加问题。文化单位普遍竞争力不强，转制后更有一个适应市场的过程。在原有事业体制下，可合理规避国家税收，转制后要实实在在缴税，这相当于利润减少了，因而也有所顾虑。五是转制企业土地资产处置问题。如事业体制下可以行政划拨方式取得土地使用权，转制后原划拨用地将变为经营性用地，需缴纳巨额土地出让金，企业负担大大增加。六是转制改制后企业持续发展问题。文化单位特别是文艺院团普遍基础薄弱，没有市场运作经验，转制改制后进入市场发展，不给予必要的政策激励和资金支持则难以生存。
因此，深化改革需要更有力度、更有针对性的政策支持。由于105号文件在2008年底到期，根据中央领导同志的指示精神，中央文化体制改革工作领导小组把105号文件的延期和修订工作，列入了《2008年文化体制改革工作要点》。文件的修订工作从2008年2月开始，经过半年多的辛勤努力，10月12日，修订后的文件以国务院办公厅的名义发布，这也就是国办发[2008]114号文件。
114号文件包括两个规定，一是《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》；二是《文化体制改革中支持文化企业发展的规定》。第一个规定共计30条，内容涉及国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收、法人登记和党的建设等8个方面；第二个规定共计15条，内容涉及财政税收、投资和融资、资产和土地处置、工商管理等4个方面。
114号文件比105号文件的总条目增加了7条(105号文件共38条、114号文件为45条)，保留和修改的条目共29条，删除条目8条，新增条目16条。114号文件的执行期限是5年，即2009年1月1日至2013年12月31日。
114号文件是改革配套政策的全新版本，它具有两个显著特点：一是针对性更强，文件针对改革中遇到的若干难点问题，比如国有文化资产管理、原划拨土地处置、企业与事业单位退休待遇差、切实保障职工权益等，凡是能够用统一政策予以破解的，都作出了明确的政策规定；对于那些尚不具备条件在国家政策层面予以解决的，也都明确了原则和方向，为地方结合本地实际出台相应政策留足空间。二是对已转制企业的发展给予更加优惠的政策支持，文件内容包括进一步减轻转制企业的税收负担，采取多种手段解决文化企业融资难问题，鼓励文化企业开发高新技术等。
1.关于国有文化资产管理
为解决这个难题，2007年9月，财政部、中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署等五部委联合发出了《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》(财教[2007]213号)，明确提出财政部门履行国有文化资产的监管职责，党委宣传部门负责重大国有文化资产变动的审查把关。
114号文件在充分吸收213号文件核心内容的基础上，采纳吸收了国务院法制办和国务院国资委的修改意见，充实了相应内容：一是明确经营性文化事业单位转制为企业后要同原主管主办单位脱钩，其资产财务关系在财政部门单列，由财政部门履行文化企业的国有资产与财务管理职责。二是在经营性文化事业单位转制为企业的同时，尽快实现政企分开，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构。
2.关于原划拨土地的处置
由于经营性文化单位使用的土地多数属于划拨性质，转制和改制须办理土地有偿使用手续，为此，这些单位要支付数额很大的土地出让金。为最大限度地降低改革成本，114号文件明确：经营性文化事业单位转制为企业，其使用的原划拨土地，土地用途符合《划拨用地目录》的，经所在地县级以上人民政府批准，可仍以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应依法办理土地有偿使用手续，经评估确定后，以作价出资(入股)等方式处理，转增国家资本。
3.关于企业与事业单位退休待遇差
为解决这一难题，114号文件提出：各地在做好社会保障政策衔接的同时，应结合本地实际，采取切实可行的措施，解决好企业与事业单位退休待遇差问题。鼓励地方出台更加优惠的政策，妥善解决这一问题，为深化改革创造良好的政策环境。
4.关于切实保障职工的合法权益
114号文件特别强调转制企业应当切实保障职工的合法权益，同时明确了职工权益保障资金的来源，可以从评估后的净资产中预留，或从国有产权转让收入中优先支付；净资产不足的，财政部门也可给予一次性补助。该项资金的用途十分明确，一是用于支付提前离岗人员的基本待遇及各项社会保险费用；二是支付分流人员的经济补偿金。
5.关于减轻转制企业的税收负担
114号文件针对转制企业提供了4项税收优惠政策：一是经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税(这项政策是转制后才给予的，也就是说早改早受益)；二是由财政部门拨付事业经费的经营性文化事业单位转制为企业，对其自用房产免征房产税(这是根据《房产税条例》给予的，在执行中可依照条例执行)；三是对经营性文化事业单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策，具体优惠政策由财政部、税务总局根据其转制方案确定(这是专门给予央企改制上市的特殊政策，这次为转制企业开了政策口子)；四是党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税。
专门针对转制企业的税收优惠政策虽然只有4条，但含金量很高。
6.关于文化企业融资
这也是114号文件的一大亮点。所提出的具体政策措施包括：一是设立文化产业投资基金，作为文化领域的战略投资者，对重点领域的文化企业进行股权投资，推动文化企业跨地区、跨行业改制重组和并购，切实维护国家文化安全。二是鼓励文化企业通过利用银行贷款、发行企业债券等方式，投资开发战略性、先导性文化项目，进行文化资源整合，推动大宗文化产品出口，中央财政和地方财政可给予一定的贴息。三是针对文化企业的特点，研究制定著作权、文化品牌等无形资产的评估和质押办法，引导商业银行对文化企业给予贷款支持，鼓励商业银行创新信贷产品，加大信贷支持。鼓励担保和再担保机构开发适应文化产业的贷款担保服务。四是通过公司制改建实现投资主体多元化的文化企业，符合条件的可申请上市。鼓励已上市文化企业通过公开增发、定向增发等再融资方式进行并购和重组。鼓励文化企业进入创业板融资。
7.关于鼓励文化企业开发高新技术
文化产业是技术含量较高的行业之一。过去，由于国家重点扶持的高新技术企业中，并没有单独的文化产业这一类别目录，使得开发高新技术的文化企业不能享受到相应的优惠政策。114号文件明确：在文化产业支撑技术等领域内，国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15％的税率征收企业所得税。也就是说，文化企业一旦被认定为高新技术企业，就能按15％而不是25％的税率缴纳企业所得税。此外，文化企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，允许按国家税法规定，在计算应纳税所得额时按150％加计扣除。
8.关于设立文化产业专项资金
114号文件进一步明确：中央财政和有条件的地方财政应安排文化产业发展专项资金，并制定相应的使用和管理办法，采取贴息、补助、奖励等方式，支持文化企业发展。总之，114号文件作为当前推进文化体制改革的十分重要的配套政策，适应当前改革发展的新形势，充分吸收各地创造的成功经验和做法，借鉴和采纳其他领域改革提供的好政策，对如何破解改革和发展的若干重点和难点问题，一一提出了针对性的政策措施，对于文化体制改革的顺利推进和文化的大发展大繁荣必将产生深远而重要的影响。当前，最重要的任务是要把114号文件学习好、宣传好、贯彻落实好，以深入贯彻落实改革配套政策为杠杆，带动文化体制改革任务的全面落实。同时，也需要各地各部门在贯彻落实过程中，及时掌握新情况，认真研究新问题，不断完善改革配套政策，为文化体制改革的进一步深入开展积累有益经验。