区片综合地价在水利水电工程建设征地补偿中的应用分析

陈正维¹，倪显锋²，吴壮海¹，吴家敏¹

(1.中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610；2.南京水利科学研究院，江苏 南京 210029)

摘 要： 水利水电工程建设征地补偿实行与其他基础设施建设用地同等标准的区片综合地价，在国家政策法规层面实现了“同地同价”。该文结合广东省水利水电工程建设实例，通过分析对比区片综合地价应用前后水利水电工程建设征地补偿概算的差异，探讨了该省在执行区片综合地价时存在的政策衔接问题。

关键词： 水利水电工程；区片综合地价；征地补偿

自2015年中央1号文件提出“节水供水重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡实行与铁路等国家重大基础设施项目同等政策”(“同地同价”政策)^[1-2]以来，各省区已陆续在一些符合政策要求的大型水利水电工程建设征地补偿中执行工程所在地区片综合地价补偿标准^[3]。在各地多年来的水利水电工程征地移民工作实践的基础上，刘卓颖等^[4]通过分析总结了各省征地统一年产值标准和区片综合地价政策的总体情况，结合水利工程的特殊性深入探讨了政策变化带来的影响；陈威等^[5]认为执行“同地同价”政策是水库移民征地补偿政策发展的必然结果，但需要充分考虑水库移民专业的复杂性。2017年4月14日，国务院颁布《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》(国务院令第679号)(以下简称《移民条例》)，其中规定“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。”，至此，水利水电工程建设征地补偿标准不再基于耕地亩产值测算结果，而是采用与其他基础设施建设项目如铁路、公路等征地补偿政策普遍实行的区片综合地价，这将给水利水电工程征地移民工作带来一系列重要影响^[6-7]。本文选取广东省具有代表性的水利水电工程作为研究案例，结合该省征地补偿相关政策，分析比较征地补偿标准改变前后的水利水电工程建设征地补偿投资费用的差异，探讨实行新的补偿政策对水利水电工程建设征地实践的影响及其政策衔接问题，并提出相应对策。

李树化的钢琴曲《钱塘江幻想曲》谱写于1934年，这在他的手稿上写得非常明确。乐谱右上角的“一九三四，西湖”这几个字虽然曾被用笔画掉，但字迹仍明晰可见。

1 工程建设征地移民概况

新建H水库坝址位于现有H水库坝址下游1.1 km处，地处广东省湛江市M区西部。坝址以上集水面积为14.14 km²。H水库建设工程的主要任务为农业灌溉，兼顾城区供水和防洪，工程征收(用)土地总面积为88.29 hm²，其中永久征收土地总面积为50.59 hm²(基本农田6.4 hm²)，临时征用土地总面积为37.70 hm²(不含防护工程区临时征用耕地为2.83 hm²)。H水库工程影响拆迁各类房屋总面积为3 574.56 m²；另外涉及1处养猪场，拆迁房屋总面积为2 334.32 m²。根据工程建设征地移民实物调查成果，水库淹没影响区、枢纽工程建设区及引水工程占地区不涉及搬迁人口^[8]。

2 征收土地补偿单价分析

依据《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)^[9]、水利水电工程建设征地移民安置规划设计相关规范^[10]以及《广东省征地补偿保护标准(2016年修订调整)》(粤国土资规字〔2016〕1号)，本文将耕地、园地、林地、养殖水面、草地和其他土地等具有较强对比性的6类土地作为水利水电工程建设征地补偿项目进行对比分析，其中，草地和其他土地按未利用地处理。《保护标准》规定的补偿标准，即为广东省内各类工程建设征地补偿费用的最低补偿标准，工程实际采用的各地类征地补偿标准不得低于《保护标准》规定的相应地类的补偿标准。

2.1 政策变化前土地补偿单价分析

土地补偿单价分析计算值主要通过项目占地区社会经济调查确认建设征地涉及村组前3 a的耕地年亩产量，按照有关规范计算补偿标准，同时参考本地区同类工程的补偿办法，分析库区耕地耕种制度，综合确定征地补偿标准^[10-11]。经调查测算，当地水田近3 a平均折合亩产1 325 kg，稻谷单价为2.4元/kg，副产品产值按照主产品的10%，则水田年产值为52 470元/hm²，补偿补助倍数16倍，计算补偿单价为839 520元/hm²；根据实地调查成果，项目区旱地种植作物以甘蔗为主，因此旱地综合补偿单价以甘蔗地为主要研究对象。旱地(甘蔗)前3 a平均亩产5 367 kg，甘蔗单价为0.40元/kg，副产品产值按照主产品的10%，则旱地年产值为35 430元/hm²，补偿补助倍数16倍，计算补偿单价为566 880元/hm²；养殖水面年产值按水田年产值计算，补偿单价取839 520元/hm²；林地补偿价单价取132 600元/hm²。根据《保护标准》，湛江市M区属五类地区，耕地标准取756 000元/hm²，养殖水面区784 500元/hm²，林地取286 500元/hm²，草地和未利用地取232 500元/hm²。由此可知，除水田和鱼塘采用测算价外，其余地类征收补偿测算价均低于《保护标准》，即相应地类的征收补偿均采用保护价标准(二者对比见表1所示)。

