经济过热与地方政府行为分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812．7 文献标识码：A 文章编号：1004-4892(2004)06-0018-07
在1986、1988和1993年曾经三次讨论经济过热的问题，自2004年初以来，经济是否过热再度成为舆论关注的焦点。如果有经济过热，其判断的标准是什么，形成机理又是怎样的，地方政府在这一轮经济过热中起到了什么作用，该承担什么样的责任，政府又该采取什么样的措施来抑制其投资冲动?显然，这是一个不可回避的重大现实问题，需要作出认真的判断与分析，从而为国民经济稳定持续协调发展提供理论和政策依据。
一、判断经济过热：指标与评价
在经济文献中“经济过热”(overheated)指的是“过度投资”(overinvestment)。过度投资的第一层含义是：如果在投资的项目完工之后，发现预期的市场需求没有了，生产出来东西没人买，投入的资金不能回收，造成严重的浪费和产品积压(徐滇庆，2004)。因此，度量经济是否过热，不能简单地以经济增长有多快来衡量，快速增长并不意味着一定过热，关键看这种高速增长是否可持续。不可持续的高增长就是过热。因此，用什么指标衡量经济过热是讨论问题的前提。
1．经济增长率是否超过潜在增长率?
最近几年有较多的研究者开始讨论现实增长率与潜在增长率之间的关系问题。学者对潜在增长率的表述不完全相同，但较多地赞同潜在增长率指各种生产要素得到充分利用时的增长率。难题在于潜在增长率的计算。一些观点对潜在增长率依据粗略的估算，区间在8％—10％之间。摩根斯坦利亚洲区董事谢国忠在世界经济论坛第十届东亚经济峰会上称，中国有充足的劳动力、资本和外汇储备，如果资本分配效率进一步改善，中国经济的潜在增长率应该在10％以上，这是我们所见到的最高的估计值(江小涓、夏杰长，2003)。有较多的学者认为，中国目前阶段的潜在增长率应该在9％左右，而这也恰好是改革以来中国经济的实际增长率(中国社会科学院经济研究所宏观课题组，1999；卢中原，2004)。也有学者尝试计算过潜在增长率。例如，当定义潜在经济增长率是通货膨胀为零时的经济增长率，那么，这时的总供给及其增长率就与总需求及其增长率相等，这样，就可以通过一个回归方程来求解经济潜在增长率。这些学者用1979—1999年的数据进行回归，并求得对应于零通货膨胀时的潜在增长率为9．1％(中国社会科学院经济研究所宏观课题组，2000)。
改革开放以来，中国GDP增长速度大多年份都比较高，年均增长速度几乎达到了9％。因此，简单地说2004年第1季度增长9．8％、第2季度9．7％就过热的确有点失之偏颇。问题是这个增长速度是在一再“被调控”的背景下才被压制住的，如果没有前段的政府调控，现阶段GDP估计增长超过11％也不过分。如果我们接受中国过去20年的增长趋势判断，中国的增长潜力或可持续增长速度是8％—10％的话，那么现在的增长的确已经过热。
2．经济增长是否遇到资源环境的约束?
若经济增长不过热，供给和需求大致平衡，经济的瓶颈约束应当是小或趋于零。但现在的情况是，不但固定资产投资速度较长时间保持较高的水平，如1-7月，城镇50万元以上项目累计完成固定资产投资27116亿元，同比增长31．1％，增幅明显高于去年同期水平，而且投资结构与新型工业化道路的要求相背离，中国的经济增长正面临着资源环境的约束。
一方面，投资增长最快的是高消耗、高投入、低产出的粗放型产业，而符合新型工业化道路要求的产业，如电子信息、装备制造业、第三产业以及农业等，明显投入不足，这样的投资模式必然导致能源、电力、主要基础原材料和交通运输，特别是铁路运输能力都赶不上目前的需求。
另一方面，在投资增长方式方面，投资活动仍然属于外延型，各地仍热衷于铺新摊子，这一点与上世纪90年代初期相比没有根本的改善，甚至还有所恶化。这种粗放式的投资增长模式既影响了经济结构的调整优化，加大了通货膨胀压力和增大了经济运行的潜在风险，又导致中央政府不得不使用行政干预，在一定程度上引致了行政控制的体制回归。
投资的迅速增长造成对能源和原材料的需求猛增，资源瓶颈的约束越来越显著。能源生产总量增长率在2003年已经达到了13．6％，可以说社会已经是以极大的程度在利用资源。即便如此，仍不能满足投资增长的需求。2003年下半年以来，全国很多地区还是出现了煤水电三荒。
能源的高消耗必然导致能源利用的低效率和资源环境的严重破坏。2003年，我国的GDP折算成美元约占世界GDP总和的4％，而年钢材消耗约2.6亿吨，占世界钢材消耗总量的25％，是世界第一大钢材消费国；石油消耗约2．5亿吨，是仅次于美国的世界第二大石油消费国；煤炭消耗约15亿吨，占世界煤炭消耗总量的30％左右；水泥消耗约8．2亿吨，占世界水泥消耗总量的50％左右；用电总量约1．9万亿千瓦时，占世界用电总量的10％左右。我国可用水资源(包括咸水资源)总量在过去的15年中迅速减少，而全国耕地总面积从1996年以来以平均每年100万公顷的速度在减少 (北京大学中国经济研究中心，2004)。这种高投入、高消耗的粗放型增长方式对资源的合理利用和环境保护造成严重的负面影响。
3．经济运行是否面临通胀的压力和不良贷款增加的风险?
