公共行政职能的变革与和谐社会，本文主要内容关键词为：和谐社会论文,职能论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2006)04-0011-05
20世纪90年代以来，我国的公共行政话语建构不断遭受着现代主义和后现代主义公共行政理论的冲击。在这种冲击下，国内的种种话语模式都提出了公共行政职能的改革主张，这些主张集中到一点，就是要求我国政府在其职能定位上，修正或者转换其身负千年之久的前现代性的政治统治职能，充分利用和借鉴现代主义的公共管理职能模式和后现代主义的治理服务职能模式，成为与世界接轨的治理型政府。这种政府公共行政职能模式，将是一种在政府机构与公民社会、非政府组织之间架起沟通与协商桥梁的多元管理模式。这种模式的核心价值就是要实现不同的社会管理主体之间的理性共识，确立起社会主义和谐社会的公共行政前提条件。
我国政府提出构建社会主义和谐社会，这既表明我国政府公共行政实践在宏观层面的一种价值性规制，同时也是对世界范围内公共行政改革潮流的内在价值指向的应和，即要为社会和谐提供基本的公共行政实践前提。
一、公共行政职能的现代性和后现代性解读
自古德诺和威尔逊奠定政治—行政的二分模式，以及韦伯确立公共政治中的科层官僚制度以来，世界各国的公共行政模式就被注定了是现代性的实践。因为，这种模式遵从的二元化分离，正是现代性最根本的特征。现代性确立的观察世界的二元论思维方式，不仅在哲学上形成了主客体的二元对立，而且在民主与法制、效率与公平、自由与平等、政府与社会、国家与公民之间都形成一种分离性的关系，形成“二分化、分离、机械化和实利主义”的现代性特征，这些特征的任何一个都构成现代性的驱动力。[1](P20)政治—行政的二元分离，为公共行政的职能界定提供了清楚的逻辑思路，这就是作为国家行政机构的政府，其职能日益从政治统治走向社会管理；科层官僚制度建立的更为严格理性的公共行政组织和公务员设计，使所有的行政事务变成理性可操纵的过程，公共行政组织的职能被明确定位于自身的效率而非社会的公正与价值。公共行政职能的这两种现代性分野，显然应和着现代性的本质性规定。即无论是在科学话语层面还是在公共行政实践层面，公共行政职能几乎一直是在分离和实利主义的驱动下不断向前发展的。但最终，这种二分化由于现代性的自我分裂而导致公共行政职能本身的后现代转向，走向于整合与完善。
现代性自我分裂的最大表征爆发于20世纪的两次世界大战。两次世界大战在公共政治层面造成的世界性后果，使由主客二分而来的现代性分离所导致的二分化的公共行政实践模式和韦伯确立的科层官僚制度被置于怀疑的境地——这种模式是否合乎公共行政本身的内在要求？同时，公共行政研究者们和社会组织与市民也从根本上置疑，本国政府职能在效率主张和理性计算下究竟能给社会和人民带来多少切实的价值。置疑和反思的结果则是，政治—行政的分离和所谓科学的官僚制度，在造成公共行政组织追求自身效率和科学化、精确化的同时，在现实性上，的确将其赖以存在的社会价值基础——对人民的价值承诺抛弃一边，甚至无情阉割。
于此，作为现代性对立面的后现代主义公共行政学开始兴起，这就是从20世纪50、60年代以来不断兴起的新公共行政学、生态行政学、公共服务行政学、企业家公共管理行政学等话语理论。所有这些新的公共行政话语理论，不仅在其深层理论主张上试图弥补现代性公共行政理论所造成的政治与行政、国家与社会、政府与公民间的二元分立，而且力求构建种种新的公共行政实践模式，以充实或者完全改变政府行政职能，实现把公共行政组织的自身效能与社会、公民的普遍价值追求联结起来，达到政治的治理与善治，建构真正反映公共行政实践精神的效率与价值、科学与民主、伦理与法治、权威与多元参与的公共行政职能机制。
这种从现代性向后现代主义的公共行政理论的话语转变和内在价值逻辑的演变，充分表现在如下三对话语之中：
