论国有商业银行的双重功能与不良资产的双重成因，本文主要内容关键词为：成因论文,不良资产论文,国有商业银行论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2004年国有商业银行改革的全面提速使之再次成为中国经济和金融领域的热点问题。在有关国有商业银行的评价和研究中，人们可以发现有两种截然不同的看法：一种是将国有商业银行引为中国经济与金融发展成就的功臣和骄傲，大量关于国有商业银行对经济发展与改革的支持、对经济增长的直接贡献、在金融发展与改革中的支柱性作用、资产实力的迅猛增长、代表中国跻身于世界前50家大银行之列等方面的文献报道，充分印证了这一事实；另一种是将国有商业银行作为中国金融现存问题的集结点和改革对象，当前存在着资本金不足、形成了巨额不良资产、机构臃肿、人浮于事、治理结构有严重缺陷、经营管理不善等诸多严重的问题，也是一个不争的事实。面对这种“宏观大好、微观糟糕”的矛盾现象，用一般的理论或逻辑似乎难以做出圆满解释。但如果我们从历史的和制度的视角，抓住矛盾的核心——不良资产的形成原因，便可破解这个问题：国有商业银行形成的巨额不良资产，这既是宏观贡献与成就的成本，也是微观运作欠佳的结果。对这个问题的深入研究，需要从国有商业银行的双重功能与形成不良资产的双重原因入手。
新中国成立至今，国有商业银行在经济、金融发展和改革进程中事实上一直承担着双重功能：一是企业属性决定的商业银行所共同具有的“信用中介、支付中介、金融服务、信用创造”等基本功能，商业银行通过自身的业务经营活动发挥这些功能，在向社会提供特定金融商品和服务的过程中，追求利润最大化；二是国有属性所决定的特殊功能，即通过贯彻执行国家政策和政府意图，为整体经济和社会发展提供支持，维护经济社会的稳定，追求国家利益最大化。国有商业银行在履行这双重功能的过程中，一方面为改革与发展做出了巨大贡献；另一方面也支付了高昂的成本，并形成了巨额的不良资产。1984年形成四大国有专业银行格局以来，随着改革开放的推进和经济金融总量的迅速增长，国有银行的不良资产也相应地大幅增加（见图1）。1999年剥离出14000亿元交由新成立的四家金融资产管理公司专门处置，并未从机制上解决问题，不良资产仍在增加。直至2003年多管齐下采取了各种措施后才出现拐点，控制住了不良资产的增长势头，但存量和比率仍然很高。截至2003年底按照“一逾两呆”的统计口径，四大国有商业银行的不良贷款余额为1.59万亿元，不良贷款率为16.86%（注：参见《金融时报》2004年1月12日。）；若按五级分类统计，不良资产余额为1.89万亿元，不良贷款率为20.35%（注：数据取自《金融时报》2004年5月1日。）。仍大大高于国际上公认的10%左右的警戒线标准。尽管我国不良贷款的形成原因较复杂，但主要与国有商业银行履行的企业性和公共性双重职能及其履职成本的分摊失误有关。
注：数据取自《中国金融年鉴》；2003年数据取自《金融时报》2004年5月1日。
图1 1984-2000年国有银行的不良资产图示
二、国有商业银行的基本功能与行业性风险
改革开放前，国有银行作为计划经济运行的一个有机组成部分，其存在的主要问题是计划经济体制弊端在银行业中的反映，诸如行政化运作、僵化、低效率、没有经营自主权等，在资产负债方面因严格按计划执行，几乎不存在行业性风险。改革开放后，国有商业银行作为相对独立的经济主体，有了较大的经营自主权和相应的自身利益，在由计划经济向市场经济的转轨过程中，商业性运作的特性越来越明显，银行业固有的基本功能也越来越突出。作为经营货币资金的金融机构，信用中介是商业银行最基本的功能，其他功能都是在此基础上扩展和衍生出来的。
