《五五宪草》政体模式与孙中山五权宪法思想之异同论，本文主要内容关键词为：政体论文,异同论文,宪法论文,思想论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《五五宪草》是南京国民政府1936年5月5日颁布的宪法草案。其前言中称：“遵照创立中华民国之孙先生之遗教，制兹宪法。”是否如此，学术界各有评说。有研究者认为：“《五五宪草》是遵循了孙中山的宪法思想，按《建国大纲》理论制定的一部体现民族资产阶级利益的宪法草案。”〔1 〕也有的研究者认为：“这部宪法草案除了对人民权利取间接的法律保障主义，与孙中山关于民权的论述有较大出入外，在根本精神与根本原则上，确是依循孙中山的宪法思想制定的。”〔2 〕对整个《五五宪草》与孙中山遗教的关系，笔者不拟作全面探讨，本文仅通过对该宪草中的政体设计与孙中山五权宪法思想的比较研究，在确定其异同所在的基础上，提出我们对二者关系的看法，与学术界同仁商榷。
一
为更好地认识《五五宪草》及其与孙中山五权宪法思想的关系，对《五五宪草》的制定过程作一历史的考察是十分必要的。
孙中山所规定的中国革命与建设的程序，分为军政、训政、宪政三个时期。1929年6月召开的国民党三届二中全会规定，训政的期限为6年，到1935年即可结束训政，届时要召开国民大会，颁布宪法，实施宪政。但在《训政时期约法》颁布5年后，所谓县自治迟迟不能进展， 国民政府体系中也一直没有人民代表机关的设置，就连《国民政府组织法》〔3〕明文规定的立法委员“半数由法定人民团体选举”产生一项， 也徒有空文。“九·一八”事变后，在民族危机日益加剧的情况下，全国所有爱国和进步的力量，包括民族资产阶级和一部分坚持孙中山学说、有正义感的国民党人士在内，掀起了轰轰烈烈的抗日民主运动，他们要求举国上下团结一致抗击日本帝国主义的入侵，同时强烈呼吁结束国民党的“训政”，主张立即召集国民大会，制定宪法。迫于形势，国民党四届三中全会正式决定1935年3月召开国民大会，议决宪法， 由立法院从速起草宪法草案。
1933年1月，由孙科兼任委员长的宪法草案起草委员会成立。4月，订出起草原则，其中有关政制的核心内容中，很多是采用了孙中山五权宪法论中的主张。此后，宪草初稿起草人张知本、吴经熊各拟有初稿，立法院以吴氏初稿为底本，参照张稿，于同年11月16日通过了宪草初稿草案。其中将国民大会规定为“代表人民全体之最高权力机关”〔4 〕，闭会期间设国民委员会，代行其部分职权。设国民政府总揽国家治权，由总统及五院组成，由国民大会选举产生并对其负责。在地方政制中，规定省长由省参议会选举，并详细规定了县自治事项。应当说，这一草案对孙中山的五权宪法思想还是有较多遵循的。1934年3月1日，立法院以初稿草案为基础，通过了宪草初稿。初稿增加了对行政权力的制约，规定行政院院长在立法院提出不信任案或监察院提出弹劾案并经国民委员会议决接受时，应行去职。宪草初稿公布后，根据各方面意见，立法院又对初稿加以修正，取消了国民政府的设置，扩大了总统职权，规定总统兼为行政首领总揽行政权，行政院长、各部委长官及政务委员都由总统任免，对总统负责，省长也改由中央任命。同年10月16日，立法院正式通过了宪法草案。
1934年11月9日，立法院将宪法草案送交国民党中央审查。 至1935年10月，国民党中常会才将宪草审查完毕。在审查意见中强调“行政权行使之限制，不宜有刚性之规定”〔5〕。根据这些意见， 立法院对宪草进行了修正，删除了“军人非解职后不得当选总统或副总统”的条款，增加了总统不须经立法院同意即可直接任命司法院长、考试院长的规定。宪草修正后又被提交国民党“五大”审查。对于宪草，这次会议特别提出，“在总统职权章应规定总统总揽治权，使五种治权之行使，均得由总统统率而调节之”，“应规定总统有紧急命令权”〔6〕。 1935年12月国民党五届一中全会上，以叶楚伦为首的宪草审查会再一次对宪草进行了审查，然后提交国民党中常会通过，再经立法院最后修正通过，呈由国民政府公布。由于这部宪法草案是在1936年5月5日公布的，因此世称《五五宪草》。
