超越城市化发展的四大误区，本文主要内容关键词为：误区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1001-490X(2003)05-026-03
21世纪是属于城市的世纪，城市革命将引起经济、政治、文化、生产方式、生活方式、价值观念等各个领域的深刻变化，对世界将产生前所未有的影响。中国是发展中国家，是城市化滞后于工业化的国家，如何抓住发展机遇，加速城市化进程，是新世纪上半叶最为紧迫、最为艰巨、最具挑战性的任务。但城市化有其自身发展变化的客观规律，必须深刻认识，正确把握，有序推进，超越城市化发展的四大误区。
一 超越“重城镇发展轻城市扩张”的误区
城镇(town)是人口集中的乡村地区，城市(city)是人口集中的都市地区，二者有紧密的联系，但存在着量与质的差别。中国到底应该选择什么样的城市化道路，争论了半个多世纪，但总的倾向是重城镇发展轻城市扩张。导致这一结果的原因主要有以下三个方面：
一是政策导向。20世纪50年代中期，中国政府的城市化方针是“城市规模不宜过大，重点发展中心城市”；80年代以来，主张“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”；90年代，中国的城市化方针演变为“适当控制大城市人口增长过快的势头，发展大城市的卫星城市，积极、大力发展小城镇”。尽管中国的城市化方针在不断演变，但“控制大城市，大力发展小城镇”作为城市化的核心一直未变。
二是体制障碍。长期以来，我国实行二元化特征的管理体制，尤其是城乡分离的户籍管理制度，人为地将国民分为城市居民和乡村居民，形成了两个完全不同的权利主体，限制了农民的流动，农民难以从乡村流入城市变为市民。80年代以来，这种户籍管理制度虽然有所松动，但没有根本性的变化，农民进城依然受到体制的阻挡，限制了城市数量和城市人口增长。至2000年，城市总数仍然稳定在668个，城市人口3.8亿左右，城市化水平31%，严重滞后于经济发展水平和工业化水平。国际城市化规律显示，城市化率应高于工业化率10%左右，我国目前的工业化率已达到50%，城市化水平落后近20个百分点，与发达国家的差距是巨大的，甚至也低于发展中国家的平均水平。这种由体制造成的限制城市扩张的社会机制，在中国可能蕴涵着一个不可忽视的巨大危机。
三是利益冲突。城市扩张过程实质上是利益格局重新调整的过程。城市扩张，农民进城，必然分享城市的公共利益和现代城市文明。城市既得利益集团和阶层以经济、社会、环境等各种理由，对农民进城分享公共利益抱有拒斥心理和消极态度。根据有关专家对乡村流动人口的问卷调查（注：王春光：新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系，《社会学研究》2001年第3期。），显示了如下结果：在回答“您觉得当地人对您怎么样？”这个问题时，只有12.2%的人认为“很友好”，最多的（占54%）选择“一般”，有多达24.9%的人选择“说不清”，4.2%的人没有回答，还有4.7%的人选择“不友好”。大多数人还是觉得不那么友好或谈不上友好，因为回答“一般”的人认为他们与城市的关系仍然比较疏远。由此看来，社会认同尚未达到应有的高度，阻挡农民进城的坚冰尚未消解。
由于上述原因，我国城市无论在数量、规模上还是在质量、功能上都不能适应社会转型、农民进城的内在要求和强烈愿望，限制了城市的扩张。从80年代起，全国各地大量兴建小城镇，就地转移乡村人口，至2000年全国建制镇的总数达到1.88万个，在一定程度上加速了中国城市化进程，但这是以牺牲城市扩张为前提的，实属次优而非最优选择。我们认为，中国的城市化道路，应该确立如下思路：努力强化、扩大大城市功能，重点培育中等城市，积极发展小城市，提高小城镇集聚能力和建设水平，梯度推进，整体协调，建立大中小城市和小城镇并举、规模等级合理、布局结构有序的新型城市化体系。至2030年，如果中国的城市化水平达到60%，每年提升1个百分点，也即每年要转移1200～1500万人口，总共要转移4亿多，片面地依靠某一等级的城市扩张或小城镇发展，显然是不现实的。有学者提出大城市、中等城市、小城市（含小城镇）各容纳1/3，是一个整体观很强的思路，虽然在比例上还有待商榷，但对于“重城镇发展轻城市扩张”的倾向是一个有力的纠正。当前，中国城市化面临的关键问题是深刻认识城市扩张的重要性、紧迫性和必然性，扫除城市扩张的政策障碍、体制障碍、社会心理认同障碍。现实已经证明：城市比城镇具有更强的集聚功能和辐射功能，能更加合理地配置各种社会经济资源，发挥更大的规模效益。有学者认为，城市规模在100～400万人的区间，有较高的边际效益，当人口规模达到200万人时，其边际效益达到峰值。当然，这并不能说明当城市规摸超过400万人时，就丧失了边际效益。城市是一个非常复杂的系统，是很多因素交互作用的结果，当城市资源配置达到最优时，大城市和超大城市仍能产生较高的边际效益。纽约就是一个很好的例证，其人口规模2000万，但人均GDP为全美之最。因此，适时进行政策调整和体制转换，促进城市扩张，超越“重城镇发展轻城市扩张”的误区，是社会发展和城市经济规律的内在要求。
