论制度逻辑框架下环境治理模式之转换，本文主要内容关键词为：框架论文,逻辑论文,环境治理论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在不断破旧革新并努力融入全球化市场体系和规则框架的过程中，我国的社会治理逐渐从以群众性动员和运动为特征的“总体性支配”①向以德国著名政治经济学家和社会学家马克斯·韦伯所说的“法理型支配”(科层法治)为主导的技术性支配转变。这种转变既代表了法治化时代权力结构和运行逻辑的变迁，也体现着社会民主意识的增强。然而，目前这种转变并没有撼动我国的政治体制和权力格局，它“在政治上一直保持着权威治理体制”，②以国家权力为中心的“权威型”治理模式仍然贯穿于社会生活的各个层面。这种治理模式的制度逻辑是以中央权威为核心、以地方政府的逐级任务分包和灵活变通为运行机制的，③处于“权威型”治理模式下的环境治理模式也不例外。在这种制度逻辑下构建的环境治理模式在实践中面临诸多问题，治理效果不尽如人意。基于此，笔者以环境治理模式的转换为论题，在阐述环境治理制度逻辑的基础上，分析权威型环境治理模式的实践困境及其成因，进而提出一种可以称之为“环境公共治理”的替代性方案，并探讨其框架结构及其中公共参与的规范模型。
一、环境治理的制度逻辑
由于环境治理的成效受占据不同利益的个人、组织与群体之间相互作用的约束，而不同主体的行为受其所处场域制度逻辑的制约，因此，环境治理的成效取决于这些制度逻辑的相应地位及其相互作用。笔者认为，有三类交错互动的角色主导环境治理的制度逻辑：国家、科层制权力(尤其是地方治权)、公众。
1.国家主导下的制度逻辑之分析
国家的环境治理以保护社会整体利益为目的，通过创制统一的环境法律为环境治理设置制度框架，地方各级政府则据此制订详细的治理方案，司法机构据此裁决环境违法案件。从当前的环境法律体系建设情况看，中央政府和立法机构在环境治理层面已做了很多工作。须注意的是，由于构成我国环境法律体系的法律、法规在制订中受到政府各部门之间利益博弈的影响，因此，这些法律、法规的制度设计和价值追求并不总是以公众的环境利益为根本目标。
进一步看，由于存在利益竞争和权力交错的问题，不同部门出台的环境保护政策也并不总是与环境法步调一致，它们必然会对环境法的运行构成挑战，引发运行危机。具体而言，中央和环境保护各部门会基于各自的职责向地方政府提出不同甚至相互矛盾的要求，这就使得环境法在运行中会因为地方对相应政策的不同回应而得到不同的对待。正因如此，国家的环境治理策略就呈现出以环境法为中轴线上下波动的总体态势：当环境问题触及社会秩序和政治合法性的警戒线时，环境法律会被强化实施；反之，则会被各种政策取代或削弱。例如，在爆发环境群体性事件时，中央政府基于维护社会稳定的需要通常会通过派遣专案组、强调严格执法的形式推动环境法的实施，但这种决策并非常态机制。在环境污染不会诱发危及社会稳定的群体性事件时，环境法往往会被工业化、城镇化、资源开发规划等经济性政策所掩盖。
大量经验表明，环境法为环境治理提供了一个总体性框架，同时也注入了不可预测的内生性和外生性变量，即不同部门的利益诉求和地方反馈信息。环境治理的制度框架和运行逻辑会随着这些变量的改变而改变，尤其是当部门利益通过与环境法取向相异的政策向下传达时，会对环境治理的进程产生巨大的影响。因此，仅从环境法的完备与否来解释我国环境治理的正当性和成效并不能令人满意。
2.科层制的逻辑之分析
受区域差异和体制能力等因素的限制，国家不得不在组织机制上将环境治理权下放。换言之，环境法是经由政府的科层组织体系向下推行的，它对应的制度运行模式是马克斯·韦伯所说的“科层官僚制”。④