从这一漫长的制宪过程可以看出，立法院一部分制宪人士也曾为制定一部遵循孙中山遗教的宪法作出过尝试与努力，这从先后出现的几部宪法草案稿本中可以得到证明。但宪法的内容最终是由国民党中央决定的，立法院禀承其旨意对宪草进行的几次重大修正，使其中的与孙中山遗教相符的内容大为减少了。
二
《五五宪草》共8章148条。其中有关政体的内容是第二章“人民之权利义务”、第三章“国民大会”、第四章“中央政府”、第五章“地方政府”。关于孙中山五权宪法思想的内涵及其评价，笔者已有论述〔7〕。我们认为，在五权宪法思想中， 最能体现孙中山所规定的根本精神与根本原则的，是人民有权和五权分立两项原则，它们是贯穿孙中山五权宪法思想的灵魂。因此，对《五五宪草》政体模式与孙中山五权宪法思想的比较，不仅应是结构形式上，更重要的应在基本精神和原则方面进行。
本文主要从以下几个方面对二者进行比较分析：
（一）人民的自由权利
《五五宪草》中虽正式写上了“中华民国之主权属于国民全体”、“中华民国人民在法律上一律平等”〔8〕等条款， 并列举了一系列人民所享有的自由权利，但对这些人民自由权利的表述，所采用的是《训政时期约法》中所使用的法律限制主义的方法，而不是宪法保障主义的方法。后者的意图在于保障宪法规定的权威性，而不使宪法中规定的自由权利由于普通法律的干扰而流于空谈。孙中山主张，不仅国家主权属于人民，而且人民还应享有一系列作为个人应享有的自由权利，这些权利既不能被剥夺，也不能被让予，如“人民有集会、结社、言论、出版、居住、信仰之完全自由权”〔9〕。自由一直是孙中山服膺的目标， 虽然他的自由观尚值得探讨，然而他认为人民应实际拥有这些自由权利则是显然的。《五五宪草》列举的人民享有的每一项自由权利后面，都有“非依法律不得限制之”的字样，这种规定使国民党政府可以任意通过法律限制人民的权利。在真正实行宪政的国家中，宪法许可范围内具体法律的制定应该是为了保障宪法赋予人民的自由权利得到具体、更好地实现。而在国民党当局的逻辑中，宪法中的一点点民主条文是用来装璜门面的，而实际的法律所决定的人民无权的事实却是其统治的实质内容。如国民党的《危害民国紧急治罪法》、《维持治安办法》等等法律，对人民的自由权利进行了严格限制，使《五五宪草》规定的人民自由权利实际上化为一纸空文。这个时期国民党统治区的政治现实也证明了这一点。对人民的自由权利如何规定和保障，是检验和衡量任何宪法和宪政实质的根本标志之一。据此可以认为，《五五宪草》尽管自称要“还政于民”，而究其实，却难以说是真正以人民利益和民主政治为宗旨的宪法草案。
（二）国民大会
关于国民大会的组织，《五五宪草》规定：“每县市及其同等区域各选出代表一人，但人口逾三十万者每增加五十万人增选代表一人。”〔10〕孙中山曾主张凡自治完成之县，每县选举代表一人组织国民大会，这种一县一代表的方法忽略了大县和小县的差别，使选举的基础不公允。《五五宪草》中的规定应视为对孙中山政体构想的一点变通，但这是技术上的。真正决定国民大会是否能有效运作的，是对其权限及会议、会期的规定。《五五宪草》只是笼统地规定了国民大会有创制与复决法律的权利，但没有如何具体行使的条文。《五五宪草》规定国民大会有任免总统、副总统、立法监察两院院长及罢免司法、考试两院院长的权利，这与孙中山的构想并不完全一致。孙中山在《建国大纲》中提出：“国民大会，对于中央政府官员，有选举权，有罢免权。”〔11〕在这里孙中山虽然没有具体界定“中央政府官员”的范围，但总统及五院院长由国民大会选举与罢免应该是其中的应有之意。《五五宪草》将任免行政院长及选任考试、司法两院院长的权利赋予总统，这就使总统代行了属于国民大会的部分政权。总统属于治权系统，以治权系统去行使政权系统的权力，这背离了孙中山提出的权能分治、以政权控御治权的原理，与孙中山五权宪法思想显然是不一致的。
