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中图分类号：D993 文献标识码：A 文章编号：1672—769X（2006）05 —0085—06
2005年《WTO的未来——应对新千年的挑战》的报告问世，报告第九章专门讨论WTO秘书处问题。其主要观点有“在实践中，秘书处一直默默地为WTO各下属机构的运转做着大量卓有成效的工作”，“秘书处是受到尊敬的”，但同时“秘书处的作用被弱化，变得唯唯诺诺，这会使WTO失去效率”。其结论是，秘书处的机构和地位都应该得到加强①。WTO作为一个“成员驱动”的组织，其秘书处并未得到正式授权，权力仍然掌握在各成员方手中。而且，事实上WTO秘书处的作用远不止于规定的范围和内容，WTO秘书处的工作已经伸入WTO的诸多方面。本文从考察秘书处规定上与事实上所扮演的角色和所起作用入手，重新审视WTO秘书处的角色和作用，为进一步研究WTO的机构改革问题提供参考。
一、关于秘书处作用的规定
总干事率领的秘书处是WTO的一个重要机构，它为WTO活动提供必不可少的技术与后勤支持。对秘书处总的定位是支持机构（supporting arm）②，从以下的规定中可以看出，关于WTO秘书处的规定散见于WTO诸协议规定之中，很不明了，也不系统。
关于WTO秘书处的地位，《建立世贸组织的马拉喀什协议》第6条规定：“（1）要设WTO秘书处，由总干事领导。（2）部长会议任命总干事，并制定规章来规定总干事的权力、责任、服务条件和任期。（3）总干事任命秘书处工作人员，并根据部长会议制定的规章来确定他们的职责和服务条件。（4 ）总干事和秘书处工作人员的职责是纯属国际性的。在履行他们职责时，总干事和秘书处工作人员不得寻求或接受WTO之外的任何政府或任何其他当局的指示。 他们要力戒做出足以损害其国际官员身份的事情。WTO各成员方要尊重总干事和秘书处工作人员的国际性职责，不得设法影响他们行使职责。”显而易见，秘书处的作用并不仅仅是WTO 委员会及理事会的服务者，秘书处有责任确保WTO体制能够有效运行， 得到正确理解并且按授权行事。虽然秘书处的地位得以确认，但关于秘书处的权利、义务及责任的规定不甚明了，这些方面散见于WTO的各项协议之中，包括以下内容：
1.《关于争端解决的规则与程序的谅解》（DSU）第5条第6 款规定总干事可以作为调解人。第8条第6，7款规定：如果当事方不能就专家组人选达成一致， 秘书处应向争端当事方提名举荐专家组。争端当事方若无令人信服的理由，不应反对提名。
第27条指明了秘书处在争端解决方面的作用，其中指出：“（1）秘书处有帮助专家组的责任，尤其对要处理事项的法律、历史与程序问题，并有提供秘书的和技术上的支持的责任。（2）在秘书处应各成员方请求对之提供争端解决帮助时，还需要对发展中国家成员方在解决争端方面提供额外的法律咨询和援助。为此目的，秘书处应从WTO技术服务部门选派合格的法律专家，给有此请求的任何发展中国家成员方。这种专家应以保证秘书处持续公正的态度帮助发展中国家成员方。（3 ）秘书处应为关心解决争端程序与做法的成员方，开办专门培训课程，以便各成员方的专家在这方面获得较好的知识。”
2.附件3《贸易政策评审机制》C部分规定：“（v）TPRB 的工作应以下列文件为基础：（b）由秘书处自行负责根据其可获得的和一个或多个有关成员提供的信息起草的报告，秘书处应寻求一个或多个有关成员对其贸易政策和做法进行澄清。”
3.《与贸易有关的投资措施协议》第6条第2款规定：“每个成员应向秘书处通报其刊载TRIMS（包括由在其境内的地区和地方政府当局所实施的TRIMS）的出版物。”
4.《技术性贸易壁垒协议》第10条第6 款规定“秘书处在依照本协议规定受到通知后，应将通知的副本分给所有的成员和有关的国际标准化机构和合格评定机构，并提请各发展中国家成员注意任何有关对它们有特殊利益的产品的通知。”