就环境治理而言，稳定的科层制能够增强地方政府对中央政府下达的环境治理任务的敏感性和重视程度。中央政府通过科层制将环境治理任务分解给下级政府。在这个权力下放的过程中，科层制的运行逻辑体现为：(1)地方政府环境行政权的行使状况可以围绕国家环境法上下波动。由于环境事务的有效治理需要通过“法治资源”与“本土资源”的结合来实现，因此，它既要求法律制度协调统一，又要求地方政府根据本行政区域内环境资源的状况因地制宜地行使环境行政权。这也是我国环境法存在大量弹性条款和授权条款的根本原因。(2)地方政府对待环境治理的态度取决于其对中央下达的任务所进行的利益权衡。地方政府处于多元政策指令构成的任务环境中，而科层制中的向上负责、官员晋升机制迫使各级地方政府必然在相互冲突的目标与任务之间做出选择，以防止在晋升和问责中处于不利位置。在这个过程中，其考量的首要因素不是任务本身的重要性，而是任务与目标所带来的收益差。(3)在我国，公共行政的政治化决定了地方政府需要对国家环境法的实施情况承担责任，这种责任通常是由环境污染导致社会不稳定所带来的政治责任，而非法律责任。(4)科层制运行中的放权和分权有使国家环境法的权威碎片化的危险。因为权力的下放为地方政府出台那些披着“原则性、灵活性和操作性”外衣的变通性手段提供了空间。
3.公众参与制的逻辑之分析
随着公众的日常生活逐渐从“单位化”向“社会化”转型，“正式的政治参与活动已经逐渐退位，围绕个体性事务及利益诉求而产生的社会行动成为其中的主要议题”。⑤对公众来说，如何有效参与社会治理并“使民主运转起来”变得比法律的规范作用更为重要。在这种情况下，通过国家权力自上而下的分权来管理社会事务的治理路径已经无法回应公众对“国家—社会”关系类型的期待。在与自身利益相关的公共事务领域，公众期待通过个体行动或者组织化的方式参与治理或形成一定范围内的社会自治，并通过利益的“表达”和“集结”使之与国家治理实现有机结合。
毋庸置疑，随着人们环境权利意识的增强，环境治理越来越成为一种集体行为，它创造并改变着相关的社会观念、结构和制度。可以说，环境问题的普遍性以及人们对环境法律革新的诉求在很大程度上开创了公众参与环境治理的新时代。环保非政府组织的成长、公共环境事件背后的集体发声等都表明公众参与环境治理已成为当下环境治理模式转变的重要力量。基于此种现实图景，公众的逻辑在环境治理中可概括为：(1)虽然环境治理的成效在很大程度上取决于公众参与的广度和深度，但公众参与环境治理的途径和方式并不总是与公民的身份、地位相一致的，而是与公众的公民意识及其所掌握的组织、舆论资源密切相关。(2)公众参与放大了公权力在环境治理中的真实样态，公众参与的勃兴会加剧政府在环境治理中不作为、乱作为带来的合法性危机。尤其是公众通过组织化的形式如环保非政府组织搭建的参与网络，为公众参与环境治理提供了正当途径，借此，他们的权利诉求能够有效地影响政府权力的行使。
笔者认为，在环境治理实践中，若削弱地方治权的功能，则必将损害地方治理的积极性；若将地方治权置于环境法的具体制度和精神之上，则又会产生“以权代法”的问题；若将公众排除出环境法律的决策和地方治理的实践之外，则会引发民众的诘难。因此，上述三重逻辑对于我国当下的环境治理而言尤为关键，如何确定三者在环境治理实践中的地位以及如何理顺它们之间的关系就成为环境治理成败的关键。
二、权威型环境治理模式的困境及其成因
当我们将环境治理的三重逻辑放入我国的权威体制之中进行观察不难发现，国家、地方政府与公众之间的角色配置、功能定位和相互关系已经被权威体制中的权力要素完全打乱，环境治理也因此转变为一种具有威权品格的权威型模式，并在实践运行中陷入多重困境。
1.权威型环境治理模式的困境
(1)“权法矛盾”和法律的隐匿。近30年来我国环境法制建设成绩斐然，环境法已成为解决环境事务的重要手段。但在权威体制下，环境法不是孤立存在的，而是会受到很多外在因素的影响并随着利益、经验和认识结构的变化而变化。由于各地经济发展水平、资源禀赋、环境状况、文化场域和行为习惯各不相同，因此，环境法在各地的命运也不一样，它们“常常作为象征性符号被意在加强自己地位的利益主体所援用和操作”。⑥同时，环境治理任务的层层分包逻辑也决定了环境法律在权威体制中必将受到限制。尤其是在环境法的严格实施有阻碍经济发展的可能性时，行政权力对环境法的变通解释和执行就变得不可避免。在权威型模式下，环境法的运行逻辑势必会带来两个方面的困境：1)严格的环境标准会在很大程度上减损经济发展的正当性，限制政府运用政策调整社会事务的空间。这对中央政府在社会发展尤其是经济发展上的决策权和地方政府的治理权提出了严峻的挑战。2)环境司法对地方政府因地制宜地解决环境问题的能力施加了刚性的约束，从而限制了地方治理的灵活性。基于此，在环境法的运行中，地方政府会通过自下而上的变通来应对。如此，“以权代法”的现象就成为环境保护领域的常态。最终，地方治权会在很大程度上侵蚀并弱化环境法治的基础和民众的环境保护观念，使环境法治流于空洞的教化。而当国家环境法与地方行政权力陷入这种“权法矛盾”的困境时，前者被后者隐匿、遮蔽也就成为必然。