《五五宪草》规定国民大会每三年开会一次，会期一个月，自行召集国民大会需要2／5以上代表同意。国民大会由于代表众多，机构庞大，常年开会不易，所以规定较长的会议周期本无可厚非。在西方实行议会制的国家中，议会也不是常年开会，但在议会闭会期间，都设有常设委员会和常务委员会，以代行议会的实际职权，因此被称为“行动中的议会”。而国民大会的会议周期如此之长，却没有常设机构，这样就很难充分行使人民所赋予它的政权。这样的规定，必然使国民大会行使职权的机会甚少。关于国民大会的会期和职权，一直是宪法制定过程中一个争论颇大的问题。固然，孙中山生前确实未能对此作出具体规定，但在五权宪法思想中，始终突出强调人民有权的基本精神和原则，他反复申明，不仅国家权力来自人民、属于人民，而且人民应拥有实际的权力管理政府。具体言之，在县自治中由人民行使直接民权，以国民代表组成的全国国民大会为国家最高权力机关，行使中央统治权，中央政府各机关均产生于国民大会并对它负责。孙中山要求，无论政府的力量有多大，人民的政权应该而且可以管理政府的治权。他坚决反对不能为人民制约的万能政府。孙中山认识到西方代议制下和中国现实中人民无权的事实，因而坚决主张人民有权和直接民权，这是孙中山五权宪法论基本精神和基本原则的精髓所在！可以说，贯穿于孙中山五权宪法思想中的最根本的原则是人民集权，国民大会集权。《五五宪草》中的有关规定，显然未对孙中山主张的关于国民大会的思想予以充分重视和认真贯彻，在这一点上，它严重背离了孙中山五权宪法学说所蕴含的最根本的革命民主主义原则。
有研究者认为，如果国民大会拥有控御政府权，就同孙中山以五权政府代替三权分立的初衷相矛盾了，就同西方议会没有原则区别了。笔者认为，孙中山五权宪法思想的初衷并不在于单纯要求“政府有能”，从而去驾空国会。相反，它的初衷是“人民有权”和“政府有能”两者的结合，无论政府如何有能，其前提必须是人民可以控制它。国民大会应该具有对政府的控御权才是符合孙中山的意旨的。当然，要实现二者完美的结合，并非易事，不仅需要实际制度上的规划与建设，而且还要有实际操作中的规范和技艺。但真正继承孙中山的思想和原则，应是按其指引的方向知难而进，刻意追求，而不是否定。如果舍弃了这一点，便是对孙中山主张的背离。另外，对政府具有控御权的国民大会与西方议会是有原则区别的。国民大会是最高权力机构，而西方的议会尽管权力很大，但根据分权制衡原则，它要受到行政权、司法权的牵制，它所决定的东西或它本身，都有可能遭到合法的否定或被解散，故而它不能成为最高权力机关。作为最高权力机关，国民大会无疑应该具有驾驭政府的能力。至于如何做到政府有能与人民有权的完善结合，则是需要解决和需要探讨的问题，是在新形势下应予着重认真对待的，而不能因为孙中山在世时未对此作过具体论述而把问题搁置起来，甚至把它推到相反的方面去。
（三）五院制
孙中山的五权分立与西方代议制下的三权分立有原则区别。在孙中山的五权宪法思想中，五院间的关系是职责分工，五院具有的权是政府办事的权。在孙中山看来，政府有五个权，就是要有五种工作，要分成五个部门去做工。孙中山强调五权要分职任事，既不侵越权限，又能互相帮助。正因为他追求一个有能政府，所以他反对西方三权分立制那种“猜疑的体系”。但在《五五宪草》中，立法院实际上成为一个具有和国民大会程度上不同的立法权的机关。宪草规定，“立法院有议决法律案，预算案，戒严案，大赦案，宣战案，媾和案，条约案，及其他关于重要国际事项之权”〔12〕，除法律案、条约案总统可提请国民大会复决外，立法院对于总统提交的复议之案，经出席委员2／3以上决议维持原案时，总统应即公布或执行之。