5.《关于履行1994年关税与贸易总协定第六条的协议》第16条第1款规定“世界贸易组织秘书处应作为反倾销措施委员会的秘书处。”同时，《关于履行1994年关税与贸易总协定第七条的协议》第18条第1款规定“WTO秘书处应作为该海关估价委员会的秘书处。”
6.《装运前检验协议》第5 条：“各成员不仅应向秘书处提交其使本协议生效的法律和法规的副本，而且在《世界贸易组织协议》对有关成员生效时，还应提交有关装运前检验的任何其它法律和法规副本。关于装运前检验的法律和法规的任何变化，在其正式公布之前不应予以执行，在其公布之后，这些变化应立即通知秘书处。秘书处应将这一信息的适用性通知各成员。”
7.《原产地规则协议》第4条同样规定“世界贸易组织秘书处应作为原产地规则委员会的秘书处。”第5条第1款规定“自《世界贸易组织协议》对其生效之日后的90天内，各成员应向秘书处提供其在该日有效的原产地规则和与原产地规则有关普遍适用的司法决定和行政管理规则。如果因疏忽而未能提供某项原产地规则，有关成员在知晓该事实后应立即提供秘书处所获得并能够提供的信息，由秘书处向各成员散发。”
8.《进口许可证程序协议》第7条规定“作为进口许可证委员会审查的基础，秘书处应基于第五条规定的资料，对进口许可证程序年度调查表的答复以及向其提供的其他有关的可靠资料制作事实报告。”
9.《补贴与反补贴措施协议》第8条第4款规定“根据成员的要求，秘书处应对按上述第3款所作通知进行审查，在必要的情况下， 还可要求提供补贴的成员提供被通知而正在审议的计划的补充资料。秘书处应向委员会报告他们审核的结果。”第24条规定“世界贸易组织秘书处应作为补贴与反补贴委员会的秘书处。”
10.《保障措施协议》第13条第2款规定“为协助保障委员会执行其监督职能，秘书处应基于所提交的各种通知和其他可靠资料，每年编制本协议实施情况的事实报告。”
11.《政府采购协议》第9条第11款规定“本协议由总协定秘书处提供服务。”
从上述条款可以看出，秘书处主要在信息披露和交换方面起支持作用。秘书处可以向成员方进行通知，可以提供技术等方面的支持。秘书处就本质而言是服务型的。
二、秘书处实际上的角色与工作
实际上，秘书处对本应属于成员之间关系的事务具有相当大的作用和影响力，秘书处一直为WTO各机构的运作做着大量的卓有成效的工作。一直以来，WTO秘书处有着优良的传统，精熟业务，恪守其职，广受尊敬。秘书处的全体职员不仅向各成员方代表们提供技术性支持， 而且还为日益多样化的对象提供大量咨询。 他们为WTO下属各下设机构服务，对外宣传WTO，并向发展中国家提供越来越多的技术支持③。当前，秘书处主要在以下方面发挥着重要作用。
（一）贸易谈判
秘书处从各方面进行工作推进谈判的进程。撰写书面报告，起草法律文件，给发展中国家参与谈判提供技术支持和能力建设。秘书处职员人才济济，既有经济学家，也有律师、贸易政策专家和其他各种专业人才。在谈判的过程中，这些高素质人才能够提供大量的各种专业咨询和技术性支持。
在决策体系中，各方为了达成共识，需要进行一系列的磋商。在磋商程序中，秘书处尤其是总干事往往处于程序的中心，并在某种程度上控制着程序。总干事主持或者与总理事会主席一同主持许多“绿屋”会议，这种会议对扩大谈判取得共识的基础是必要而且适当的。当前，对总干事和秘书处而言，最大的挑战就是确保磋商程序的透明度、代表性及可信度，而这就要对秘书处作用的重新审视。
作为秘书处的负责人，总干事在谈判中起着关键作用。总干事在贸易回合谈判中担任贸易谈判委员会的主席，有时完全是以个人的身份主持多边谈判。对谈判的结果乃至成败有重要影响。这种情况与其他国际组织相比已是罕见的。如1993年12月，乌拉圭回合就是在一片纷扰中由当时的总干事萨瑟兰一锤定音的。这一做法应该继续下去。同时，总干事越来越多将其角色视为国际发言人和营销执行官。这意味着经常到处旅行：出于实际需要，与各成员首都的政治首脑定期接触。这样就可以在贸易谈判中中和各方面的观点，从而促成谈判结果的达成。