进入2004年，我国各类价格指数上涨趋势明显加快，通货膨胀今年再次成为人们关注的热点问题。国家统计局9月10日公布的报告显示，上半年，居民消费价格(CPl)继续保持快速上涨态势。CPI第一季度同比上涨2．8％，二季度同比上涨4．4％，6月份同比涨幅高达5％，7、8月份更是上升到5．3％。生产和投资价格指数也继续攀升。6月份，工业企业原材料购进价格指数同比上涨11.8％，工业品出厂价格同比上涨6．4％；农业生产资料价格同比上涨10.8％，农产品生产价格同比上涨10．9％，上半年，固定资产投资价格同比上涨6．8％。
另外，其他的一些主要商品价格也在继续上涨。6月份，原油上涨20．9％，汽油上涨13．2％，柴油上涨20．6％，煤油上涨18．1％；原煤出厂价格比去年同月上涨18．2％；钢材价格在4月和5月连续两月下降后出现明显回升；全国商品房平均价格前八个月上涨8．3％；国际航运市场从今年第二季度后也逐渐好转，反映干散货(主要指铁矿石、煤炭和粮食)运费价格的“波罗的海综合运价指数”(BDI指数（注：国际干散货市场货物运输增量的相当部分来自中国，故该指数受中国经济形势和经济政策影响很大，是判断中国经济景气的重要参照指标。）)从6月中旬2700点的低位开始恢复性上扬，7月16日，BDI指数回升至3900点左右(马珺，2004)。总的来看，物价在从生产到流通和消费，在投资到消费，在原材料到产成品的各角度的传导环节方面，都表现出明显的后续上涨的势能。虽然居民消费物价的上涨依然主要来自粮食价格上涨。但原材料和能源动力价格的上涨可能会抵消秋粮丰收带来的粮价回落的影响。
根据以上三方面的判断，我们认为经济总体过热已经是毋庸置疑的。当然，也不能简单、笼统地说“经济过热”。首先，中国各地经济发展水平差别很大。当沿海经济已经很热的时候，内地经济发展可能刚刚开始加温。新增银行贷款越来越向经济发达的大中城市集中，而经济欠发达的中西部地区的银行贷款全面紧缩。投资到西部的比例上升得很慢，以至于有人说“西部大开发”只不过是“西部大开会”，中西部各省没有得到多少实际好处。其次，各产业之间的差别也很大。本次过热，是工业过热，农业、服务业偏冷。据国家统计局2004年1月20日发布的数据计算，2003年 GDP总量中第一、二、三次产业的比重分别为15％、54％和31％，第二产业比重明显提高，比改革以来最高的2002年又提高2．2个百分点，而第三产业下降2．7个百分点，非农产业出现了新的“非均衡增长”。在第二产业中，规模以上工业增加值增长17％，全部工业的增长速度估计超过了 13％，属超常规高速增长。2003年，农业、服务业增加值的增长速度分别只有2．5％和6．7％，比 2002年减缓了0.4和0．8个百分点。从2004年国内生产总值各产业构成情况与2003年基本相同，各产业固定资产投资增长中工业明显快于农业和服务业(参见表1、表2)。第三，在2003年，投资集中于大企业和政府项目，而能够创造大量就业机会的中小企业并没有得到多少投资，中小企业融资难的问题并没有得到有效解决。
表1 2004年第1季度国内生产总值各产业构成及增长单位：亿元、％
国内生产总值 第一产业
第二产业
第三产业
绝对量同比增长 绝对量同比增长 绝对量同比增长 绝对量 同比增长
27105．549．72028．77
4．515633．911．6
9442．807．7
注：绝对额按现价计算，增长速度按不变价计。
表2 2004年1-6月固定资产投资完成额(按产业分)单位：亿元、％
第一产业 第二产业
第三产业
年月 绝对量同比增长 绝对量
同比增长 绝对量同比增长
1-2
10．38-25．11268．6
78．62008．0141
1-3
38．010．4 2866．1
66．64154．3837．7
1-4
8117．9 4467 58．1649934.2
1-5
129．92
11．7 6149 47．89158．2627．7
1-6
212．26
7．2 8790.841．812840．97
25．0
资料来源：中经网数据中心。
二、地方政府是如何推动经济过热的?