这样，立法院实际上已超越了“能”的范围，具有了“权”的作用，形成了一个权力机关。这无疑违背了孙中山权能区分的原理，与他对政权治权关系的构想相左。由于立法院的超越，形成了立法院和以总统为首的行政院之间的制约关系。立法院有议决权，总统有提交复议之权，对于法律案和条约案还可以提交国民大会复决之。实际上，国民大会、立法院可以看作如同西方国家议会中具有不同立法地位的两院。另外，司法院有权解释法律，并宣布与宪法抵触的法律无效，总统则可以任命司法院长、副院长。以上这些，反映了五院中间存有三权分立制中的制衡原则，是以“权力对抗权力”。这和孙中山以政权控御治权、治权中实行五权分立的主张明显不同。
（四）地方制度
对于中央与地方的关系，孙中山既反对中央集权，也不赞成地方分权，而主张中央和地方均权。他在《建国大纲》中提出：“中央与地方之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权与地方分权。”〔13〕关于省制，宪草规定“省政府执行中央法令”，省长“由中央政府任命”，而没有规定省可以行使的权力。这样的规定明显地倾向于中央集权，与孙中山主张的中央与地方均权的主张相悖。
关于县制，孙中山主张县自治，实行直接民权。他认为在治国机关中，“除了宪法上规定了五权分立之外，最要的就是县自治，行使直接民权”〔14〕。这是孙中山主张的人民有权原则得以具体实施的重要途径。《五五宪草》对县自治和直接民权如何行使没有明确规定，只以“法律定之”敷衍了事，这就使县自治和直接民权的行使成为难以实现或遥遥无期的事情，而没有县自治和直接民权，就不会有真正的宪政和宪治的基础，就不会有孙中山所希望的真正民治的民国了。
其实，在宪草交由国民党中央审查以前，各稿都有关于地方政制的详细规定。如张知本所草拟的宪草初稿规定：省设省民代表会，代表全省人民行使省之政权，设省政府、省立法院、省监察院作为省治权机关；县设县民大会行使政权，设县政府、县立法院、县监察院作为县治权机关。在1933年11月立法院提出的宪草初稿草案与1934年3 月立法院通过的宪草初稿中，都规定省设省参议会，负责选举省长及其他地方事务；县设县参议会，负责县自治事项。但1935年10月立法院根据国民党中央的意见而修正通过的宪草却完全删去了关于省、县参议会会次、会期、职权及县自治事项的规定。这就使孙中山视为民国“础石”的县自治主张化为一纸空文。
由上所述，我们得出的结论是：《五五宪草》在根本精神与根本原则上，并没有依循孙中山的五权宪法思想。尽管《五五宪草》标榜其为“遵照创立中华民国之孙中山先生之遗教”而制定，标榜其为三民主义共和国，并在其中使用了选举、罢免、创制、复决等字眼，规定了国民大会以及五院制的中央政权，但它主要是在形式上与孙中山的五权宪法论有某些相似，而这种相似并不能掩盖其背离孙中山五权宪法思想的实质内容。
三
之所以出现上述“逆转”情势，不是偶然的。从对《五五宪草》制定过程的考察中，不难发现，南京国民政府不愿放弃国民党的党治，不愿放弃个人集权是问题的症结所在。
国民党自训政体制建立以来，所谓县自治迟迟不能进展，政权体系中也一直没有人民代表机关的设置。在国难当头的情况下，仍抱紧训政体制不放。但在党内外压力下，无奈只得宣布起草宪法，准备实施宪政。在宪草制定过程中，从立法院起草、审查，到国民党中央审查，再到公布，历时3年半。这漫长的起草与审议，将岁月从1933年拖到1936年。而此时，日本已完成了包围北平的军事部署，变华北为第二个满洲国的计划正在推进。用如此之长的时间准备，似乎是对宪法的尊重，其实反映了国民党对结束训政忧心忡忡，其真正意图，正是尽可能地拖延训政寿命，维持其统治。早在四届三中全会上，国民党就不肯接受立即结束“训政”的要求，而是以训政工作未完成为由，决议要进行地方自治工作，以继续进行宪政开始之筹备，并把国民大会举行的日期拟订为1935年3月。在1934年12月召开的四届五中全会上，又决定把国民大会举 行的日期提请第五次全国代表大会决定。在1935年11月召开的国民党“五大”上，规定国民大会日期在1936年内，并把这一阶段称为“宪政开始时期”，称为训政、宪政时期“交替之枢纽”。它还规定，宪政开始时期，以中央监政会议为代表人民行使政权之最高权力机关，这一机关由国民党全国代表大会选举之中央委员全体组成，实际上仍为国民党的党治和训政。