（二）贸易协议的实施与管理
WTO是以一种“一揽子协议”的方式运行，WTO的诸多协议构筑了WTO 运作的基础和框架。WTO法规，由于种类繁多，内容丰富，成员方之间差距甚大， 因此就需要WTO秘书处对贸易协议进行实施及管理。WTO秘书处在实施及管理贸易协议过程中发挥了重要的作用。其工作不仅涉及协议条款的审议，而且涉及成员方国内立法的审议，根据协议所采取的行动的审议以及由成员方所提交的文件的审议。具体而言之秘书处在贸易协议的实施及管理方面作出了如下努力：1.WTO秘书处有许多训练有素的律师队伍，这些律师具有丰富的法律素养及多年的从业经验，他们熟谙WTO的精髓，对贸易协议的把握精准，便于贸易协议的具体实施及管理。2.秘书处在文件准备方面经常与其它机构合作，加强机构间的交流与合作，有利于处理各种日常工作中的程序及实体问题。如贸易和环境委员会可能要求秘书处确立一个关于贸易自由化和环境保护方面的文件。3.秘书处与其它政府间国际组织的合作，如IMF、OECD、世界银行等。4.加强与NGOS及学术团体的合作力度。由于这些非政府组织和学术团体具备一定的专业知识，因此可以提出许多关于发展方面的建议。5.秘书处可为各种会议提供服务。由于WTO会议频繁，秘书处应对各种会议提供服务。 在会议文件的解释及翻译方面，鉴于WTO具有三种官方语言，而WTO具有大量的专业人才，因此需要这些人的积极参与。
（三）争端解决
争端解决机制是经过乌拉圭回合艰苦谈判，富有创意而艰辛的工作建立起来的。对于以规则为导向的国际贸易总体框架来说，争端解决机制无疑是一个非常重大的积极步骤。自正式运行以来，WTO争端解决机制有效地保证了国际贸易的“安全性和可预见性”。
从书面规定来看，总干事在争端解决中有一定权力（根据DSU第5条第6款，第8条第6，7款），秘书处做了很多工作，却无任何权力可言。但是实际上秘书处在争端解决机制中扮演的角色极为重要。
秘书处有义务向发展中国家尤其是最不发达成员方提供对其有用的合格法律专家。这些国家缺少熟谙WTO的精髓，合理利用WTO的规则为己辩护，保护自己利益的相关专业人员，而秘书处则是具备和提供这种资源的一个重要机构。秘书处可以为成员方开设有关争端解决的课程，使之更好地了解这方面的知识。
秘书处在解决争端中最突出的工作表现在其对专家组的“协助”上。由于专家组是临时性的，非法律专业性的，而秘书处的法律专家既是常设性的，又是富有经验和高度专业性的。这样，专家组报告的起草工作在很多情况下是由秘书处的法律专家来做的，甚至专家组的裁决实际上也是由秘书处作的。这种情况已经是公开的秘密，也是秘书处作用法律规定上和实际上的最大反差。
（四）贸易政策评审
贸易政策评审是世贸组织成员集体对各成员的贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行的定期评价和评审。秘书处的作用主要体现在评审进程及秘书处报告方面。
秘书处直接参与到评审的进程中。秘书处启动初步调查和准备一份对被评审成员方的调查表并寄送给成员方。在一到三周时间内被评审方要与TPRB协商评审的有关程序。被评审方国内政府部门用三到四周时间对调查表进行答复。以收到的答复为基础，秘书处开始启动起草程序，并在代表团进驻首都前四周发出第二份调查表。在代表团进驻首都后，秘书处在12—13周时间内准备起草报告，并完成报告。完成后5周内编辑秘书处报告，并以WTO正式工作语言翻译秘书处报告并将报告复制分发。最后，在评审会议上，秘书处准备会议的会议记录并将文件最终出版。