1.宪政主义与制度主义。宪政主义是自现代性以前就有的政治主张，它有古典与现代两种。古典宪政理论主张设计一个公民们能够在其中管理自身事物的框架体制，[2](P39)即能够实现权力的被制约。而新宪政论却要在此基础上继续回答宪政的目的在于政治建设，它作为“改善政治生活的努力是不是一种空头把戏”。[2](P41)但无论古典的还是新的宪政理论，最终都不可避免走向政治统治的组织化。制度主义力图将抽象的宪政化为具体的生活制度，在具体的制度设计中帮助行政组织实现其职能，但是公共行政的制度确立过程和实践过程却更会导致制度的僵化，这就是所谓宪政与法制——法治与法制的纠缠。在这个层面上，宪政主义与制度主义作为现代与后现代之间的一种话语争拗，其内在的价值逻辑却基本指向一致：改善政治生活。
2.社群主义与公民主义。社群主义是主张类集体价值诉求的，从某个侧面来看，这非常适应于现代性的公共行政职能。因为，现代性公共行政组织职能的定位其实就是将自身作为社会集体利益与价值的代言人而出现，二分模式和官僚制度理论已经从事实上造成这种抽象的权力和价值主体，具体的社会公民和个体政治诉求被现代性公共行政组织所代替，建立的是理想化的集体式公共价值。但依靠社群主义来实现公共价值却又被批评为“显然是一种幻想”。[3](P35)所以，后现代主义的公共行政理论力图奠定公民主义的行政模式，即以公民个人身份、权利的确认和民主政治的广泛参与为主张，实现具体价值对抽象公共行政价值的替代。
3.管理与治理的共时建造。显然，现代与后现代公共行政话语的模式争论最终导向的就是对政府公共行政职能的根本界定：如何实现公共行政的善治。但这种价值的规定，却经历100多年的历史。因为，100年前的行政组织和机构负有的职能可以说是前现代性的政治统治和社会管理职能。只是由于二次世界大战造成的后现代的公共行政职能转变，才使得政治与社会、政府与市场、国家与公民社会的分离有了不得不被弥合的需要。因为，不弥合其中的分立，将无法实现公共行政实践所最终追求的公民的美好生活。所以，近50年来，现代西方资本主义社会的政府公共行政职能一直在管理与治理两个层面共同努力。管理是包括政治管理在内的一切宏观管理；治理是要实现公共行政价值目标的善：公正与正义。管理与治理的共同并进体现的是效率与公正、科学与价值的统一。
二、社会和谐——公共行政职能的内在价值旨向
虽然，后现代主义往往给我们以个体主义消解普遍主义、微观管理代替宏观治理的解构面貌。但是，公共行政职能的价值本质，仍然是在批判性地维护现代性公共行政职能价值的基础上实现公共行政职能价值的重构，维护社会和谐和公民的美好生活。
透过对西方公共行政三对理论话语的现代性与后现代主义特征分析，我们可以发现，当代公共行政职能转变的价值旨向显然是在追求社会的和谐与公民的美好生活。公共行政实践直接体现着社会的民主与法制、公正与平等、自由与发展程度；而公共行政职能行使的好坏，更直接反映出政府治理下的社会和人们的生活状况。本质主义地分析，我们可以判定人类社会发生以来的任何政府，无论其政府的构成形式如何，其根本的职能都是在追求与建设一种和谐社会。当然，这种和谐是与这个政府的职能设计与价值理念、与这个社会人们的满意度相适应的，这种和谐则可能体现在政治、经济、文化的某个方面或者整体层面。
西方公共行政学的发展历程同样可以证明这一点。洛克和卢梭的社会契约论，提供的其实就是人们希图通过权力的让渡形成的公共机构来帮助人们更好地建立公共权力和法律，以实现社会的和谐。孟德斯鸠的“三权分立”更是表明国家权力、公共权力在现实运行中必须以权力制约权力，才能保证政府机构在代表人民公意上对公共权力运用的公正与确当。密尔主张的功利主义幸福追求，把“个人的行为只要不损害他人的利益，个人就有完全的行动自由去追求自己所喜好的目标”作为人们在社会和政治层面和谐交往的条件。而后来的诺齐克将国家、政府与公民进行权力（利）定位于乌托邦架构，更是要实现基于公共行政权力之上的社会和谐。