与其他行业相比，商业银行在履行信用中介的基本功能时，存在着明显的行业特性，并因此而产生出与一般经济单位不同的行业性风险：一是经营对象与经营内容不同，商业银行的经营对象是货币资金这种特殊的商品，经营内容是货币的收付、借贷及各种与货币资金运动有关或与之相联系的各种金融业务，本身就存在着更大的市场风险。二是经营关系不同，一般经济单位与客户之间是商品或劳务的买卖关系；而商业银行与客户之间主要是货币资金的借贷关系，客户在取得信贷资金的同时并没有相应地给予等值品，而是约定在一定的期限以后还本付息。在这期间存在着诸多不确定因素，随时都可能发生信用风险。三是经营风险不同，与一般工商企业相比，商业银行自有资本比例相对较低，资金主要来源于以各种形式吸收的外部资金，因而面临着较高的经营风险。在经营中为了保证对到期债务的支付和存款人的提现，商业银行必须十分重视资金的安全、资产的变现和盈利能力问题。但由于这“三性”要求难以同时满足，如果商业银行在经营中没有处理好安全性、流动性和盈利性的关系，就会发生金融风险。因此，商业银行履行信用中介的基本功能时所具有的行业特征以及行业性风险，是导致各国各类商业银行普遍存在不良资产的共同原因，具有普遍性和内生性，我国的国有商业银行也难以例外。控制和减少因行业性风险导致的不良资产，主要依靠建立和完善经营管理机制和内部风险控制机制，提高风险控制技术和监管效率，国际上各种商业银行经营管理与风险控制的理论及其方法，主要研究解决的是这部分不良资产的问题。我国国有商业银行在新体制下进行市场化运作时，需要特别关注和着力解决由于内生性原因产生的不良资产。
尽管迄今为止，我国国有商业银行由于经营机制不完善和经营能力低下等问题，履行信用中介的基本功能时所产生的不良资产比重可能会高于国内外平均水平，但存在着如此巨额的不良资产，决非完全是由于行业性风险的问题，而是与另一重功能——公共性特殊功能直接相关。
三、国有商业银行的公共性特殊功能与履职成本
政府作为国有银行的资本所有者代表，固然希望国有银行自身的效益提高，但作为整个社会经济的管理者和改革的领导与推动者，则更重视国有银行的社会效益和能否协助政府解决一些全局性的问题。政府为了渐进地推动改革并同时实现经济社会发展与稳定的目标，在财政力量相对减弱的情况下，需要通过国有商业银行并以所有者的身份使其为经济发展和改革服务。1994年政策性银行成立后，只是在经济开发、农业发展和进出口方面减轻了国有银行的负担，之所以说只是减轻，是因为即使在上述三个方面，国有商业银行也要承担各种资金配套等任务，并没有真正解决国有商业银行承担政策性和公共性业务的问题。特别是在改革开放和经济建设中，政策性和公共性需求的远远多于上述三个方面，其他方面的政策性和社会性金融业务难以通过其他商业性金融机构来运作，只能由国有商业银行承担。因此，事实上国有商业银行仍然既承担商业性业务又承担政策性业务，在履行基本职能之外还要履行公共性特殊职能，集中体现在充当改革发展中的“资金供应者”和“第二财政”的角色，并为之付出了巨大的成本。
（一）国有银行充当“资金供应者”所承担的改革和发展成本
改革开放以前，国有企业的资金供给主要渠道是财政拨款，1983年资金管理体制改革后，国有企业的流动资金由银行统一管理。由于国家财力相对下降，财政对国有企业的投入日益减少乃至停止，国有企业不仅失去了财政给予的固定资金追加投资，而且断绝了财政性的流动资金来源，加上长期以来国有企业的利润如数上缴，缺乏自有积累，由此形成了国有企业资金严重不足的局面。在财政性资金来源枯竭的情况下，国有企业的生存发展只能依靠承担了“统一管理流动资金”任务的国有银行。于是，“统一管理”便逐步演变为“统一供应”，国有银行成为国有企业最可靠的资金供应者，许多国有企业的长短期营运资金都要依靠国有银行，国有重点企业的贷款中有80%是由国有商业银行提供的。（注：参见唐双宁：《中国银行业如何应对WTO挑战？》，载《金融时报》2003年11月12日。）由于长期依靠贷款，国有企业高负债经营的问题日益突出，80年代初国有企业负债率为25%左右，到90年代中后期国有工业企业的账面资产负债率已上升到65%左右，如剔除账面无效资产，实际负债率达80%左右（注：数据引自中国人民银行分析报告：《进一步增强货币政策透明度》，载《金融时报》2002年2月27日。），国有企业的偿债能力极低。在负债主渠道是国有银行贷款的情况下，国有企业无力归还借款，也只能由国有银行来承担风险。加上在改革过程中，各种措施不完善、不到位，导致国有银行为资金供给制支付的成本加大。例如，由于国有企业的投资机制和风险约束机制不健全，国有银行往往成为投资风险的最终承担人。