二 超越“重数量转移轻质量提升”的误区
城市化是乡村人口向城市集中的过程，是生活方式、价值观念向现代文明跨越的过程。其内涵包括两个方面：其一，变乡村人口为城市人口，变乡村地域为城市地域，即城市化的数量过程；其二，城市文化、生活方式、价值观念在乡村的地域扩散，生产要素的集聚，经济结构、城市结构的增进等，即城市化的质量过程。（注：吴宇哲、鲍海君：土地资源短缺背景下中国城市化发展模式的战略选择，载陈甬军、陈爱民主编：《中国城市化：实证分析与对策研究》，厦门大学出版社2002年版。）这两个过程是城市化不可分割的两个方面，二者缺一不可。衡量城市化的主要标志是城市人口占全部人口之比。人口是形成城市的第一要素，决定了城市的产生和规模变化。人口集聚引发专业化和集约化生产，产生新的供给和需求，推动生产，拉动消费，继而扩大市场容量和城市容量，为乡村人口的战略性转移开辟道路。但城市化又是一个质量过程，城市资源要素的质的提升及其最佳配置，决定了城市化的质量。在城市资源中，人的质量最为关键。低素质的劳动力难以找到就业岗位，难以保证收入来源，难以维持生存的基本需要，容易蜕变为城市中最弱势群体，增加社会不稳定因素；即使找到了就业岗位，由于没有掌握或无法掌握现代城市生产的必要技能，生产次品、费品，浪费有限的城市资源，对城市的可持续发展是极为不利的。最具竞争力的城市是人口素质最高的城市。有什么样的人就有什么样的城市。城市的人力规模、人力结构、人力素质、人力资本投入以及人力供求关系直接影响着城市的竞争力。人口质量与城市质量有极强的相关性，重数量转移轻质量提升，将造成城市核心竞争力的严重丧失。
如何提升从乡村转入城市的人口素质？首先是“自救”。乡村社会要做好转移前的各种准备，包括学习先进的理念、先进的生产方式、先进的管理方式、先进的生活方式、先进的技能，更快更好地融入城市社会和城市文明。其次是“国家干预”。现代政府的重要职能就是为公众提供服务。政府要创造条件，通过普通教育、职业教育、继续教育、岗前培训等形式，对乡村人口特别是即将转移的人口进行培养、培训。教育经费由国家和受教育者共同承担，但国家要承担主要部分。这种形式比物资救济、直接经费补助能产生更大的效益。当前，要重点抓好义务教育，有条件的地方要将义务教育扩大到高中阶段，彻底扫除文盲、半文盲，并实现由应试教育到素质教育的实质性转变；要大力发展各种形式的职业教育，让具备一定文化基础的乡村青年尽快掌握一技之长，培养符合城市岗位要求的工作技能；要积极发展高等教育，增加高教投资，改革高教体制，鼓励乡村精英通过各种形式的高等教育，把自己塑造成符合城市发展需要的高级专门人才。给人“鱼”以饱食之需，授人“渔”则终身受益。乡村转移人口如果掌握了“渔”之技巧和方法，则能快速融入城市社会，共创城市文明，推动城市发展。
三 超越“重传统农业轻结构调整”的误区
中国是传统农业大国，“以农为本”、“重农抑商”的思想观念和行为方式影响深远。2000年，我国一、二、三产业在国民生产总值中的比例分别为17.7%、49.3%、33%，劳动力的比例分别为50.1%、23%、26.9%（注：夏永祥、余其刚：世界城市化进程的一般规律和中国的实践，载陈甬军、陈爱民主编：《中国城市化：实证分析与对策研究》，厦门大学出版社2002年版。），农业所占的比例仍然比较大，尤其是农业劳动力超过劳动力总数的一半。这说明我国仍然没有摆脱传统农业的束缚，没有跳出“以农言农”的思维圈子寻找新的路径。农业的特点和特性决定了农业在现代社会中的弱势地位：农业属于“生命产业”，自然属性限制了农业增长的极限；农业属于“土地产业”，在人多地少的国家难以形成规模效益；农业属于“人工产业”，有机构成及技术构成低，难以形成强势产业。因此，从传统农业的思维圈子中解放出来，完成产业结构的战略性调整，是现代化和城市化的必然要求。