即使发展到当下的公共行政学——新公共行政学或服务型公共行政理论、治理型公共行政观念，它们不断地提出使公共权力服务于人民、实现政府的善政，达到好的治理，挽救政府在市场行为中的失灵现象，其实不过是在根本上谋求社会和谐的努力而已。所以，社会和谐在公共行政视野中，首先必然是权力运用的和谐——即求得权力运用的公正，对人民公共利益的维护和促进。
社会和谐，意味着社会整体层面价值目标的定位：政治、经济、文化、教育等一切方面的最大和谐，即社会的各个构成要素之间不存在根本性的、对抗性的矛盾和差异。相反，我们倒要承认，各个要素之间存在着在统一性基础上的个性区别，所以，和谐社会是一个复杂的和谐系统。在这一和谐系统之中，安定团结、民主法治、诚实有信恰恰构成其最根本的前提，这些也正是当代各国政府在进行公共行政职能改革的价值目标定位时的首要追求。
公共行政职能在当代善治的价值改革系统中，其指向正是要弥补现代性公共行政以来的民主与法制、效率与公平、自由与平等、政府与社会、国家与公民间不可通约的二分模式，实现它们彼此之间的共同关系架构，把政治管理与社会管理、国家管理与公民社会管理等转变为一体两面的共时性实践过程。实际上，在步入后现代公共行政以来，谋求政府与公民间权利、责任与义务的共同分解和承担，正是为了使管理与治理达到通约、实现人本化的政治和谐的根本追求。社会本身的开放性使政治利益主体、参与主体的多元化，必然要求开放性的行政治理，使社会的他治与自然达到统一，使政府从权威型走向服务型、治理型和人本型。所以，正如奥斯和盖布勒在《改革政府》中所说：“政府要在公共治理中扮演催化剂和促进者的角色，是掌舵而不是划桨”[4](P289)。
简言之，后现代主义的公共行政开辟的反现代性的善治模式，实质上是为了求得以公民和公民社会为主体的政治参与力量，能够在公共权力的政治框架中获得自己话语的重要参与地位，实现社会与公民、国家与人民、政府与市场、政治与生活之间的共通。如果能够实现这种目标，那么，在公共行政职能转向下的社会和谐就必然能够实现。从而，整体的和谐社会也将会在政治层面的达及中获得其整体性的建构。
三、变革公共行政职能实践——社会主义和谐社会的必要前提
从公共行政职能的价值转向视角来看，我国政府提出的以“公平与正义、民主与法制、诚实有信和安定团结”等为特征的社会主义和谐社会建设目标，显然是应和了当下公共行政职能实践改革的内在目标和价值要求的。而实际上，我国政府的公共行政模式的确需要面对这些理论话语与实践的冲击，作出自己的应战与调整，以适应由于市场经济体制改革过程中产生的多元利益主体所带来的多元政治参与要求的呼声。毕竟在政府治理社会的过程中，公共行政的实践方式和内在价值设定，直接影响和制约着整个社会的和谐程度。
而若从公共行政治理论话语的分析来看，我们提出构建和谐社会目标的六大特征，显然是有针对性地指向我国现实生活中的非和谐现象的。也就是说，我国政府的公共权力运作机制在很多层面都充满着不和谐的声音，这种不和谐的声音已经充分地反映在政府与社会、国家与公民、政治与生活等现实性的诸多问题纠缠之中，其中最突出的就是政治腐败，公共权力不能得到有效监督，公民的政治生活要求不能被充分反映和解决，政府的公信力下降，法治、德治和法制都陷入不同程度的实践障碍，甚至个别地方发生政府与市民之间的对抗性冲突等等。这些问题和矛盾暴露出公共行政职能本身内部的范式缺陷，更暴露出我国政治生活中公共权力与公民（公民社会）之间关系与利益的非和谐现象。
虽然，1978年以来我国开始了现代性的经济体制改革，但作为现代性意义上的政治体制改革却是在1992年确立社会主义市场经济体制的目标之后才开始的。因此，我国政府的公共行政职能实践模式，其实是前现代性、现代性、后现代性的多种方式在内的一种混合型实践。所以，这种混合型实践必然会潜伏着诸多不能被迅速解决的问题的纠缠。也因此，谋求政府政治体制的改革，就成为当下配合市场经济体制建设必然的要求。但是，由于我国政治的特殊性，使得我们不可能很快地抛弃甚至摆脱历史的政治治理模式，只能是渐进式地进行改变与完善。这就是要在维护国家政治统治职能的前提下，谋求政治与行政、政府与市场、社会与个人之间在公共权力（利）和政治参与方面的尽可能融合。换句话说，我国所要进行的社会主义和谐社会建设，如果从现代性和后现代主义公共行政实践理论的主张来看，就是要实现公共行政层面的现代性管理与后现代性治理和人本服务的内在整合。