国有商业银行充当的“资金供应者”角色还表现在为国有企业的改革支付成本。在国有企业改革过程中，新旧两种体制的转换中出现了诸多的矛盾、摩擦与不协调等问题，特别是市场化条件下的现代企业治理结构和经营机制尚未完善，经营管理水平低、能力差，加上国有企业经营受多种因素的制约导致亏损严重。国有商业银行向亏损、半亏损的国有大中型企业发放的类似“安定团结贷款”，事实上等于为国有企业改革承担了部分成本。尤其是在国有企业改制、重组或破产过程中，当企业偿还不了国有商业银行的债务时，财政又没有能力为国有企业注资使其偿还债务，为了能够实现改制的目的，大量企业想方设法逃废银行债务。据中国人民银行统计，截至2000年底，在四大国有商业银行开户的改制企业有62656户，贷款本息5792亿元，其中经金融债权管理机构认定有逃废债行为的改制企业有32140户，占51.2%，逃废银行贷款本息1851亿元，占贷款本息31.96%（注：数据转引自《中国证券报》2002年12月2日。），国有商业银行在国有企业重组中债权流失严重。据统计，仅1997-2000年，四家国有商业银行为支持国有企业改制重组、兼并破产，共核销呆坏账1829亿元。（注：参见《中国金融年鉴》(2002)，第12页。）
另一个往往被忽视的问题是，国有银行的“资金供应者”角色不仅仅是针对国有企业的。在经济发展和改革过程中，但凡需要支持、鼓励、扶持和发展的部门、行业或项目，如“乡镇企业”、“三资企业”、“高新技术产业”等，从最初的投入到运作中的所需资金，国有银行在各级政府和有关领导部门的指示下，也始终如一地充当了“资金供应者”的角色。特别是在我国现行的融资体制下，贷款是非国有企业最主要的融资方式，就是在近年来金融市场快速发展的状况下，非国有企业的融资结构中贷款所占的比重在2002年9月末仍然高达93%。尽管非国有企业贷款难的问题一直存在（那是另一个需要研究的问题），但不能不指出的是，在非国有企业已经得到的贷款中，国有商业银行占的比重最大。例如，2002年国有商业银行接到非国有企业的贷款申请占全部贷款申请额的51.4%，贷款满足率84.1%，高于各类金融机构平均水平1.2个百分点。（注：中国人民银行统计司货币分析与市场统计处：《关于非国有企业贷款情况调查的报告》，载《中国金融年鉴》2003年，第713-716页。）
虽然国有银行对于非国有经济的扶持与支持是应该的，也得到了媒体的报道或各级领导、各界人士的赞誉，但为之付出的成本却很少被人关注。尤其值得指出的是，由于在体制转轨过程中非国有经济自身的脆弱性和外部环境条件等问题，非国有经济的市场风险、信用风险、道德风险和政策风险都较高是不争的事实。尽管非国有经济总体上发展很快，但其个体的生存期相对较短，失败者居多。这就引出了一个重要的问题：国有银行对非国有经济的支持是具体的，贷款的对象是个体，面临的风险很大，但在管制利率条件下，国有银行从非国有经济的成功者那里分享到的收益只是有限的利息收入；而对于它们之中的失败者，却要为之承担本金和利息的双重损失，对这种支持所带来的收益与成本不匹配问题，我们必须有清醒的认识。
（二）国有银行履行“第二财政”职能所承担的成本
我国财政体制改革中一个重要的问题是财政收入相对下降，但财政支出却有增无减。为了保证渐进式改革和经济发展目标的同时实现，政府只能通过各种方式向国有商业银行分配政策性和公共性贷款任务，这些贷款事实上发挥的是财政资金的作用，从而使国有银行承担了“第二财政”的职能，并为之付出了巨大的成本。例如，为维护社会稳定发放的“清理三角债贷款”、“安定团结贷款”、“吃饺子贷款”等，本应是财政的职能，却由国有银行来承担；财政补贴不了的亏损国有企业，就用“贷款挂账，停付利息”的办法，由国有商业银行来背包袱。国有商业银行还承担了其他的财政性职能，如1988年政府决定对三年以上的定期储蓄实行保值时，随着通货膨胀的加剧，贷款利率却没有进行相应的调整；存款利率与贷款利率形成的倒挂利差本应由财政拨款补给银行，但财政收入增长乏力，只好由国有商业银行来承担这高达数百亿元的保值贴补款。1998-2002年，国债项目累计投资3.2万亿元，除国家共发行长期建设国债6600亿元外，大部分为国有商业银行发放的配套贷款。（注：数据取自《中国人民银行年报2002》，第30页。）