评审以秘书处报告和各成员方的政府报告为基础。秘书处报告为贸易政策评审机构对受评审的成员方的贸易政策提供了大量的信息。秘书处报告涉及的范围比较大，但有一定的独立性和深度，使贸易政策评审机构能够通过秘书处报告对一个成员的贸易政策和实践达到客观的、充分的评价和评估。报告结构一般要包括一个概括性评论和四章内容。第一章是涉及经济的主要特征，近来经济的发展，货物和服务贸易形式，外国投资和贸易相关的外汇兑换体制方面的进步；第二章是涉及贸易和投资政策制度的制定方面，包括通过参加多边和区域性协定，以及贸易争端和协商；第三章主要涉及影响进出口和生产的直接措施；而第四章则关注和调查被评审方具体产业部门的措施，如农业、矿业、工业和服务业方面的措施。
由此可以得出结论，秘书处的工作，特别是报告，是贸易政策评审机制的基础和核心，评审是围绕它进行的。
（五）在重建公共信心及合法性方面
对WTO而言，可能仍需解决的一个问题就是重建该组织的外部合法性， 并使民间团体参与和WTO的建设性对话。在《WTO的未来》中，报告人强调“许多全球性问题只有通过政府和非政府组织的合作才能有效解决”。然而，发展中国家对民间团体的观点和动机表示怀疑，“民间团体希望能够以更加有意义和更具实质性的方式参与合作，但主权国家政府担心这种合作会侵犯它们固有的权利空间。”许多民间团体，尤其是非政府间国际组织在环境及社会权利方面进行了重大的努力，譬如将可持续发展原则纳入WTO的目标之中就于NGOS有很大关联。 发达国家对此趋于变得更加通融，而发展中国家担心非贸易问题将会以不同的借口为“绿色”或“蓝色”保护主义打开大门。在重建公共信心及合法性方面，秘书处进行了大量卓有成效的工作。秘书处的工作人员定期与非政府组织的代表见面，通过研讨会等形式与NGOS联系；秘书处出版了许多小册子，通知各种讨论事项；充分利用网络传播最新相关信息，进行在线论坛等等。总之，秘书处的活动极大地提高了对外透明度，有助于提升WTO高效和平等的国际组织形象，使成员方了解WTO的各项原则并愿意接受WTO的义务及带来的好处。通过与民间团体的沟通与交流，加大了民间团体的参与力度，从而获取一些建设性的意见或建议。
（六）在技术支持、能力建设、调查分析方面
在WTO的150个成员方中，有32个是最不发达国家。这些国家需要提供技术支持和能力建设来更好地参与谈判。2003年，有118个成员方提出了1000 多项技术支持和能力建设方面的要求。在技术支持方面，秘书处向各成员方布置任务，安排贸易政策官员定期举办研讨会，建立与发展中国家的贸易政策官员的内部联系。
WTO与世界银行、IMF、OECD存在着密切联系。在后三种组织中，调查分析显得非常重要，而WTO则稍逊一筹。WTO秘书处在较大范围实施独立的自动性的调查方面并未得到授权。但秘书处在调查及分析方面也在不断努力，通过创办学术刊物在深入分析及热烈讨论的基础上，直击国际贸易体系所面临的问题。这种学术刊物一般是由著名学者和知名人士撰文，并且具有相对独立性，从而得以确保学术信用。通过这种形式，秘书处调查及分析各成员方的经济政策及实践，从而充分发挥秘书处的作用。
三、对秘书处作用和价值的重新审视
秘书处虽然未获得正式授权，但秘书处已经在WTO的多个领域发挥着重要作用。秘书处有能力而且实际上已经为WTO的多项工作做出了创造性的工作。WTO文件规定和实践的巨大差距使我们不能不重新审视秘书处的作用。
而且，WTO成员方数量的迅速增长，WTO所涉事务范围明显扩大，与WTO 互为因果的全球化正在加速，这些都使WTO 及其包括秘书处在内的机构和组织结构面临前所未有的挑战。无论从使WTO秘书处的角色和地位名实相符的角度， 还是从加强秘书处的作用，使其更好地应对挑战的角度来看，都有必要对秘书处作用进行重新审视，重新定位，基点应该是明确和加强秘书处的职能和权力。
使GATT多边贸易体制保持运行的“自行车”理论，将GATT比作两个轮子的自行车，其规则和谈判机制，使其保持动态运转。GATT的两轮”已经转化成“WTO三轮”④。被称为“WTO王冠上的明珠”的争端解决机制成为WTO体制一个重要的轮子，不仅作为准司法体系解决贸易争端，而且实际上起到澄清，宣示WTO规则的作用。其在保持WTO体制顺利运转中的作用，绝对不可低估，这一点已经形成共识。