(2)“不出事逻辑”和运动式环境执法。所谓“不出事逻辑”，是指地方政府对发展经济态度积极而对环境治理则持“不求有功，但求无过”的态度。⑦在这种逻辑之下，只要政府的决策和行为没有诱发大规模环境事件的风险，那么经济发展就可以凌驾于环境保护之上。而隐藏在这一逻辑背后更深层的原因，是中央政府完全掌握着地方官员在考核和晋升中的“治官权”，同时他们之间以经济发展为中心达成了一种政治契约，即地方政府在社会稳定的基础上实现经济快速增长，而中央会根据地方的政绩监督、考核、奖惩和提拔地方官员。换句话说，地方官员只有使本地经济快速发展才能在这种政治锦标赛中获得晋升的机会。这种政治契约决定了地方政府在经济发展和环境保护两个领域中持截然相反的目标诉求：在经济发展方面“只有更好”，对环境保护却要求“没有最坏”。这意味着，只要经济发展不给环境带来更坏的负面后果，那么地方政府在社会治理上取得的成绩就会得到认可。
在环境治理中，“不出事逻辑”规避了“经济利益”与“环境利益”之间冲突的发生机制，而以大规模环境事件和冲突性抗争行为作为评判稳定的依据，并将消除这类冲突视为地方政府的首要目标。在维护社会稳定和满足公众环境权诉求的双重压力下，当下的环境治理呈现出多因素叠加和冲突的畸形态势：以策略式、运动式治理为主，缺乏有效的利益表达机制和协调机制。因此，环境法也被“置换为运动化的某种形式和走过场”，⑧关于环境保护运动式执法就成为地方政府回应公众环境权诉求的主要方式。
(3)环境法律的地方性“变通”和“悬置”。在权威型环境治理模式下，由于环境法内含的普适性环境正义和践行现代公共责任的目标通常与地方政府以国内生产总值为核心的政绩观产生强烈的冲突，因此，环境法在自上而下输入的过程中会被“自下而上”的“变通”机制创造出来的“新制度”取代。换言之，制度实施者在未改变制度精神和程序的情况下，自行作出改变或部分改变原制度的决策，推行一套异化的制度安排。这种“变通”虽然在形式或话语系统上与原制度保持一致，但“变通后的目标就其更深刻的内涵来看则与原制度目标不尽相同甚至根本背道而驰”。⑨一般而言，地方政府变通环境法主要通过以下四种方式来进行：1)通过重新解释将硬性的法律约束软化，以此削弱严苛的环境标准对经济发展的约束力。2)利用环境法原则性、倡导性的空白和软法条款消解相对严格的法律标准，同时利用政策的弹性软化中央政府提出的处理环境事务的指导性准则。3)抓住原法律制度的漏洞制定新的地方性方案来抵消国家法律的强制力。4)有选择性地完成环境法规定的任务。虽然地方政府拥有地方治理的相对自主权，但在国家环境法的约束之下，他们在新的环境法的安排上几乎没有太多的自主性和创造性。这样，在环境法向下传达的过程中，地方政府往往对环境法作选择性的阐释和执行，或者在接受和理解环境法时把主观意志加于其中，或者故意遗漏相关规则，或者根据自身利益故意曲解某些规定。
需要特别注意的是，在权威型环境治理模式下，地方政府变通环境法后形成的“新制度”，经过大规模的地方实验和推广，部分可能会获得社会和中央权威的认可而合法化，部分则由于与环境法相抵触而失效。同时，也有大量的环境法被有意或无意“悬置”起来变成“一纸空文”。
(4)利益合谋和利益俘获。在环境治理中，“经济人”假设和利益平衡的理性对政治市场上的官员和立法者同样适用。“那种要求立法者服从作为某种独立于且不同于私人经济利益的‘公共利益’或‘普遍福利’的无私追求的行为前提”，⑩也将在公权力市场中遭受严重的威胁。当市场与公权力的利益取向一致时两者将形成合谋，从而使整个环境治理机制陷入市场和政府调控双双失灵的困境。实际上，政府和企业基于利益而合谋的现象在当下环境治理中十分常见。例如，有的地方政府以优化经济发展环境为由，禁止环保部门开展执法活动，为地方企业提供特殊保护，导致“环境影响评价”、“三同时”等制度形同虚设。究其原因，都是地方政府将国内生产总值的增长置于环境法的权威之上，将权力与经济利益直接挂钩，在扮演管理者角色的同时，也扮演所有者和生产者的角色。此外，由于缺乏公众参与的制衡，地方政府及其官员极易被特殊利益集团通过游说、引诱、收买等方式俘获，进而影响环境决策、环境立法和环境执法，扰乱污染者与社会公众之间的成本收益再分配。例如，一个利益集团可以通过说服政府实施有益于自己的规制政策而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。(11)
