利用专项债券资金发展公路建设事业的政策研究
周国光
（长安大学经济与管理学院，陕西 西安 710064）
［摘 要］ 用公路债券资金作为项目资本的政策导向对政府收费公路建设投资与发展有一定的拉动作用，但发挥的作用有限。有必要正确认识和理解利用公路债券资金发展政府收费公路建设事业的积极作用，避免对国务院相关政策导向的误读，在国家最新政策导向下促进公路建设事业健康、可持续发展。
［关键词］ 地方政府专项债券 地方政府收费公路专项债券 项目资本金 政府收费公路 偿债能力
一、问题的提出
发行地方政府一般债券和专项债券，是现行财税管理体制下地方政府为提供公共服务筹措所需债务资金的主要方式。2019年6月10日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（国办发〔2019〕33号）中提出，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。并要求由省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。
这意味着用地方政府债券资金作为项目资本的实践探索有了明确的政策依据，无疑为实务中缓解基本建设项目资本筹集难的困境带来福音；将较大提升地方政府专项债券资金对基本建设项目投资的拉动能力。
业内人士对此均有较高的评价。针对国务院的政策导向，赵全厚（2019）认为，尽管专项债券作为重大项目资本金的“符合条件”是严格规范的，即仅仅局限于国办发〔2019〕33号文中列举的项目，且这些项目需要“评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件”，但新规确实能够对重大项目融资中资本金不足问题产生明显的边际改善效应，有助于推动地方政府投资项目的顺利进行[1]。曾金华（2019）也认为将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，拉动投资规模的效果很可观[2]。杨帆（2019）针对我国专项债券资金的使用情况也提出了“放松项目资本金制度在地方政府专项债券中的应用”的政策建议[3]。
以上讨论针对的均属于经营性项目。按照财政部的规定，用于公路基本建设项目的地方政府专项债券应当是地方政府收费公路专项债券（以下简称“公路债券”）；现行财税体制下公路债券资金支持的政府收费公路建设项目，在管理上应归属于非经营性项目；非经营性项目使用专项债券资金，在财务管理与会计处理上也许具有不同于经营性项目使用专项债券资金的特点。为了有利于在严格依法办事的前提下利用公路债券缓解公路建设筹资难的问题，促进公路建设事业可持续发展，笔者认为有关对用于公路建设的公路债券理解上的误区仍有必要进一步澄清；涉及的有关问题仍有待进一步商榷。这是撰写本文的初衷。
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二、专项债券和公路债券使用管理的基本要求
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2016年11月9日财政部印发的《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）明确规定，通过发行专项债券筹措的债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。专项债券收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
“项目资本金”是国务院提出的概念。《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕5号）中明确提出：从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度。并明确了投资项目资本金占总投资的最低比例。交通运输项目的资本金比例为35%以上。2009年和2015年国务院两次发文，下调了投资项目的资本金最低比例。下调后，交通运输项目的资本金比例分别下调至25%以上和20%以上。
财预〔2017〕97号文明确规定，公路债券的发行主体为省级人民政府；发行公路债券筹措资金应专项用于政府收费公路建设；发行公路债券筹措资金纳入政府性基金预算管理，并用纳入政府性基金预算管理的政府收费公路车辆通行费资金偿还公路债券本金和利息。