一方面希图把权力控制在国民党手中，另一方面又尽力强化作为总统个人的权力，这是《五五宪草》制定过程中表现出的两个明显倾向。在宪草初稿中规定的是行政院负实际责任的制度，总统并无多大权力。应当说这样的规定与孙中山的设想是较为接近的。但在初稿修正案中，总统即兼行政首脑总揽行政权，行政院长、政务委员由总统任免，行政院长、政务委员、各部部长、委员会委员长对总统负责。正式颁布的《五五宪草》中，总统的权力更大。另外，在宪法草案送交国民党中央审查以前，还有“军人非解职不得当选为总统及副总统”的限制，但经国民党中央第一次修正后的宪法草案，则把这一条完全删去。以上这些，都为个人集权，尤其是蒋介石继续垄断大权创造了条件。
孙中山五权宪法思想中对政体构想的不完备也为《五五宪草》的背离提供了可能。五权宪法思想是孙中山对其最新式民主共和国构想的理论表述，是关于理想共和国的整体方案。由于主客观条件的限制，这一方案主要停留在思想的层次而未及付诸实践，因此缺乏实践的检验以及在实践检验基础上的调整与完善，这就使孙中山的五权宪法思想还难以成为一套成熟的理论，其中甚至有自相矛盾的地方。如孙中山对国民大会只是作了大体的设计，而对其会次、会期、常设机构以及具体运作程序等尚缺乏具体论述。又如孙中山在《建国大纲》中规定中央政府官员由国民大会选举和罢免，而在《中国革命史》一文中却规定除总统、立法委员由人民选举产生外，其余三院院长都由总统提请立法院之同意任命，国民大会的职权仅为修改宪法及制裁公仆之失职。尽管孙中山的理论本身有不完善的地方，人民有权与五权分立无疑是孙中山始终坚持的原则，是贯穿于五权宪法思想中的灵魂。如果舍弃了这些基本原则，就是对孙中山思想的背离。而国民党当局往往只抓住孙中山言论中的只言片语，却不理会蕴含于其中的基本精神与基本原则，所以《五五宪草》中出现对孙中山思想的背离就不足为怪了。南京国民政府的根本错误在于既打着孙中山的旗号，却又不真正执行孙中山五权宪法论的精神，结果便造成了一个貌似神离的《五五宪草》。
注释：
〔1〕陈景良：《〈五五宪草〉与孙中山的宪法精神》。 《民国档案》1992年第3期。
〔2〕耿云志：《孙中山宪法思想刍议》。《历史研究》1993年第4期。
〔3〕此处指《中华民国训政时期约法》公布后，1931年12月26日由国民党四届一中全会通过的《修正中华民国政府组织法》。
〔4〕〔8〕〔10〕〔12〕缪全吉编著：《中国制宪史资料汇编》，台湾国史馆1991年版，第464、548、550、554页。
〔5〕谢振民编著：《中华民国立法史》，正中书局1937年版， 第326页。
〔6〕《革命文献》第76辑，台湾国史馆出版，第232页。
〔7〕详见拙文《孙中山五权宪法思想内涵辨析》， 《南开学报》1993年第2期；《孙中山五权宪法思想评价新论》， 《南开学报》1994年第4期。
〔9〕《孙中山全集》第9卷，中华书局1986年版，第326页。
〔11〕〔13〕〔14〕《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第603页。
标签：孙中山论文; 五权宪法论文; 国民大会论文; 中国近代史论文; 日本宪法论文; 宪法的基本原则论文; 台湾国民党论文; 法律制定论文; 宪法修改论文; 台湾立法院论文; 国民党论文; 法律论文;