中国城市化进程中基础设施建设和管理的问题与对策探讨，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,中国论文,对策论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1001-7852(2007)01-0080-05
1 城市基础设施概述
城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础，是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施。城市基础设施作为整个国民经济系统的基础设施在城市地域内的延伸，是为满足城市物质生产和居民生活的需要，向城市居民和各单位提供基本服务的公共物质设施以及相关的产业和部门。城市基础设施主要由能源系统、供排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、生态环境保护系统、城市防灾系统等几大部分组成。它们既相对独立又紧密配合，是城市物质生产和人民生活正常运行的保证。城市基础设施作为城市赖以生存和发展的基础条件，具有服务的公共性和两重性、效益的间接性和长期性、运转的系统性和协调性以及建设的超前性和形成的同步性等特点。
2 城市基础设施和城市化的关系
2.1 城市基础设施可以推进城市化进程
一方面，城市基础设施是城市形成的条件。在一定的生产力水平条件下，城市形成的地点与规模，很大程度上都取决于基础设施。城市基础设施也是城市发展的保障。当城市发展到达一定规模后，随着人口和产业在城市的集聚，经济发展和环境、交通之间的矛盾会随即产生。城市基础设施的发展有利于缓解这些矛盾，如交通设施的建设，可以缩短城市之间的距离，降低运输成本；电力输送与天然气管道的架设，可以为城市提供稳定而清洁的能源等。这些矛盾的解决，为城市化的进一步发展创造了基础条件。另一方面，城市基础设施有利于城市化进程中聚集效益的产生。城市基础设施的存在和发展，促进了城市各部门专业化分工体系的发展，高度专业化的分工进而使各种生产、生活活动紧密地联系起来，为各部门之间迅速传递人流、物流和信息流，把城市内的各要素联接成为按一定规律高速运转的有机整体提供了条件。可以说，城市基础设施是城市产生聚集效益的决定性因素。而城市化进程中产生的聚集效益又推动城市化的进一步发展。
2.2 城市化可以影响城市基础设施的发展
城市化进程的推进有利于促进城市基础设施的进一步发展。2004年末，中国的城市化率已达到41.6%，根据诺瑟姆曲线描述的城市化进程规律和世界各国城市化的经验，中国的城市化水平已经处于曲线的第一个拐点位置，即将进入高速发展的起始阶段，待整个快速城市化进程完成后，中国的城镇人口将达到10～11亿人，和现状相比将增加5～6亿人。如果每增加一个城市人口，基础设施至少增加1万元的投资，那么当整个快速城市化进程完成后，中国对基础设施的投资将至少达到5～6万亿元，这将使城市基础设施建设的任务显著加重，城市基础设施投资的规模将会迅速扩大。
3 中国城市化进程中基础设施建设和管理的现状与问题
3.1 中国城市化进程中城市基础设施建设和管理的现状
改革开放以来，国家对城市基础设施的投资显著增长。特别是党的十三届四中全会以来，为了实现现代化的第二步战略目标，十年规划和“八五”计划纲要中都明确地对能源、交通、邮电通信和重要原材料等重点行业的建设做出了具体部署，城市基础设施建设步伐大大加快。根据2003年中国城市建设统计公报的数据显示（表1），从1990～2003年的14年中，中国城市建设投资总额为19558.71亿元，年均增长33.4%，比同期国内生产总值的年均增长速度15.6%高出17.8个百分点。
随着对城市基础设施投资的增长，中国城市基础设施水平也有了很大提高（表2）。1991年，中国城市的用水普及率、燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均道路面积、污水处理率、人均拥有公共绿地分别为54.8%、23.7%、2.7标台、3.35m[2]、14.86%和2.07m[2]，而截至2004年底，上述各项指标均有了较大增长，分别为88.83%、81.5%、8.4标台、10.3m[2]、45.60%和7.38m[2]。城市基础设施水平的提高，使城市投资环境和生存环境大大改善，人民生活质量不断提高，为国民经济健康稳定发展奠定了坚实的基础。
3.2 中国城市化进程中基础设施建设与管理存在的问题
3.2.1 城市基础设施投资资金不足，投资缺口大
虽然改革开放以来，中国城市建设固定资产投资有了较大增长，但其占全社会固定资产投资的比重和占国内生产总值的比重却未达到合理的比例水平，逐年累计形成了巨额的投资欠账。据联合国有关组织的研究和建议，发展中国家的城市基础设施建设投资比例，一般应维持在同期国内生产总值的3%～5%的水平上，或者为固定资产投资的10%～15%，这样才能确保基础设施建设与经济增长的需求相协调[1]。而中国城市基础设施投资在全社会固定资产投资和国内生产总值中分别所占的比重离上述比例都还有较大差距。1990～2003年，中国城市建设固定资产投资占同期全社会固定资产投资的比重年均为4.84%，最高年份也仅为8%，尚未达到联合国推荐的下限；占同期国内生产总值的比重年均为1.78%，最高年份为3.82%，也仅略高于联合国推荐的下限值。
城市建设固定资产投资资金不足，致使中国城市建设的投资缺口大，历史欠账多。以上海市和北京市为例，若以日本的平均10%的比例计算，上海市1950～1978年应投资347亿元，实际只有60.08亿元，1978～1989年应投资485亿元，实际只有196.55亿元，欠账规模达575亿元，1992～1996年城建总支出为1143亿元，而市政府的财政拨款只有150亿元，存在近千亿元的缺口，缺口率为69.1%；北京市在1998～2002年的城建总支出为729亿元，而财政支出只有165.2亿元，筹资563.8亿元，缺口率达77.3%[2]。
3.2.2 城市基础设施投资渠道未能有效建立