与此同时，WTO的法律理念（如法律安全性，诚信，透明度，权利滥用禁止，法律的规则，非歧视，法律解释）已经成为WTO体系下的普遍的国际法律原则。 当前国际大环境下，人权保护已经被提升到了一定的高度， 而且呼声越来越高。 在2004年柏林国际法协会的会议上，国际贸易法委员会决定阐释“人权和国际贸易法问题”，从而澄清WTO各成员方关于WTO规则的解释及国内适用与普遍人权义务的相互关系。
但是，“WTO三轮”动力不足，行进缓慢而且不平衡， 不足以应付它所面临的形势和工作，其价值观也需要进行一定的转换。从结构和组织上看，它需要成为一个更加强大的四轮机器，即发挥秘书处和总干事的最大功效，让其相对脱离“成员驱动”的地位，成为相对独立于成员方的机构，成为WTO的又一个轮子。
这就要求授权WTO总干事更好地保护WTO的共同利益。作为秘书处的最高领导，总干事是“WTO共同利益的保护者”，有权发起独立的改革建议，能够提高质量以及在WTO中的“原则性的讨价还价”的“审慎文化”。 萨瑟兰报告中承认“对单个成员来说，它并不总是WTO体制最佳的守卫者”“WTO需要有它自己的声音，一个令人信服的、始终如一的声音。”“作为有益的起点，或许可将秘书处视为WTO 条约和法律的监护者。”“秘书处应该在政策问题上表现出更明确的主动性。”⑤
从对WTO进行宪政主义改革论者的观点看来，这就要求WTO这样一个以权力导向为基础的政府间国际组织应该加强自身的民主合法性，在其内部发扬人权、民主及议会决策，对外提升普通消费者的利益，通过消费者驱动竞争，而非生产者驱动竞争。同时，必将伴随着WTO治理理念的转变，从“成员驱动的治理”走向“良治”，将治理的焦点更多的放在尊重人权及在公共利益方面的民主决策方面，而非放在国内利益方面，从而确保全球公共财货的集体供给，最大程度的提高消费者的福利[6]。
“车轮理论”揭示了秘书处在WTO中的重要性。应当明确秘书处在WTO各种活动中所扮演的角色，在此基础上，秘书处完全可以要求在行动上给予更大的独立性和更多的授权。但这要求成员及其代表团和秘书处相互承认各自的角色和职责。秘书处是一个完全建立在WTO体制利益上的中立机构， 明确这一点将使秘书处与各成员的合作更加有效。在操作层面，发挥秘书处的最大功效，应当重申秘书处是WTO 的强有力的监护者，不仅监护WTO的运行的连贯性，而且还有对WTO的具体理解，从而使秘书处的管理得到不断加强。
四、强化秘书处作用的具体措施
（一）加大秘书处的资源投入
WTO秘书处有600多位职员（其中包括100—150位临时职员），在各个主要的国际机构中，属于规模最小的国际机构之一。按其重要性来衡量，WTO 秘书处在预算资金上可能也是最少的。以1996年为例，世界银行有6800名员工，联合国粮农组织有5100名，而每年预算世界银行为13.75亿美元，联合国粮农组织为6亿美元。而WTO秘书处的预算开支仅为1.6亿法郎。笔者认为，在资源投入方面应有一种新的思路，从而适应新的要求。
1.提高秘书处的预算。在《WTO的未来——应对新千年的挑战》中， 报告人指出“的确有必要增加更多预算，预算的年增长率应高于其它资金情况较好的国际组织。成员方政府应明白，WTO是管理全球化经济的一个重要工具。 全球化可能正在全速推进，这意味着一个根本性的变化，对此，WTO及其成员必须予以应对。因此，在考虑WTO的资金情况时， 财政部长们需要有前所未有的想象力和相当的灵活性。事实上，各国提交的WTO会费在本国财政预算中仅占极小的比例， 然而带来的收益远远超出这些会费投入，目前的预算窘境只能束缚住WTO的手脚， 是不具有建设性的。”