(5)环保非政府组织的尴尬处境和选择性失语。环保非政府组织作为社会中介组织可以弥补政府“理性有限”、“中立有限”、“实力有限”、“灵活有限”的缺陷。从20世纪60年代开始，环保非政府组织就得到普遍认同并在环保领域扮演公众利益代言人的角色，为公众参与环境事务提供了组织化平台。在我国，虽然近年来环保非政府组织有了长足的发展，(12)但仍不尽如人意。概而言之有三：1)大量独立环保非政府组织既无法获得相应的法律地位，也得不到政治认同，它们的权威性、信任度和行动能力因此也大打折扣。2)一些组织“柔性有余而刚性不足的行动策略和目标诉求”(13)使他们常常以“政府对权力和利益的选择”(14)为准则而选择性失语。以“厦门PX事件”为例，诸多环保非政府组织就因为该项目得到政府的强势支持而集体失语，如当地的环保组织“绿拾字”对该事件所持的态度就是“不支持、不反对、不组织”。3)由于地方权力系统并不希望非政府组织与他们分享环境事务的管辖权，因此，前者常常漠视甚至对抗后者的参与活动。
2.权威型环境治理模式陷入困境的原因
环境治理的制度逻辑表明，国家、地方政府和公众构成治理环境的主体框架，其中地方政府是连接国家政策、法律和公众环境权益的纽带。在权威型环境治理模式下，正是科层制权力的异化造成了上述治理困境。
(1)在功能定位上，地方政府的公司化取向使它们在发展压力之下从管理和服务社会逐渐转向对社会掠夺。美国学者伯恩斯坦在研究中国税负问题时指出，中国经济发展是介乎计划模式与自由市场模式之间的发展型模式，在这种模式中起决定性作用的是地方政府而非国家。但是，由于地方政府在经济发展中的公司化取向使得这种发展型政府与掠夺型政府互相缠绕。(15)换言之，地方政府在发展压力之下总是以经济至上主义为指导思想，为了发展经济不惜牺牲环境或者违反环境法。在此逻辑之下，一方面权力和市场结合成为资源分配的主导机制，这种机制将经济发展的环境成本强行分摊给大众，加剧了地方政府与公众之间的冲突；另一方面，政府的公司化使政府对公众环境利益诉求缺乏回应意愿和能力，公众只能通过非常规的、代价高昂的反馈途径(如群体性事件)来表达主张。
(2)在决策权分配上，权力向下运行的过程中被地方政府逐级分散，造成各部门基于自身的利益争夺决策权的结果，这给地方政府依据自身政策偏好调整环境法提供了可能。此外，中央和地方的财政分权既赋予了地方经济发展权和决策权，也赋予了地方追求局部利益的强烈冲动。两者的合力给地方在大肆破坏环境资源的基础上大搞经济发展竞赛提供了充分的条件。
(3)在运行机制上，权威型环境治理模式中下级对上级或政府对环境法的服从往往只是象征性的，有的甚至阳奉阴违，各级地方政府及其职能部门常常根据各自需要执行上级的命令和环境法。同时，地方政府职能部门设置凌乱和事权交叉的现状也使环境法的运作空间成为各部门争夺职能和推诿责任的战场。总之，地方政府权威的碎片化在价值、体制和职能划分三个层面都加快了科层权力与环境法的离心运动。
(4)在制度后果上，上述三个方面摧毁了人们对环境法律制度的预期和信任，导致环境法的目标与制度运行的结构发生偏离，环境法与公众需求之间的关系被倒置。详言之：1)地方政府对环境法的调整不能适应公众对环境利益的渴求，使得制度成为摆设，公众无法根据这些制度采取行动；2)由于前者的存在直接导致大量的环境公众参与活动及其背后的“公众—国家”基于环境利益的互动缺乏规范化的制度引导，因此使得无序性、随意性和非正式性的权利主张不断出现。这种现象的存在对权威型体制的合法性提出了挑战。而上述问题的存在更促使公众和政府双双抛弃环境法，导致后者越来越被边缘化。
三、环境公共治理的框架及核心模型