改革前后国有银行在投资体制中的角色也截然不同。改革前由财政充当投资主体，60年代前80%以上的投资来源于国家财政；1985年投资体制的“拨改贷”，是国有银行在投资领域地位发生变化的一个重要“拐点”。此后国有银行贷款对国有经济的投资支持比重一直超过国家投资，从图2中可见，到2001年，国内贷款占国有经济投资的比重为20.3%，而财政投资仅占6%。另据中国人民银行天津分行的调查，1998-2002年，津冀晋蒙四省（市、区）共有国债项目2596个，总投资额2638.51亿元，其中，国债资金653.76亿元，占24.78%；银行配套贷款656.29亿元，占24.87%，后者还略高于财政投资（注：参见《中国金融年鉴2003》，第716页。），在国家重点建设贷款中国有商业银行占比为70%！（注：参见唐双宁：《中国银行业如何应对WTO挑战？》，载《金融时报》2003年11月12日。）
有研究表明，为了保证经济的顺利转型，在给予国有企业的大量补贴中，财政补贴的力度从1985年占GDP的7.5%下降到1994年的2.2%，而国有银行以低利率贷款、未归还本金和大量不良债权等形式给予国有企业的“金融补贴”逐渐上升，1993年曾高达18.81%（注：张杰：《中国国有金融体制变迁分析》，经济科学出版社1998年版。）；在平衡地区经济差异方面，财政的作用从1980年的70%下降到1998年的25%，而国有银行贷款的作用在1995年以后达到30%以上，已经超过了同期财政的作用。（注：周立、胡鞍钢：《中国金融发展的地区差异分析：1978-2000》，《清华大学学报》（社科版）2002年第2期。）
由于国有商业银行履行公共性特殊职能的主要方式是提供资金支持，这类贷款是非商业性行为，并不是以盈利为目标，至少在短时期内很难获得理想的回报。虽然从宏观层面看是必须的和有社会效益或长远效益的，但从国有商业银行自身来说，却是收益小而履职成本高。不仅如此，国有商业银行还要承担巨大的金融风险和政策风险，风险累积的结果便是巨额的不良资产。可见，国有商业银行履行公共性特殊功能所承担的巨额成本和金融风险，是不良资产形成的主要原因。
注：1953-1995年数据取自历年《中国固定资产投资统计年鉴》；1996-2001年数据取自历年《中国统计年鉴》。
图2 国有经济投资来源变化图示
综上可见，国有商业银行目前存在的巨额不良资产中，有相当部分实际上是其对改革和发展贡献的另一种体现。尽管造成巨额不良贷款的原因是多方面的，诸如商业银行的经营失误、管理不当、市场的变化、信息不对称造成的逆向选择和道德风险等，但国有商业银行在改革与发展中履行特殊功能时承担的成本和风险应该是最主要的原因。中国的改革和发展必然要付出成本和代价，总要有人埋单。国有商业银行的金融支持及其承担的改革和发展成本，是中国经济能够在改革过程中保持持续快速增长的重要条件。
四、国有商业银行特殊功能的履职成本分摊问题
（一）深化改革开放进程中对国有商业银行特殊功能的需求
对发达国家、发展中国家和转型国家的考察表明，国有银行在生存期几乎无一例外地为政府贯彻公共政策、实现公共管理目标提供有力支持，通常情况下都要承担双重功能。只有私有化之后其特殊功能才逐步消失，但有的银行仍然续任。（注：参见李健：《国有商业银行改革：宏观视角分析》，经济科学出版社2004年6月版，第127-171页。）从中国的现实情况看，目前的改革开放面临内外双重压力：一方面对外需要应对全球化竞争和加入世界贸易组织的挑战，另一方面对内需要在经济增长与发展中推进改革，任务极为艰巨。