但政府收费公路不以营利为目的，收费是为了满足按期偿还建路债务本金和利息的需要，故政府收费公路建设项目应当属于非经营性项目。国发〔1996〕35号文明确规定，试行资本金制度的项目是经营性投资项目。公益性投资项目不实行资本金制度。这里的公益性项目可以认为就是非经营性项目。
为了切实匹配上述设计目标，合理规避现有综合素质测评指标体系的缺点，需要合理设计有效的评价指标体系。该指标体系既能较为全面反映大学生的综合素质，又能具有明细的数据来源，并兼顾公平性。
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1992年11月30日财政部公布的《企业财务通则》中也采取了“资本金”的表述。财政部等部门先后印发的《基本建设财务管理若干规定》（财基字〔1998〕4号）、《国有资本金效绩评价规则》（财统字〔1999〕2号）、《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）等中也先后采用了“资本金”的概念，但总的倾向是，自从1993年12月《中华人民共和国公司法》正式公布后，财政部开始逐步采取了“项目资本”的概念替代“项目资本金”。2016年4月财政部公布的《基本建设财务规则》（财政部令第81号）中规定：核定为经营性项目的，项目建设单位应当按照国家有关固定资产投资项目资本管理的规定，筹集一定比例的非债务性资金作为项目资本。在本文中，将“项目资本金”与“项目资本”视为同义语。
一些公路经营企业（例如山西交通控股集团有限公司、齐鲁交通发展集团有限公司、贵州高速公路集团有限公司、福建省高速公路有限责任公司等）投资建设与运营管理的高速公路尽管仍界定为政府收费公路，但经省级人民政府或财政部门批准，收取的车辆通行费不再纳入政府性基金预算管理。这意味着，具有与经营性项目相同或者类似的理由，这些公路经营企业也同样难以利用公路债券资金（无论是否作为项目资本）来发展政府收费高速公路建设事业。
三、公路债券资金用作项目资本的作用及其局限性
2017年6月26日财政部 交通运输部联合印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）后，我国开始发行公路债券，专项用于支持政府收费公路（或政府还贷公路，下同）建设项目，并用纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入偿还公路债券本金和利息。2017年和2018年我国大约分别发行了340亿元和880亿元公路债券。2019年公路债券的发行额度增加至2220亿元。
这意味着接受公路债券资金的公路事业单位具有财务管理与会计核算方面不同的政策要求。尽管公路事业单位取得的这些债券资金需要偿还本金和利息，但是在会计上仍需要视为财政拨款，在预算会计核算体系下通过“财政拨款预算收入”科目核算；偿还债务本金和利息的财务行为，在会计上体现的是未来取得的财政拨款预算收入（政府性基金预算拨款收入）的减少，无需进行账务处理。在财务会计核算体系下能否将取得的公路债券资金确认为一项债务，并在偿还时做出借记相关债务类科目、贷记“财政拨款收入”科目的账务处理，取决于财政部的规定。
这意味着公路债券将难以用于经营性公路建设项目。即使不存在将公路债券资金投入经营性公路项目的政策障碍，从事经营性公路经营管理的项目公司如果收到了公路债券资金，只能按照企业会计核算制度的规定和相关文件或合同中的说明确认为实收资本（股本）、资本公积或政府补助；偿还债券本息只能视为是一种利润分配或者采取其他适当的方式（例如对外捐赠）予以确认和会计处理。这在一定程度上取决于会计师的职业判断。从另一角度，政府即使取得了这些偿还公路债券本息的资金，也只能按照现行财税管理体制的规定纳入一般公共预算管理，无法计入政府性基金预算收入。
如果政府收费公路建设项目需要实行资本金制度，则公路债券拉动政府收费公路建设项目投资力度的作用是非常显著的。2019年我国公路债券的发行额度约为2220亿元。如果这些新增的公路债券资金都可以用作项目资本，按照20%的项目资本比例计算，可撬动11100亿元的政府收费公路基建投资，基本解决政府收费高速公路发展对项目资本的需求。如果50%的公路债券资金可用于项目资本，则可撬动的政府收费公路基建投资为5550亿元。相比较之下，2018年全国高速公路建设完成投资为9972亿元。
在2009年开始发行地方政府一般债券的基础上，我国从2015年开始发行专项债券，发行额度逐年增加，2015年至2019年分别为1000亿元、4000亿元、8000亿元、13600亿元和21500亿元。与一般债券的预算管理要求不同，发行专项债券筹措的债务资金需要纳入政府性基金预算管理，专项用于支持具有一定收益的项目，并用这些项目产生的纳入政府性基金预算管理的收入偿还专项债券本金和利息。