通过上述从宏观的视角对当前环境治理模式的整体性透视，笔者认为，如果能够构建一个可以接纳不同利益集团并可以使之与政府分享环境治理权的新框架，那么权威型环境治理模式面临的诸多困难就可以得到有效解决。基于此，笔者提出一种与权威型环境治理模式相对的民主合作型环境治理模式——环境公共治理模式，并对其整体框架和作为其核心范畴的公众参与模型做出限定。
1.环境公共治理的框架界定
(1)从性质看，环境公共治理是政府、利益相关者、环保非政府组织积极参与的合作型环境治理，政府并不因其垄断公权力而享有高于非政府组织和公众的地位。须注意的是，当下我国正处于从威权型国家向民主型国家转变之中，“统治—服从”的权力关系依然是社会关系的主导范式。这决定了当前我国的公民精神和公共理性依然十分孱弱，公民社会尚未发育成熟。在此情形下，环境公共治理并不意味着国家与公众、非政府组织之间就一定是自由平等的合作，而是一种以政府为主导的合作架构。其理由是：1)在公民社会尚未发育成熟、公民精神尚未凸显的前提下，自由平等的环境合作治理极易导致无政府主义的倾向，进而将环境治理引向混乱的深渊，危害民主进程和法治实践。2)如果缺少政府在机制整合和制度设计方面的引导，那么有可能导致多方主体的劣势叠加，出现治理败局。
当然，以政府为主导并不意味着在公共治理框架内仅存在“权威—依附”型或“命令—服从”型的垂直型合作关系，而是还应包含“民主—平等”型或“协商—对话”型的横向合作关系。笔者认为，对于那些法律规定的、需要政府公权力强力推行的环境治理手段(如排污收费、环境侵权行为制裁等)，应当坚持以垂直型合作治理为主，私人和非政府组织仅发挥辅助性功能；而对那些非正式或市场化的环境治理手段(如排污交易和环境规划(16)等)，则应当交给市场或社会组织来行使。
(2)从主体关系看，环境公共治理是包含“政府与环保非政府组织”、“政府与公众”、“环保非政府组织与公众”三维合作关系的立体化模式。1)政府与环保非政府组织的合作。我们知道，权威型模式下的市场机制和行政机制存在双重失灵的危险，这会削弱环境治理的效率和效能。因此，政府要为环保非政府组织提供制度上和政策上的支持，充分发挥环保非政府组织的自组织功能，提升环保非政府组织将公益性意愿融入政府决策的行动能力。2)政府与公众的合作。环境风险时代的公民是具有“环境人权意识”、“良好美德和责任意识”、“世界主义意识”和“生态意识”(17)的公民，这就在客观上要求公众在享有环境权利的同时须承担相应的环境义务。由于与自身利益密切相关，公众对环境的评定比政府更具可信度，因此，听取公众意见、取得公众认可以及提倡公众行为既是政府加强与公众合作的根由，也是环境治理努力的方向。这要求政府一方面要为公众广泛而实质性地参与环境治理提供有力的保障，另一方面要寻求与公众在环境法的有效性和可执行性上的共同认知。事实上，政府也只有在与公众通力合作中才能找到环境法的有效性与环境公众利益之间的契合点。3)环保非政府组织与公众之间的合作。环保非政府组织能够提升公众的环保意识和知识水平，为公众参与环境治理提供组织化通道。两者既可以在具体环保行为上开展合作，也可以组成监督政府环境治理行为的有效力量。(18)
(3)从范围上看，环境公共治理涉及立法、执法、司法、监督等多个环节，是一种从“预案参与”到“过程参与”、“末端参与”到“行为参与”的全覆盖性的合作治理。(19)据此，政府在制订、实施相关政策和规划时，立法部门在制定环境法律、法规时，司法机关在对环境侵权行为追责和救济时，公众和环保非政府组织可以有效介入和参与以保障决策程序的公正、公开、透明和包容。这意味着在环境治理中公众可以通过法制化的渠道集成环境主张并表达环境关切，而环保非政府组织也可以直接或间接地为环境决策、环境管制、环境法制建设提供咨询，并且为追究环境侵权行为的责任提供组织化支持。
(4)从手段看，环境公共治理既包含政府层面的市场化机制和管制措施，又包括环保非政府组织的援助手段和公众的自救手段。关于政府的环境治理措施以及环保非政府组织的辅助手段，学术界的研究成果较多，在此无须赘述。公众的自救手段包括自律、主张和抗争。自律意味着公众积极实施有利于环境的行为，避免自身的行为给环境和他人的环境利益造成损害。自律包括改变自己的消费行为、消费方式等。主张是公众通过向立法机关和行政机关反映自己关于环境保护的意见，促使立法机关和行政机关在制度形成的过程中予以充分考虑，拓宽公众意见进入立法决策的渠道。抗争则是在公共性环境事件发生时，公众通过和平请愿的方式向污染者和政府表达意愿。不过，抗争性手段是我们应当力图避免和弱化的私力救济手段，并且需要借助政府和环保非政府组织手段的强化来消解公众抗争性行为带来的负面影响。