问题是在这样的双重压力下，要建设小康社会，实现战略调整、技术进步、产业升级、可持续发展、五个统筹等诸多宏观目标，难以完全依靠新建立的市场体系和市场机制自发实现，也会因过于缓慢而坐失最佳时机，因此，政府主导下的金融支持仍然是必要的。方式无非有两种：一是通过政策性金融；二是通过国有商业银行。在目前的三家政策性银行及其业务安排下，政策性金融的方式作用有限，要重塑新的政策性金融体系尚需时日且成本高昂，何况在很多情况下商业性和政策性金融的界限并不清晰，在市场经济体制尚不完善的情况下，通过国有商业银行发挥特殊功能来满足政策性金融支持的需求更为现实可行。而宏观层面的金融支持需求若得不到满足，将导致更大的经济损失与严重的社会后果，这比国有商业银行自身的利润增长要重要得多。因此，在一个可以预见的时期内，配合国家政策的实施，维护经济、社会的稳定仍然是国有商业银行需要发挥的公共性特殊功能，这更多地是一种社会责任和历史义务，哪怕是牺牲性的。那么，问题的关键就在于如何对国有商业银行履行特殊功能的成本进行合理分摊。
（二）我国制度变迁中成本分摊的特点
从世界各国的实践来看，任何形式的制度变迁都是要付出成本的，我国的经济改革也不会例外。但我国改革中的成本分摊却颇具特点。这与我国所选择的渐进式改革路径和自上而下的改革机制直接相关。因为要使我们选择的渐进式改革达到目标，需要满足一些基本要求与条件，其中以下三点极为重要：一是要在发展中推进改革，这需要保持一定的经济增长速度；二是要有一个稳定的社会环境，这需要保持一定的就业率和解决基本的社会保障问题；三是要有中坚力量的支撑，这就需要发展和维护国有经济部门。而要满足这些要求和条件，不仅需要支付巨额的成本，而且不可能完全依靠刚刚形成的市场力量，必须借助政府行为才能实现。这就使政府面临两难选择：作为国有银行的投资者，追求投资收益最大化是常规性的目标；而作为国家的行政代表，追求国家利益最大化无疑是第一位的目标，当二者发生冲突时，牺牲投资收益而保证国家整体利益是合乎逻辑的选择。这并非是由国有银行自身所能选择或决定的。
中国的经济改革本来就是政府推动型的。在政府主导和推动的强制性制度变迁中，政府可凭借其权力和所控制的资源优势强制推行一些外部规则，从而使这种变迁推进的速度较快，但它的有效性要受到各种条件的约束，必然伴随着成本的再分摊、利益的再分配和风险的再配置，在既定的总量下，各部门的得失具有“零和游戏”的特点。政府为了推进改革和建立市场经济新体制，对私有和新兴部门采取了许多扶持性、优惠性政策措施，除税收减免、投资优惠和产业政策倾斜外，国有银行的信贷支持和金融服务是最重要的内容。在这个过程中，私有经济和一些新兴的部门实际上在很少支付成本、承担风险的情况下获得了巨大的利益；而国有经济部门特别是国有商业银行却为此付出了高昂的改革成本，损失了自身的利益，并积累了诸多风险。因此在某种意义上可以说，国有经济部门的利益损失和风险担当，是非国有经济得以迅速发展的重要因素。其中，国有银行受命于政府旨意，在改革开放的全过程中承担了沉重的公共性特殊功能，为之承担了巨大风险并支付了巨额成本，但事实上却没有一种相应的风险分散和成本分摊机制，而是集中积压在国有银行自己身上。很明显，这种由于承担的政策性风险和支付的履职成本无法分摊而导致的超额不良资产，具有特殊性和外生性。
同样需要指出的是，对于国有商业银行在履行公共性特殊功能时支付的履职成本问题，决策层并非完全忽视，改革以来采取过三个较大的举措：一是1998年财政部发行2700亿元特别国债用于补充国有商业银行资本金；二是1999年成立了四家金融资产管理公司，剥离了14000亿元的不良资产；三是2003年底国家动用外汇储备向中国银行和中国建设银行各注资225亿美元用于补充资本金，以利于这两家银行顺利推进股份制改造。但问题在于这几种方式都是一次性的，只是部分缓解了矛盾，如果不能建立一种合理分摊的机制，没有可靠的途径从制度上解决这个问题，新的矛盾仍将出现，还会制约国有商业银行的改革与发展。因此，下一步深化国有商业银行的改革必须从体制上和机制上解决国有商业银行履行公共性特殊功能与支付的履职成本问题。
（三）特殊功能的逐步淡化与履职成本的合理分摊
