欧盟共同农业政策改革及启示，本文主要内容关键词为：农业政策论文,欧盟论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年6月，欧盟在1992年农业政策改革基础之上，再次通过一项重大的农业政策改革计划，并且将于2005～2007年间付诸实施。支持价格的降低，以及补贴与生产的脱钩，显示着欧盟在以市场为导向从而增强竞争力方面又迈出了一大步。脱钩补贴将成为欧盟支持绝大多数农产品生产者最主要的政策工具。由于补贴不再与这些农产品生产情况相挂钩，因此农民将在种植何种作物（水果和蔬菜除外）问题上具有更大的灵活性。
欧盟共同农业政策改革新方案的背景和原因
早在20世纪70年代，欧盟在几乎所有主要农产品领域都是一个净进口实体。到20世纪80年代，欧盟成为一个主要的小麦、糖、肉和奶制品净出口实体。2000～2002年期间，美国和欧盟的农产品出口约占全球农产品出口总量的1/3以上，其中美国约占19％，欧盟约占17％。 欧盟日益强大的竞争力还体现在欧盟和美国之间农产品贸易平衡情况的变化之中。美国对欧盟的农产品贸易顺差1996年为24亿美元，1998年迅速下降为5亿美元。从1999年开始，美国对欧盟的农产品贸易出现赤字，1999年为15亿美元，2000年为18亿美元，2001年为15亿美元，2002年则达到25亿美元。
欧盟在扩大农业生产和出口方面取得巨大成功，在很大程度上归因于自1992年开始实施的欧盟共同农业政策。欧盟共同农业政策的目标是：提高农业生产率，增加农民收入，稳定市场，确保以合理价格向消费者供应农产品。共同农业政策的最大特征是保证稳定和极高的支持价格， 以及对农产品进口的限制性规定。多年来，为了维持对各成员国农民提供强有力的支持，共同农业政策所使用的经费（见表1）始终占据欧盟总预算的近50％。
表1 欧盟2003年和2004年农业预算比较
单位：亿欧元
2003年预算2004年欧盟初步预算
欧盟15国欧盟15国 欧盟25国
“共同农业 400.84
409.94 413.49
政策”支出
农村发展46.9848.03 65.36
总计447.82
457.97 478.85
资料来源：www.eu.com
根据经合组织的统计，1986～1988年间，价格支持支出和生产者补贴支出分别占欧盟12国对农业生产者支持总支出（约830亿欧元）的86％和14％。2000～2002年间，价格支持支出和生产者补贴支出分别占欧盟15国对农业生产者支持总支出（约1000亿欧元）的57％和43％。因此，共同农业政策刺激了生产，并且导致长期性农产品剩余，而这些剩余农产品又在补贴的帮助之下用于出口。由于剩余农产品的处理成本不断增长，欧盟多次发生财政危机。1992年，在内部财政限制和多边农业贸易谈判要求的外部压力之下，欧盟不得不对共同农业政策进行重大改革，调低了对特定农产品（主要是粮食、油籽、蛋白作物和牛肉）的支持价格，并且根据作物面积或养牛数量向生产者提供直接补贴，以弥补调低支持价格所造成的损失。根据欧盟“2000议程”计划，欧盟又进行了一系列农业政策改革，这些改革的宗旨是进一步降低特定农产品支持价格，通过直接补贴形式向生产者提供补偿，并且为欧盟扩大作好相关准备。
此外，欧盟2003年6月对共同农业政策进行改革的主要原因也是应对WTO农业谈判和为欧盟扩大作好准备，其目的是减少现有和潜在的农产品剩余，确保欧盟农业财政平衡，以生产者补贴替代某些农产品支持价格作为主要的内部支持工具，从而增强欧盟农业的市场主导作用。同时， 欧盟决策者还考虑到消费者和环境保护主义者提出的一些其他新问题，例如食品安全、食品质量、动物福利和环境污染，以保证欧盟农业的长期发展。
欧盟共同农业政策改革新方案的主要内容
（1）降低农产品支持价格。共同农业政策改革新方案继续降低了特定农产品的支持价格，取消了黑麦价格支持，并且大幅减少了对大米、奶油和脱脂奶粉的支持。同时，欧盟继续保持对主要粮食、奶制品和糖的支持价格，并且在降低水平的基础之上保持对牛肉和大米的支持价格。但是，欧盟对糖、奶制品和牛肉的支持价格仍然大大高于世界水平。