综上所述，环境公共治理模式是将公共权力、公共行政过程置于公众持续且直接的参与和表达之上。这个过程经由公众和公权力的信息传递、论辩、互信、互助、协商重建了社会治理策略合法性的社会基础。在这个过程中，政府、公众和环保非政府组织“把它们的资源、技能和目标混合起来，成为一个长期的联合体——一个体系”，(20)构建了一个基于参与和信任关系的超稳定网络结构。与权威型治理模式不同，这种治理模式通过以多中心为基础、以“权力分散”和“交叠管辖”为特征的“多中心自主治理结构”，在最大限度上遏制集体行动中的机会主义行为，(21)有利于形成基于共同的话语程序和论辩规则的协商机制，避免和消除公众参与中的权力支配。
2.环境公共治理的核心模型
要在公共治理模式下重构环境治理的框架，我们首先必须把握环境公共治理的核心范畴——公众参与和合作的形态。把握了这一点，也就把握了环境公共治理的内核。
笔者认为，环境公共治理中的公众参与应当包含以下四个方面的内容：
(1)以解决实际环境问题为导向。环境公共治理要求利益相关者与决策者之间就与解决方案相关的信息、知识实现资源共享，并共同审议(如成立咨询委员会)、实现以获取信息为目标的公众参与。
(2)利害关系人、环保非政府组织全程参与决策，平衡环境治理中决策形成和适用的合法性与效能性冲突，实现以增强法律接受性为目标的公众参与。(22)
(3)整体性治理方案和临时性解决方案共存。整体性治理方案就像程序中的框架，给环境公共治理提供常规机制，而临时性解决方案则是修正模块，因地制宜地使环境法符合具体问题和场景，(23)实现以提升决策质量为目标的公众参与。
(4)超越传统治理中公私角色的责任配置，确立“法大于利”、“法大于权”的法治精神。权威型环境治理模式中的公私关系在于监督与被监督、批评与被批评，责任指向污染者和不作为公权力。在环境公共治理框架中须重新改变既有的单向关系，邀请利益相关者于事前、定期讨论制度规则和行动策略，修正法律，增强公私之间的相互依赖，在多方负有责任的前提下形成最优环境法律和行动策略。防止公权被俘获的最佳方式除了让公共利益组织发挥监督作用或参与监督外，(24)还应使公众对法律的出台承担责任，实现以“共同但有区别的担责”为目标的公众参与。(25)
从法理上讲，上述四个方面对应着一种共同体法治逻辑和包含预见、透明、选择、授权、负责在内的程序精神。更为重要的是，上述四个方面彰显了基于“中央地方”垂直分权加责任关系和“公权—公众”水平委托加监督责任关系两个层面的合作精神。
就公共治理中的合作而言，依据公众在环境治理中扮演的角色及参与的程度可以将环境治理的决策类型划分为“自主式”、“改良的自主式”、“部分协商式”、“整体协商式”、“公众决策”五种。其中，“自主式”完全排除公众参与，由公权力自行制定法律，独自解决问题；“改良的自主式”在“自主式”中添加了从公众获取信息这一环节；“部分协商式”是指公权力和部分社会主体分享决策权，也就是说，部分利益相关者可能被排除出决策主体的范围；“整体协商式”是指公权力与某一利益集团集体协商，制订反映特定集团利益的环境政策和行动策略，虽然每个人在名义上有参与权，但并非实际参与；“公众决策式”是指公权力与利益相关者在环境治理规则和行动上达成共识。“自主式”和“改良的自主式”属于“命令—服从”型合作模式(实质上无合作)、“部分协商式”和“整体协商式”属于“商议—动员”型合作模式(单边决定的合作)、“公共决策式”则属于“商议—合作”型合作模式(主动、全面的合作)。笔者认为，环境公共治理的合作模式应当是“商议—合作”型模式。因为这种新模式明确了环境法产生的过程以及在这个过程中不同利益者的博弈；同时，还确立了环境治理必需的游戏规则。这种合作模式的核心模块在于环境治理的民主化及其实现程序，是重新调整环境治理中政府与社会、公权与市场、公权与公民权之间的关系以及推动社会自治和规则重建的根本路径。