国有商业银行改革的总体目标是成为具有强大国际竞争力的现代金融企业，要实现这一目标，必须进一步深化改革，走产业化经营、公司化治理、市场化运作、国际化发展之路。因此，首先必须明确的是，国有商业银行基本功能是最主要的，是与商业银行自身的性质相一致的功能，在未来的改革和发展过程中应该积极地予以强化；国有商业银行的特殊功能则应随着社会主义市场经济体制的确立和完善而逐步淡化，当政策性金融足以担当时即可消除。但在一定时期内需要国有商业银行发挥公共性特殊功能时，必须切实解决履职边界如何界定和履职成本如何分摊的问题。根据国外国有银行的经验教训，结合中国现实，可以考虑从以下几个方面入手。
1.特殊功能的履职范围明晰化。首先应对国有商业银行履行特殊功能的范围与限度做出界定。仅限于明确的公共性、政策性项目，无论是何种项目，都应是市场机制难以运作但又是国民经济均衡发展迫切要求的，都应经过必要的程序，避免政府的主观性干预或长官意志的随意支使。其次需要界定履职的限度，例如，用于政策性的资金支持应限于政府拨付的资本金额内，超过这一额度则由政府全额担保；用于配合政府政策的资金支持应有结构比例的限制；对国有商业银行公共性、政策性贷款的亏损实行比例限制，限定亏损额不得高出利润总额的一定比例，超过这一比例便停止贷款等。
2.特殊功能的履职绩效显现化。通过客观的绩效评价，将国有商业银行特殊功能的履职绩效显现化，以利于履职成本的合理分摊。沿用一般商业银行的绩效评价方法对国有银行绩效考评既不公平，也不客观，因为国有商业银行履行的企业性和公共性双重职能，决定了对其绩效评价不能只从银行经营的微观层面进行。国有商业银行资本的国有属性，决定了国家利益最大化和金融支持效力最大化也是主要的评价标准。所以，要对国有商业银行的绩效进行客观、公正和准确的评价，需要建立起包括微观的企业性绩效和宏观的公共性绩效在内的综合性绩效评价体系，将其特殊功能的履职绩效在考评中客观真实地反映出来。（注：详见李健：《国有商业银行改革：宏观视角分析》，经济科学出版社2004年版，第383-421页。）
表1
四大国有商业银行的实际税率
单位：%
注：此表根据《中国金融年鉴》(2003)第686页数据编制。
3.履职成本的分摊方式多样化。根据国外国有银行的经验，对国有商业银行履行特殊功能时支付的成本需要进行清晰的核算，给予合理的补偿或冲抵。各国分摊和补偿方式的选择在实践中各不相同，但基本上都属于财政性补偿，主要包括国家注资、定期剥离不良资产、财政贴息、减免税收、用特权业务的利润冲抵等数种。国家注资和定期剥离不良资产的方式我们已经采用过。从我国的现实情况看，近年来财政在财力逐渐增长的条件下，采取财政贴息和减免税收的方式已经具有可行性。实际上，目前并不需要财政拿出多少，只要减轻国有商业银行的过重赋税，保证国有商业银行与其他金融机构和一般企业在赋税方面的公平性，就可以起到这个作用。而这也是国有商业银行在市场化改革中亟待解决的问题。有研究表明，四大国有商业银行实际承受的税收负担非常沉重，全部税款占实际收益的百分比极高。从表1中可见，四大国有商业银行实际税率1994年为83.55%，1997年上升为98.23%，即使在2000年降低营业税之后，实际税率平均仍然在68%以上！如此沉重的赋税，意味着四大国有商业银行的经营利润上缴税款以后所剩无几，这使国有商业银行不堪重负，无法在市场上与其他银行公平竞争，不仅难以用税后利润来消化特殊功能的履职成本，连随着业务增长实现资本扩充都难以做到。这种情况亟待改变。
此外，还有一些方式可以采用。如用特权业务的利润冲抵因履行特殊功能而产生的坏账，不失为一种可行的方式。这在国外也有成功的先例，如德国政府作为制度的主要供给者赋予国有银行某些特权和优势，以消化其因承担政策性功能而产生的超额成本。一些发达国家通常还向国有银行或公共银行提供特殊的融资渠道降低其融资成本，或作为国有银行的担保人，提升其资信等级，优化债务融资条件并减少融资成本，作为对其履行特殊功能的相对补偿。
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