不过，我们当然不可能按照西方意义上的现代与后现代内容来直接抄袭西方的公共行政实践模式，而应当在我国的生产力基础、政治生活的历史、人民的政治认知和参与要求等综合情境中，不断谋求公共行政实践职能的变革。这种变革，要求在我们的公共行政理论与职能实践方面都要同时进行，以为社会主义和谐社会的构建提供必要的公共行政前提：
其一，扬弃政府的前现代性的制度统治功能——人治与政治的一体化。我国社会在公共行政层面并未完全摆脱掉前现代性的管治特征，即以道德甚至依靠道德管理国家、公共权力与政治意志表达结合在一起的行政模式。这种行政模式植根于我国千年之久的封建性传统，人的道德本位与权力的至上本位并未在西方现代性100多年的冲击下彻底瓦解，公共行政职能在很多层面还继续着这种千年之久的力量。这一前现代性的公共权力的制度机制，在某些方面尤其是在农村政治生活中更为明显。要实现当代公共行政职能的现代性转向，必须要对前现代性的制度功能进行扬弃，但不是完全的抛弃。因为，传统中还有它维护公共权力稳定性和社会和谐的功能。
其二，继续和修缮现代性的公共行政职能——法治与法制为一体的宪政与善政。现代性公共行政职能的根本特性就是政府与市场、国家与公民、政治与生活间的二分，我国普遍范围之内的公共行政环境基本上就面临着这种境地。但是，西方现代性公共行政100多年的历史却告诉我们，二分模式为我们带来了民主与自由、公平与正义、平等与发展，也为我们带来了权力与生活的不断分离、公民与国家之间的不断隔阂。即现代性造就了公共行政职能在世界普遍意义上的形式上的法治与法制的一体化，在实现着善政和宪政，但我们在内容上却并未真正达到法治与宪政。法治与宪政仍然还是在现代性的功能性追求中要不断去获得的目标。善政谋求政府职能和组织的良好政治，宪政谋求法治精神的社会正义与公平，这是我们迫切需要的形式与内容方面的社会和谐，但在应和我国政府和政治改革的行政环境时，尽量地吸取经验，避免西方现代性公共行政历史变革中的缺陷，已经成为当下至关重要的课题。
其三，尽快培育和发展完善的公共行政精神和公民社会——效率与公正、平等与自由、公民身份与权利的现代确认。公共行政精神在弗雷德里克森看来无非就是效率与公正、平等、民主与自由等，显然，这一精神仍然是在后现代公共行政环境下的对现代性公共行政价值理念的继续。这一点对于我国的公共行政职能实践来说显得尤为重要。因为现代性的公共行政实践在我国不到50年的历史，而与公共行政精神相连的就是公民社会的培育。公民社会被许多人（以俞可平为代表）认为是独立于政府、社会、国家的那一部分非政府组织、团体、机构组成的群体。但笔者认为，公民世界在实质上是以公民身份、公民权利的自我确认和社会确认为前提而构建起来的社会基础。公民，在现代性和后现代性的观察中，并不是一个不证自明的概念，它是“在一个民族国家之中享有普遍性的权利和一定水平的平等的消极和积极的成员资格”[5](P287)。人要成为公民必须拥有四类权利和对应的义务：法律权利（义务）、政治权利（义务）、社会权利（义务）、参与权利（义务）。[5](P40、P70-71)公民身份的确认及权利义务的对应平衡，构成公民与他存在其间的国家和社会之间关系是否和谐的标准。对于我国公共行政环境来说，尽快地培育与发展完善的公民社会是公共行政和谐社会价值目标实现的必要前提。
收稿日期：2006-03-26
标签：公共行政论文; 后现代主义论文; 现代性论文; 公共权力论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 社会改革论文; 政治论文; 政府治理论文;