表1 年产值标准与省征地补偿保护标准(2016年版)对比 元/ hm²

2.2 政策变化后土地补偿单价分析

现行的后期扶持政策严格规定了后期扶持范围、扶持标准、方式和期限等，并通过现金直补、项目扶持或实行两者相结合的方式对符合条件的农村移民生产生活予以保障。随着后扶政策实施的不断深入，各地一系列配套政策也不断出台，对于帮扶移民脱贫解困、开展库区和移民安置区项目建设、扶持移民发展生产、增加移民收入等方面日益发挥着重要作用^[15]，有效促进了库区和移民安置区经济社会发展，取得了巨大的经济效益、社会效益和环境效益。区片综合地价政策的实施，尽管提高了征地补偿标准，有助于调动移民支持和参与水利水电工程建设的积极性，但并不能够替代后期扶持政策对移民恢复和发展生产生活所起的重要作用。维持水库移民后期扶持政策，对于加快实施国家扶贫攻坚战略，扶助水库移民恢复和发展生产，分享改革发展成果仍然具有重要意义^[16]。

回顾性分析2017年1月～2018年1月期间接受中医治疗的8例PVOD患者，所有病例资料均符合纳入标准。

表2 M地区区片综合补偿单价与征地补偿 保护标准(2016年版)对比 元/ hm²

3 政策变化对项目投资的影响

土地调查作为实物调查的重要组成部分，土地分类执行的是《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)^[9]中的分类标准，如前所述，该分类标准将土地分为12个一级地类，73个二级地类。这与区片综合地价补偿政策的地类划分并不完全对应。可根据工程占地实际情况，适当改进或简化土地调查方式、要求和方法，以满足新政策条件下的征地移民安置规划设计的要求。如本工程项目，在实际土地调查中，可按当地区片综合地价补偿政策，将地类分为耕地、园地、林地、其他农用地(含养殖水面)、建设用地 (含墓葬地)及未利用地等进行分类调查统计。

图1 政策变化前后各类土地补偿标准对比

表3 政策变化前后各类土地补偿金额对比

4 执行区片综合地价后的政策衔接实践

4.1 执行区片综合地价后，征地补偿保护标准已难以满足需要

新的移民条例颁布实施后，水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作依然坚持开发性移民的指导方针。今后一段时间内，水利水电工程移民的安置工作仍以达到“移民的生产和生活恢复或超过征迁前水平”为目标^[13]，任重而道远。对工程占用的不同类型的土地，在执行区片综合地价后，尽管大大提高了征地补偿标准，进一步维护了移民权益，但在开展移民工作时，特别在进行水利水电工程建设征地移民安置规划设计过程中，仍应结合当前新形势、新时代的发展要求，充分发挥征地移民安置规划专业特点^[14]，对于征地补偿标准、移民搬迁去向、安置方式、实施责任主体等情况，应依法依规编制相关方案，并严格执行，以促进移民恢复和发展生产，实现移民安置与水利水电工程建设的共赢。

4.2 执行区片综合地价后，不同地类执行同价标准

老婆饼以猪油酥作皮，酥软而松；饼馅主要有芝麻、糖冬瓜、糖冰肉等，以绿豆茸和黑豆茸最佳。饼形有点像苏式月饼，色泽金黄，让人吃后，感觉饼皮酥软，馅心香滑，十分可口。

4.3 执行区片综合地价后，应按照当地标准情况，相应调整土地调査、分类方法

H水库工程征地补偿单价采用M地区区片综合地价，对不同用途的土地补偿标准的变化进行整理分析(如图1所示)，水田、旱地、鱼塘、林地、草地和其他土地征收补偿标准的增幅分别达7.2%、53.85%、7.2%、198.55%、150%、150%。由表3可知，不同用途的土地补偿费用的增幅，按耕地、养殖水面区、林地、草地、其他土地划分，依次达到53.85%、7.2%、198.55%、150%、150%，使得H水库工程征地补偿投资在原来的基础上增加了79.32%，H水库工程建设征地移民安置含税静态总投资由原来的7 906.22万元，增加至10 968.26万元，增幅达到38.73%，相应地，工程总投资增加近3 062.04万元。