（2）设立单个农场补贴（SFP）。欧盟现行的直接补贴体系与特定农产品（即包括粮食和油籽在内的可耕作物）生产、根据面积和单产计算的土地闲置补贴，以及根据每头牲畜计算的牲畜补贴相挂钩。欧盟改革新方案规定各成员国必须在2005～2007年间用单个农场补贴替代现行的直接补贴体系。作为“脱钩补贴”，单个农场补贴与当前生产情况没有任何联系，因为单个农场补贴的计算基础是生产者2000～2002年间的历史补贴情况，而不是未来的生产情况。各成员国在实施单个农场补贴方面将具有极大的自主权。它们可以选择将现行补贴的某个部分继续作为与生产挂钩的补贴，但是这种补贴必须在欧盟统一规定的限制之内。它们还可以自行决定如何对农场实施补贴。例如，各成员国可以选择将单个农场补贴作为一种针对某个地区所有农场的根据每公顷计算的统一补贴，或者根据每个农场历史补贴情况对每个农场提供不同的补贴。各成员国还可以自行出资使单个农场补贴额增加10％，但补贴总额不得超过欧盟针对各个成员国规定的限制。
（3）制定交叉遵守和环境保护计划。农民享受单个农场补贴不受生产要求的限制，但是他们必须遵守环境保护标准，将土地保持在“良好的农业状况”，并且遵守食品安全标准和动物健康与福利标准。
（4）增加农村发展计划资金。“2000议程”允许欧盟成员国降低对大型农场的补贴，并且将节省下来的资金用于实施农村发展计划。2003年共同农业政策改革方案则明确要求各成员国必须降低对大型农场的补贴，并且将绝大多数节省下来的资金转入农村发展资金。
（5）确定预算措施。推动欧盟改革的部分因素是有人担心10个新成员国2004年5月加入欧盟会对欧盟农业预算产生重大的影响。共同农业政策改革新方案固定了补贴率和确定了一项不突破欧盟预算限制的财政纪律，从而在一定程度上消除了这种担忧。共同农业政策预算允许在2007～2013年间每年增长1％；如果支持补贴突破这一限制，单个农场补贴就将减少。
（6）明确新成员国的补贴办法。10个新成员国于2004年5月1日加入欧盟。就单个农场补贴而言，10个新成员国的待遇将不同于原有成员国。新成员国将从2004年开始的10年期间逐步享受生产补贴，但是在2005年将以欧盟原有15个成员国享受的30％的水平享受单个农场补贴。当然，新成员国被允许自行出资使其单个农场补贴增长至欧盟原有15个成员国享受的60％的水平。由于没有补贴历史，因此新成员国的单个农场补贴将根据1995～1999年间的平均面积和单产情况进行计算。在2013年充分享受各种补贴之前，新成员国将不受根据财政纪律措施所规定的削减补贴的影响。
（7）就地中海作物问题达成协议。2004年4月，欧盟委员会通过了对烟草、橄榄油、橄榄、棉花和蛇麻子支持体系的改革措施。这些改革措施遵循了2003年6月共同农业政策改革方案所确定的基本原则，但是在细节方面还存在不同之处。这些措施允许将现行绝大多数与生产挂钩的支持补贴转入与生产脱钩的单个农场补贴，同时也允许部分保留这种支持补贴，以便对小型农场或者土地贫瘠地区的农民继续提供与生产挂钩的支持补贴。这些改革新措施将于2006年开始实施，而针对蛇麻子的改革措施则将于2005年就开始实施。2004年7月14日， 欧盟委员会提出一项针对糖的改革方案，该方案要求降低支持价格、使补贴与生产脱钩以及减少生产配额。欧盟预计将于2005年就此方案达成最终协议。欧盟针对上述作物的改革方案如果付诸实施，必将导致欧盟内部支持从属于“黄箱”转变为支持从属于“绿箱”（见表2）政策范围，并且有助于欧盟符合目前正在进行之中的WTO农业谈判可能会确定的关于降低国内支持的其他规定。
表2 1999年美国和欧盟国内农业支持水平
单位：亿美元
美国 欧盟
“黄箱”措施① 168.62 499.33
“蓝箱”措施② 0 206.38
“绿箱”措施③ 497.49 207.83
总计666.11 913.54
资料来源：根据WTO的统计
注：
①黄箱措施（amber box measures），指对农业生产和贸易产生影响的国内农业支持措施，因此应当做出减让的承诺。如：与生产有关的补贴、价格支持政策等，是WTO规定的削减对象。