现行财政体制下省级人民政府发行公路债券形成的债务属于省级政府债务，需要由省级财政履行偿还债券本金和利息的职责。根据市级人民政府对公路债券的需求，省级人民政府可将筹措的债券资金转贷给所属市级人民政府，由市级财政实际承担偿还债券本金和利息的职责；也可由市级财政将取得的转贷资金进一步转贷给所属县级人民政府，由县级财政实际承担偿还债券本金和利息的职责。这取决于所在地区政府收费公路管理体制。《财政总预算会计制度》（财库〔2015〕192号）对政府债务转贷的会计处理行为进行了规范。但无论2014年8月31日修订后公布的《中华人民共和国预算法》还是国务院和财政部出台的其他相关行政法规和规章制度，均未明确地方财政可将取得的公路债券资金转贷给公路经营企业或承担政府收费公路建设与运营管理职责的相关公路事业单位。对此，地方政府财政只能采取财政拨款的方式将筹措的公路债券资金划拨给同级预算单位，或采取政府补助的方式将债券资金拨付给相关公路经营企业，但可要求接受拨款的公路事业单位或接受补助的公路经营企业实际承担偿还这些公路债券资金本息的职责。
《基本建设财务规则》中也规定，非经营性项目建设资金按照国家有关规定筹集；非经营性项目取得的财政资金，按照国家行政、事业单位财务、会计制度的有关规定处理。这进一步明确了非经营性项目不实行项目资本制度。
对此可以认为，政府收费公路建设项目筹资不具有筹集项目资本的内在要求；在实务中一些政府部门或者中介机构对政府收费公路建设项目资本的要求，实际上属于对国务院、财政部相关政策的误读，有必要予以澄清。
现行体制下承担政府收费公路建设与运营管理职责的项目公司按照《中华人民共和国公司法》（以下简称“公司法”）的要求也需要筹措一定的公司资本。但2013年12月《公司法》修正后，取消了“法定资本”的概念，不再对公司的实收资本有任何最低比例或最低金额的限定。
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项目资本属于项目建设资金中的非偿还性资金，对应于需要偿还的债务资金。政府收费公路建设项目资金来源构成中如果具有一定比例的非偿还性资金，无疑有利于缓解项目还本付息的压力，提高项目的偿债能力。但公路债券资金看来难以发挥这一作用。不容回避的事实是：与投入政府收费公路建设项目的财政拨款和其他非偿还性资金不同，无论投入到政府收费公路建设项目的公路债券资金是否视为项目资本，都最终需要用政府收费公路收取并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费资金来还本付息，无助于减轻政府收费公路建设项目的还本付息压力；也无助于提高政府收费公路建设项目的偿债能力。
四、研究结论
以上研究表明：虽然业内人士对将专项债用作项目资本金的政策导向评价颇高，按照国务院的政策导向将公路债券资金作为公路建设项目资本对公路建设投资也有可能具有一定的拉动作用，但发挥的作用应当是有限的。按照现行财税管理体制，作为专项债券资金的公路债券资金只能用于政府收费公路建设项目，包括交通事业单位和公路经营企业投资建设并将其收支纳入政府性基金预算管理的政府收费公路，但难以用于经营性公路建设项目以及公路经营企业投资建设但其收支没有纳入政府性基金预算管理的政府收费公路。公路债券资金是否用作政府收费公路建设项目资本并没有实质性的差别。有必要依据《中华人民共和国预算法》、财税管理体制改革、政府会计制度体系改革并结合国务院、财政部、交通运输部的相关规定正确理解和认识利用公路债券资金发展政府收费公路建设事业的积极作用，避免对国务院、财政部等政府部门相关政策导向的误读，在国家的最新政策导向下科学合理地使用公路债券资金，促进公路建设事业健康、可持续发展。
参考文献
[1]赵全厚.以地方专项债引领促进重大项目投资[N].中国财经报,2019-6-18（5）.
[2]曾金华.发挥好专项债投融资作用[N].经济日报2019-6-24（9）.
[3]杨帆.地方政府专项债券的主要问题及政策建议[J].中国物价，2019（7）.
［中图分类号］ F540.34［文献标识码］A［文章编号］1005-9016（2019）08-04-05
［作者简介］ 周国光，长安大学经济与管理学院教授，博士生导师，兼任中国交通会计学会副会长。主要从事交通投融资、收费公路管理以及财务与会计领域的教学和科学研究。
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