4.4 执行区片综合地价后，更加需要明确征地补偿和移民安置之间的关系

政策执行前，《保护标准》的存在能够起到控制土地补偿单价的作用，有利于保障失地农民的合法权益。如工程实例测算价中，旱地、林地等地类测算补偿标准过低，其补偿标准分别为566 880元/hm²和132 720元/hm²，分别低于《保护标准》规定的补偿单价25.02%和53.68%。但执行地方区片综合地价标准后，各地类补偿单价均远高于《保护标准》补偿价，其中旱地、林地较《补偿标准》分别提高了53.85%和198.55%，《保护标准》的实施也将逐渐失去其指导意义。

4.5 执行区片综合地价后，需维持执行水库移民后期扶持政策

《移民条例》出台后，本工程土地征收补偿标准采用当地区片综合地价。根据湛江市国土资源局出台的文件(湛国土资(利用)〔2015〕695号)确定的工程占地区区片综合地价，耕地标准取900 000元/hm²，林地取615 000元/hm²，养殖水面区900 000元/hm²，草地和未利用地取450 000元/hm²，分别较《保护标准》高19.05%、114.66%、14.72%、93.55%和93.55%。根据《移民条例》相关规定，补偿单价为:耕地标准取900 000元/hm²，林地取615 000元/hm²，养殖水面区(含鱼塘)取900 000元/hm²，草地和未利用地取450 000元/hm²(二者对比见表2所示)。

政策执行前，相关规程规范^[11-12]一般将耕地分为水田和旱地两类，而通常情况下旱地产值要比水田产值要低得多，如在本工程实例中，旱地的产值仅为水田产值的67.5%。现实中，常因各种因素，农户将水田当旱地、园地或其他地类使用，甚至撂荒的现象已普遍存在。对于同一区域的耕(园)地，其经济效益应基本相同，故征地补偿费用不应有所差别。区片综合地价标准取消了按耕地用途的分类，坚持了 “同地同价”的原则，符合当前土地征收制度改革的需要，促进了水利水电工程建设征地土地补偿政策与其他基础设施补偿政策的有机衔接。

5 结语

本文通过对区片综合地价补偿政策及现行水利水电工程建设征地补偿安置政策方面的探讨，结合广东省工程建设实例，在征地地类、征地补偿单价标准对比、补偿政策的衔接等方面探讨了区片综合地价对水利水电工程建设征地补偿和移民安置的影响，得出如下结论。

1 ) 实施区片综合地价后，同一地区按不同地类的补偿标准水平较以往政策标准增幅明显，较好的保障了移民合法权益，但同时也增加了工程建设征地移民安置补偿费用，从而提高了水利水电工程建设投资。

一眼看下去，很明显，南边的十几岁那个团队的少年们，一个个都凝神静气、呼吸自然。同时一个个都做到了‘深、平、稳’。很显然在‘蕴气式’上都有了一些成就。

2 ) 区片综合地价在水利水电工程项目的实施，促进了水利水电工程建设征地土地补偿政策与铁路等其他基础设施项目补偿政策的有机衔接。在执行新的补偿政策过程中，既要注重保障新老政策的 “平稳过渡”，也要在水利水电工程建设征地补偿和移民安置、后期扶持等特有的政策体系下，开展移民工作，使其更加规范化、制度化，切实保障移民合法权益，推动水利水电工程建设的顺利进行。

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Analysis on the Application of Integrated Land Section Price for Requisition Compensation in Water Conservancy and Hydropower Projects

CHEN Zhengwei¹，NI Xianfeng²，WU Zhuanghai¹, WU Jiamin¹

(1.China Water Resources Pearl River Planning Surveying and Designing Co., Ltd, Guangzhou 510610, China；2. Nanjing Hydraulic Research Institute, Nanjing 210029, China)

Abstract : The compensation for land expropriation of water conservancy and hydropower projects shall be based on the integrated land section price in the same area as that of other infrastructure construction land. Based on the example of Guangdong province water conservancy and hydropower project, this paper analyzes and compares the difference of land requisition compensation estimates before or after the application of integrated land section price in the area of water conservancy and hydropower project, and probes into the policy cohesion problems existing in the implementation of integrated land section price in Guangdong province.

Keywords : water conservancy and hydropower projects；integrated land section price； land requisition compensation

中图分类号： F301

文献标识码： B

文章编号： 1008-0112( 2019) 09-0087-04

收稿日期： 2019-04-08；修回日期： 2019-05-30

作者简介： 陈正维(1989-)，男，硕士，工程师，主要从事水利水电工程移民规划设计研究工作。

(本文责任编辑 马克俊)

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