2.加大人员投入。目前WTO面临着许多体制性的挑战，秘书处显得有气无力。秘书处虽然已有600名工作人员，但WTO成员方数目的不断增多及事务的日益增多加剧了秘书处工作人员的负担。秘书处人员应紧随增长需求的步伐，它至少还需40多个人员，加起来将达到650多人。
（二）需要秘书处更多的智力投入
在《WTO的未来：应对新千年的挑战》中， 具体强调指出：“成员还应鼓励和促使秘书处拿出更多的智力成果。”“目前，在有关贸易政策、全球化、发展以及多边贸易体制遇到的其它迫切问题上，公众意见和政治辩论都很激烈，在这些方面，WTO应作出更卓越的智力投入。”“不仅如此， 秘书处应该在政策问题上表现出更明确、更加谨慎的主动性。成员不应怯于要求秘书处提供政策分析。”随着国际贸易全球化的进一步加剧，各成员方希求从秘书处获取更多的政策建议，向秘书处提出更多的咨询。因而秘书处在正视WTO各项挑战的前提下，应从自身入手， 充分吸纳优秀的专家、学者及技术人员，加大智力投入力度，从而提升秘书处的信用。
（三）加强与民间团体尤其是NGO的合作力度
秘书处在加强与民间团体的沟通与交流方面作出了很多努力，也取得了很大成绩。然而面对WTO的挑战， 问题便产生了：“是否需要进一步增强对外透明度及民间团体的参与？”答案应当是肯定的。对于秘书处而言，有必要与民间团体合作，吸取民间团体的建议。同时有必要与贫穷国家的非政府组织加强对话与合作，使它们能够在自主选择的领域发挥贸易专长。此外，秘书处应加大对最不发达国家的技术支持与能力建设。对于WTO机构自身而言， 应逐渐加强秘书处的行政能力和财政资源，用于持续地加强WTO对民间团体的外部透明度。只有这样， 才能发挥秘书处的作用，合理解决WTO所面临的各项挑战。
收稿日期：2006—07—15
注释：
① WTO总干事顾问委员会，WTO的未来[M].商务部世界贸易组织司译．北京：中国商务出版社，2005.148.
② 对WTO秘书处角色的评论，参见Hakan Nordstorm,The World Trade Organization Secretariat in a Changing World,Journal of World Trade 39 (5):819—853,2005.
③ WTO总干事顾问委员会．WTO的未来[M].商务部世界贸易组织司译．北京：中国商务出版社，2005.
④ Ernst-Ulrich Petersmann,Addressing Institutional Challenges to the WTO in the New Millennium:Alonger-Term Perspective Journal of International Economic Law Vol.8 No.3,Oxford University Press,2005,
⑤ WTO总干事顾问委员会．WTO的未来[M].商务部世界贸易组织司译． 北京：中国商务出版社，2005.
⑥ Ernst-Ulrich Petersmann,Addressing Institutional Challenges to the WTO in the New Millennium:ALonger-Term Perspective Journal of International Economic Law Vol.8 No.3,Oxford University Press 2005;
Foost Pauwelyn,THE SUTHERLAND REPORT:A MISSED OPPORTUNITY FOR GENUINE DEBATE ON TRADE,GLOBALIZATION AND REFORMING THE WTO,Journal of International Economic Law 8(2).
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