②蓝箱补贴（blue box payments），指作为国内支持政策组成部分，即满足特定条件而对生产调整进行的直接补贴（主要是欧盟和美国的补贴），这些补贴明确地可免予减让承诺。如：采取休耕措施和欧盟实行的直接补贴等。
③绿箱措施（green box measures），指对生产与贸易没有或具有极少影响的国内农业支持措施。因此，这些补贴可以免于减让国内支持的承诺。如：农业研究、土地改良等，在WTO削减对象之外。
欧盟共同农业政策改革新方案的潜在影响
1.对欧盟和全球农业生产和贸易的影响似乎较小
由于支持价格下调只涉及少数几种农产品，因此共同农业政策改革新方案对欧盟生产和消费的总体影响不会很大。根据欧盟委员会的分析，今后5～10年中，由于支持价格下降的影响，欧盟牛肉、黑麦、大米和奶制品的生产和出口可能会有所下降，其他作物的生产则将因为资源重新配置而受到间接影响。根据经合组织的分析，除了黑麦和大米生产将大幅下降之外，欧盟粮食生产和消费情况不会出现很大的变化。
共同农业政策改革对生产的影响将取决于各成员国所选择支持补贴的脱钩程度。可耕作物补贴的脱钩比例最低为75％，同时牲畜补贴的脱钩比例更低。如果各成员国选择在最大程度上保留与生产挂钩的支持补贴，欧盟生产变化将很小。受改革影响最大的土地贫瘠农场的生产率极低， 因此它们的退出对整体生产不会产生很大影响。补贴脱钩会导致效益的提高，因为补贴降低促进了资源重新配置，从长远来看这将有助于欧盟农业结构的重组。
共同农业政策改革对世界价格的影响可能更大，因为欧盟目前出口的一些农产品在世界市场上占有相当大的份额。欧盟农业生产如果由于补贴脱钩而出现下降，必将导致出口减少和进口增加。由于干预性价格支持仍然存在，因此欧盟可能会继续要求对牛肉和奶制品出口提供补贴； 在汇率和世界价格发生重大波动的情况下，欧盟甚至还可能要求对粮食出口提供补贴。
共同农业政策改革对10个新成员国农业生产的影响将有所不同，因为它们目前还没有享受支持价格或者补贴。由于取消了对黑麦的支持补贴，东欧成员国可能会增加大麦生产而减少黑麦生产。
2.对WTO的影响可能较大
欧盟农业政策改革对世界贸易和欧盟在WTO农业谈判中立场产生的影响，可能会远远高于对欧盟生产或者消费产生的影响。欧盟共同农业政策改革将影响WTO根据关于国内农业支持的现行规定给予欧盟支持计划的待遇。就现行的共同农业政策而言，欧盟对农民提供的多种补贴都符合WTO“蓝箱”标准而无需降低。另外，这些补贴的绝大多数将转入单个农场补贴。因此，欧盟预计将把这些补贴作为“绿箱”补贴向WTO进行申报。
共同农业政策改革将促使欧盟在国内支持方面接受更多的约束。但是，共同农业政策改革对欧盟出口补贴只有微量影响，同时欧盟在市场进入问题上也不会作出任何让步。黑麦、大米和奶制品支持价格的降低，将在一定程度上导致挂钩支持补贴（“黄箱”）进一步减少。但是， 根据共同农业政策改革新方案，进口壁垒仍保持不变。
对我国的启示
20世纪80年代以来，我国一直致力于调整和完善国内农业支持政策，尤其是近两年来，在增加农业投入和支持力度以及调整支出结构等方面作出了不懈努力，也收到了显著的效果。但是，与世界多数国家相比，目前我国农业支持还存在两个问题：一是支持水平明显偏低， 二是流通环节补贴过高。
借鉴欧盟共同农业政策调整的做法，我们应当充分利用WTO的规则，在以下几个方面加强对国内农业的支持力度：一是不断加大“绿箱”补贴投入。重点用于农业基础设施建设、科研、教育和技术推广引进。二是充分利用“黄箱”支持政策。我国“黄箱”支出在1996～1998年计算基期内年均为297亿元，占农业总产值的1.23％，与WTO所允许的8.5％（1740亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。三是逐步减少对流通环节的价格补助，增加对农民和生产环节的直接补贴，以增强农民生产的灵活性和积极性。四是调整农业法律法规体系，建立健全一套完整的农业国内支持法规，以实现农业支持项目的法制化管理。