综上，对比权威型环境治理模式与环境公共治理模式可以看出：前者只有“最低限度的大众输入”，(26)公众被排除在决策和行动之外或者被限制在有限的范围之内。即便是在公私合作的领域，合作的对象、领域、方式都由政府确定，公众参与沦为政府权力筛选下的合作模式，治理合作异化为以“权威—依附”为特征的单一化、片面性合作。而后者则将“参与作为政府决策和治理过程中的刚性制度”，(27)以基于合意集体行动为形式，充分展现了环境治理与公众的公民身份、利益诉求与行动模式之间的内在联系。
四、结语
由于环境治理的困境在一定程度上等同于环境法运行的困境，因此，意欲探究环境治理混乱的成因更应以法律运行的制度逻辑为切入点。从这种意义上讲，环境治理的制度逻辑既为我们理解当前的治理困境和“制度为什么失效”提供了解释框架，同时也为未来的环境治理指明了方向。正是基于这样的认识，笔者尝试对环境治理的制度逻辑和当下困境作出观察和分析，并提出一种更有效的替代方案。
在我国，相应的制度逻辑为环境治理设定了一整套独特的治理技术和运行轨迹，从而使国家环境法的触角深入到应对环境事务的各个角落。但是，这种制度逻辑的最大悖论在于，通过科层制权力由上而下推动的制度运行模式恰恰消除了环境治理走向合作模式的可能性；相反，它带来的是被异化的权威型模式。两种模式因循同一制度逻辑，但由于环境治理的主体在这两种模式中的地位和功能差别较大，导致这两种模式在实际运行中呈现出不同的境况：权威型环境治理模式中的权力要素阻隔了公众与统一性环境法律之间的交流和改进，进而使环境治理呈现出单极化和部门化的倾向；而合作治理模式却可以在实体和程序两个维度框定环境治理的决策权归属和运行的应然方向。
须指出的是，由于在环境治理中除了合作治理之外几乎不存在任何其他的理想指标可以作为吸纳公众参与的外在框架，因此合作治理及其相应的制度安排、实践品格就成为环境治理未来走向的基本目标。由此可见，环境治理从权威型模式向公共治理模式的转变体现了社会治理理念的进步，代表了我国集体行动的未来，而对公共治理模式的实现路径及其在实践中运作逻辑的研究应成为我们研究的重点。
注释：
①总体性支配主要是指国家垄断社会生活中的全部资源，包括物质财富、信息资源、人的生存和发展机会，基层社会的各个领域不具有自主权和创造性活力，所有主体都必须按照中央的统一决策和精神行事。参见渠敬东：《从总体性支配到技术治理—基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期；孙立平等：《改革开放以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。
②曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。
③参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期；渠敬东等：《从总体性支配到技术治理—基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。
④参见[德]马克斯·韦伯：《经济与历史支配的类型》，康乐等译，广西师范大学出版社2004年版，第307-309页。
⑤王星：《利益分化与居民参与：转型期中国城市基层社会管理的困境及其理论转向》，《社会学研究》2012年第2期。
⑥余耀军、高利红：《法律社会学视野下的环境法分析》，《中南财经政法大学学报》2003年第4期。
⑦参见贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。
⑧赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆2010年版，第263页。
⑨孙立平：《转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁》，清华大学出版社2004年版，第377页。
⑩[美]詹姆斯·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第310页。