中国城市基础设施建设面临的另一个重要问题是投资渠道未能有效建立。目前，中国城市基础设施建设资金来源主要有5个途径：(1)城市维护建设税和公共事业附加（简称城建“两项”资金）；(2)国家预算内投资和中央财政专项拨款；(3)地方财政拨款；(4)城市市政公用事业经营性收入；(5)其他收入（利用外资、集资、自筹、配套收费等）。其中，唯一规范且固定的城市基础设施建设资金来源为“两项”资金这一途径。但是，“两项”资金由于税率低、税基设置不合理等原因，其资金收入的增长赶不上社会对基础设施需求的增长[1]。表3的数据显示，1990年以来，中国城市基础设施建设“两项”资金在城市建设总收入中所占比重基本呈逐年下降态势，至2003年，该比例已降至10%。这表明在现行投资体制下，有保障的城市基础设施投资来源已难以满足日益增长的建设资金需求。
表3 中国城建收入及“两项”资金情况（1990～2003年）
Tab.3 The income of urban construction,the urban maintenance and construction tax,and the income of urban public enterprise(1990～2003)
年份 收入合计城市维护公用事业
“两项”资金所
／亿元 ／亿元 ／亿元占比重／%
1990 210.489665.0908 22.6186 41.67
1991 266.119869.5681 27.0109 36.29
1992 393.478877.9701 31.0916 27.72
1993 581.190498.0234 32.962 22.54
1994 674.8008116.119341.3851 23.34
1995 774.3732140.909744.7388 23.97
1996 847.642 157.808855.5873 25.18
1997 1110.342190.669656.1217 22.23
1998 1433.316215.320360.3965 19.24
1999 1627.121219.198563.1558 17.35
2000 1988.932237.290854.1475 14.65
2001 2526.268270.943 48.8144 12.66
2002 3156.176316.035849.8761 11.59
2003 4276.189371.741755.6909 10.00
资料来源：根据建设部《中国城市建设统计公报》(2003)的数据整理.
3.2.3 城市基础设施的管理水平低
中国目前正处于从计划经济向市场经济转轨时期，城市基础设施管理同其他经济管理一样，仍然是混合的管理模式，即延续计划经济的管理方法。在实际的运行管理中，由于重视建设过程管理、轻视运营和养护管理的思想存在，激励和考核制度的不健全，导致管理部门间缺乏必要的整合，各个部门各自为政，难以协调工作。另外，由于管理手段和方法落后，已经不能满足基础设施经营管理的需要，造成工作效率低下。
3.2.4 城市基础设施的规划水平低
目前，中国城市基础设施的规划水平较低，在城市功能分区和定位等方面缺乏统筹安排和控制，主要表现在：城市供水、排水和热力、燃气以及电力和电信等基础设施专项发展规划参差不齐，缺乏统一规划和相互衔接；许多项目不能按照规划要求如期施工、建设和投入使用；一些项目未纳入规划和计划，建设带有盲目性；项目之间缺少协调和配套，特别是一些居民小区配套的邮政网络、电信设施、区内道路、商业街区环境绿化和垃圾处理等滞后于住宅建设，不仅给居民生活带来不便，而且也造成不必要的浪费。
4 中国城市化进程中基础设施建设和管理的优化对策
4.1 根据城市基础设施的不同类型，建立多元化的投融资格局
非经营性项目的投资，市场调节难以发挥作用，只能由代表公共利益的政府财政来承担；纯经营性项目可以通过市场进行有效配置，投资可以通过社会参与实现；准经营性项目虽有收费机制和资金流入，但由于政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回成本，是市场失效或低效部分，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给缺口，要通过政府适当补贴或政策优惠维持营运，待价格逐步到位及条件成熟时转变成纯经营性项目。
4.2 改革政府投资的决策和管理方式
改革政府的决策和管理方式，对于深化城市基础设施管理的改革尤为重要。可以借鉴香港政府成熟的管理模式，主要有4种[3]：一是某些大型公共工程，由于自成体系，投资巨大，而营运后又有盈利保证，可以商业化形式运作，政府支持设立独立机构，注入资本及使用土地，实行政府兴办，按私营方式运作。二是部分商业价值高的大型基础设施工程，采用由私人发展商以“建造、营运和移交”方式竞投。三是房屋委员会兴建的公共住宅，由房屋署实行封闭式管理，自行组织建设和管理。四是其它大部分公共工程也称之为公务工程，由公务局属下的各专业署负责组织建设。
4.3 引入竞争机制，积极推进城市基础设施行业的国有企业产权转换和机制转换
首先，在城市基础设施领域引入竞争机制。对于一些可以实行市场化和自由竞争的行业，如出租汽车行业、市政设施的维护、园林绿地的管理等，可以引入充分竞争机制，推行市场化改革，向民间开放；对于一些现阶段实行市场化有困难的行业，如供水、管道燃气企业、集中供热企业、公共交通企业等，可以推行政府管制下的有限竞争，政府适当辅之以法律、行政和经济上的调控；对于社会公益性的行业，如公共绿地休息场所、风景园林的资源保护等，可以引入适度竞争机制，对于这类由于市场化程度低的行业，政府应主动承担起组织者和经济负担者的责任，但是也必须实行市场化商业操作。
其次，城市基础设施行业的大型企业应当按照现代企业制度的要求进行公司制改革，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。要构建一套有效的激励和约束机制，建立规范的法人治理机构，形成科学、合理的企业领导体制和组织制度；要尽可能实现投资主体多元化，一些可竞争领域的企业要逐步改制为有限责任公司或股份有限公司，大型企业集团要按照母子公司制改革，控股和管理中小城市的市政公用企业。
收稿日期：2006-03-05；修订日期：2006-05-13