农业的结构调整，需要从两个层次认真思考。第一个层次：从农业与其他产业的关系来看，要进行外部性结构调整，相对减少农业份额，提高二、三产业的比重，这是产业结构高度化的必然趋势。我国农业如果在GDP中的份额从17.7%降至10%以内，农业总产值仍有所增长的前提下，就会为城市的扩张提供必要的人力资源和产品剩余。第二个层次：从农业子产业的关系来看，要进行内部性结构调整，相对减少传统种植业份额，提高其他子产业的比重，这是传统农业向现代农业转变的必然要求。在这个层次上要考虑两种结构：一是大农业，即农、林、牧、副、渔、商、工（农业加工业），全面发展，重点突出，协调推进；二是小农业，即种、养、加，因地制宜，突出特色，适时进行结构的调整和优化。农业结构的调整，要进一步解放思想，按市场规则运作，既要挖掘本身已有优势，发挥比较效益，快速进入市场和占领主动权，又要审时度势，一抢先机，敢于和善于进行“零”资源开发。浙江的海宁就是“零”资源开发的典范。海宁不出产皮革，但建立了8000多家皮革生产企业，成为全国著名的皮革制造业基地，增强了经济的整体实力，为现代化和城市化奠定了坚实的基础。城市化其本质上是一个经济变动过程，经济基础是否厚实，特别是二、三产业发展的速度、推进的深度、扩展的广度，直接影响城市化的进程。因此，从“重传统农业轻结构凋整”的误区中解放出来，将为城市化注入新的活力，带来新的希望。
四 超越“重民间运作轻体制转换”的误区
20多年前，安徽凤阳小岗村的农民在分田到户的“生死状”上按下了17个鲜红的手印，揭开了中国乡村改革民间率先运作的序幕。80年代中期兴起至90年代初达到高潮的“民工潮”，是转型时期民间自发运作的又一独特现象。“民工潮”的出现至少可以解读为如下两个含义：一是城乡之间形成了极高的流动势能差，农民抛弃机会成本带来的可能性收益，自发流入城市，自我探索、自我解决生存与发展的出路；二是政府层面主导的体制转换在时间上和空间上落后于不断发展变化的现实要求，习惯了“摸着石头过河”，注重民间运作，由乡村社会承担改革成本，体制改革、制度创新的跟进性、前瞻性未能充分展现，时代在召唤转型时期的中国要有自上而下进行改革的大战略、大思路、大气魄！
当前，在新一轮城市化浪潮勃兴之际，能不能走出“重民间运作轻体制转换”的误区，关系到城市化的成败。体制改革、制度创新是加速城市化进程的强劲动力。为此，至少要进行以下三个方面的改革：
一是户籍制度改革。城乡分离的户籍管理制度，限制了农民的流动，已经成为农民从身份性标志向职业性标志转换、农民向市民跨越的最大关隘，必须果断地废弃，实行统一的中华人民共和国居民户口，建立自由流动、自由迁徙的制度平台，真正做到“一证走天下”。农民进城是社会发展的需要，是城市化的需要，是民权平等的需要。城市是全体国民的城市，不是一部分人或某个阶层的特权。在革命年代，农民作出了重大牺牲；在建设时期，农业为工业的发展、乡村为城市的建设作出了重大贡献。包括农民在内的全体国民共同创造了城市的物质文明和精神文明，共同推动了城市的发展和进步。因此，抛弃“城乡分离，一国两策”的陈旧做法，在政策上打破原有户籍管理制度，在体制上调整不合理的分工体系，是城市化的必然要求，务必引起高度重视。可喜的是，北京、上海、石家庄等城市已经进行了有益的探索，将为中国的城市化带来新的希望。
二是土地制度改革。乡村土地为国家和集体所有，农民拥有土地使用权或承包权，但土地所有权、使用权、承包权和产权的法律边界尚未明确，难以有效而充分地实现土地的转让、转租、抵押、入股和买卖。土地流转有利于向“耕者”集中，进行专业化生产，形成规模效益，提高农业生产率，为城市化积累更多的农业剩余，也有利于引导失地农民在土地交易之后，聚集资本从事非农产业，并逐步向城镇、城市集中，或者直接建立新的农民城市，加速城市化进程。土地改革十分重要，高度敏感，必须积极慎重地推进，可能要经过一个较长时期的阵痛，是城市化进程中的一个艰难选择，但不能回避。
三是社会保障制度改革。我国的社会保障体制呈现明显的二元化特征：在城市，建立了面向企事业劳动者的社会保险制度；在乡村，实行家庭保障与集体救助相结合而以前者为主的保障制度，作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，未在乡村建立。中央财政用于社会保障的比例偏低，仅占中央财政总支出的10%，而加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%。（注：刘书鹤：农村社会保障的若干问题，《人口研究》2001年第5期。）国家应扩大社会保障支出比例，地方和企业共同承担一部分，实施普遍性保障，尤其要对进城农民建立“最低生存保障”体制，缩小城乡的不平等，促使农民真正融入城市社会。