(11)See Stigler,The Economic Theory of Regulation.Bell Journal of Economics.1971; W.Kip Viscusi,Joseph E.Harrington & John M.Vernon(1995).Economics of Regulation and Antitrust.Cambridge:The MIT Press.
(12)据估计，目前我国各类环保非政府组织大约有0.3万个，从业人员共有22.4万人，其中专职人员为6.9万，兼职人员为15.5万。这些组织越来越摆脱半官方的性质，更注重面向公众并且具有较强的行动取向。上述相关数据参见中华环保联合会于2006年发布的《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》，http://WWW.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal—HJBV200610019.htm，2012-12-01.
(13)(14)何平立、沈瑞英：《资源、体制与行动：当前中国环境保护社会运动析论》，《上海大学学报》2012年第1期。
(15)See Bernstein Thomas and Xiaobo Lv,Taxation without Representation in Contemporary Rural China,Cambridge University Press,2003；白思鼎、刘晔：《税收、国家与民主——关于〈Taxation without Representation in Contemporary Rural China〉的访谈》，《开放时代》2006年第6期。
(16)这些环境规划通过“分析性、叙述性的信息”对公众产生吸引力。虽然这些“规划不通过法定约束力保障实施”，但“因其专业性而具有诱导力，从而发挥着事实上的规制效果”。参见姜明安：《完善软法机制，推进社会公共治理创新》，《中国法学》2010年第5期。
(17)参见杨通进：《生态公民论纲》，《南京林业大学学报》(人文社会科学版)2008年第3期。
(18)例如，环保组织自然之友、重庆市绿色志愿者联合会就云南省曲靖市铬渣污染事件向曲靖市中级人民法院提起公益诉讼就是民间环保组织参与环境治理的典型案例。
(19)参见吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版，第258页。
(20)[英]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》(中文版)1999年第2期。
(21)See Elinor Ostrom,Larry Schroeder & Susan Wynne(1993).Institutional Incentives and Sustainable Development:Infrastructure Policies in Perspective,Boulder,Co.Westview Press,1993,p.221.
(22)在权威体制下，现有的参与听证与其说是公众在参与方面取得了成功，不如说是权力机构获得了如何使决策获得通过的能力。
(23)例如，常规环境法和公共环境事件发生后的应急措施就属于此种对称关系。
(24)See Ian Ayres,John Braithwaite,Responsive Regulation:Transcending the Deregulation Debate,Oxford University Press,1992,p.71.
(25)在权威体制下，环境争端的解决集中在损害发生之后，公私之间的协商机制多表现为抗争性协商，这种协商必然是讨价还价的零和博弈。而事前协商以制订创造性预防和解决方案为目标，这种协商机制能够将公私双方的争议降至最低进而降低诉讼发生的概率。
(26)[美]迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，中国人民大学出版社2009年版，第97页。
(27)蔡定剑：《民主是一种现代生活》，社会科学文献出版社2010年版，第199页。
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