新一轮的经济过热，主要是由投资需求拉动的，而投资过热的源头主要是各级地方政府。从理论上讲，中国的地方政府并不能制造总需求，更没有权力印钞票，甚至不能发行地方债券，因此根本不可能制造出经济过热。但统计的结果是，2004年上半年中央项目投资为3370亿元，同比仅增长1．3％，而地方项目则达到了18474亿元，增长率达38.5％。许多“划整为零”的新投资项目都是地方政府审批的，许多新的“开发区”，也都是地方政府在搞的。在目前已有的3837个开发区中，直接由国务院批准的只有232个，仅占6％，由省级政府审批的1019个，占26％，其余2/3以上的开发区都是地市或县级政府擅自审批的(张世贤，2004)。那么，究竟是什么原因导致了地方政府推动经济过热呢?
1．政治周期
十六大提出全面建设小康社会，2003年政府刚刚换届，各地领导都想有所表现，采用各种行政手段，吸引外资，鼓励国内投资。一些地区在吸引外资时不惜一切代价，对土地进行零地价批租。地方政府既要发展地方经济，又要维持当地的社会稳定、承担为当地提供公共服务等三重任务。此外，地方政府还需要面对来自上级政府、地方人大选举和地方间竞争的三重压力，由此产生强烈的投资冲动。这是可以理解的，但地方政府恰恰缺乏必要的约束机制，一旦失去了约束机制，投资行为就可能成为一匹脱缰的“野马”。
2．GDP与政绩直接挂钩
中国的地方政府分为省区、地市、县市、乡镇四级，这四级政府领导的行为主要由政绩规律支配。地方政府出于政治需要而不是经济需要积极进行投资是较为常见的事情。这是因为，我国长期以来有一个不成文的规定，GDP的增长率实际上被当作评估地方官员政绩的标准。这是导致地方政府非理性投资的根本原因。显然，在GDP增长为中心的指导下，地方政府会选择“见效快”的短平快项目，也就不可避免地有盲目投资的短期行为。盲目投资，会成为经济过热的导火索。
在追求政绩过程中，有些官员以增加当地税收入和减少降低本地失业率为经济建设的着眼点；也有一些官员或以职位升迁为出发点，或以权利寻租为动机。上述两种人不论其着眼点有何区别，都是坐在一条板凳上同中央政府博弈的力量。他们在发展地方经济中，大多数人的思路是向中央要项目、要政策、以及千方百计从四大国有商业银行中尽可能多地取得贷款资金支持，至于项目的成效、政策的落实效果及国有银行资金的安全回收问题并不是他们所关心的重点。这样，我们就会看到大量的政绩工程、形象工程以及明显的全局性重复建设却有利于扩大地方GDP的投资项目在争先恐后地上马，以至于在2004年第一季度的全社会总投资中，地方项目投资增速居然超过了60％。这是固定资产投资增速过猛、规模偏大的主要拉动力量(夏杰长，2004)。
3． 中央与地方财政关系尚未理顺
为什么地方政府喜欢上项目?显然是因为地方政府、地方官员能在其中获得好处，另一方面，日益沉重的财政压力也迫使地方政府不得不这么做，而不合理的干部考核制度更加剧了这一问题。这个问题实际涉及中央地方财政关系的改革。
由于1994年引入的分税制重新上收了收入权但没有调整支出任务，同时转移支付体系建设也没有完善，地方政府尤其是中西部基层政府的预算压力日渐沉重。由于省级以下各级政府(市、县、乡镇)要负责提供重要的社会支持和几乎所有的公共服务，在目前的收入分配格局下，许多地方尤其是经济落后地区地方政府的财政难以维系。这就迫使各级地方政府不得不把增加GDP以及税源作为头等大事。主观上，由于目前干部人事制度和政绩考核制度偏重于经济增长方面，往往过于关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和GDP增长情况，1994年以来的财政分权化恰好强化了地方政府的主体利益，使得地方政府为达到增加财政收入、就业机会等社会目标而产生了扩张的冲动(宣哓伟，2004)。应当说，地区间竞争是中国在渐进式改革战略下，通向全面自由市场竞争中不可缺少的环节。这种地区间的差异、比较与竞争，能促进地方政府改善服务的效率，切切实实地为地方经济发展、人民生活水平的改善作出积极的努力。这是我们应当肯定的。同时我们也应看到，在地区间竞争的压力下，有一些地方政府会纵容当地部分企业不顾成本与资源约束，快速扩张，此举带来的资金链、产业链、生态链的隐患不可小视。
4．行政管理体制和职能上存在越位和错位
本轮经济局部过热，一个重要原因是一些地方政府在行政管理体制和职能上存在越位和错位。比如，维护本地的社会稳定和实现社会、经济事业协调发展才是他们的最基本职责，但地方政府无一不把经济建设放在首位的。在职能上越位和缺位，表面上是受片面政绩观的驱使，实际上反映的是相关体制特别是投融资和财税体制的缺陷和不健全。
5．土地征用与管理制度的欠缺
从2003年下半年开始出现的经济过热现象，其主要因素之一就在于中国特殊的土地征用制度。随着我国人均收入的不断提高和城市化进程也在不断向前推进，再加上经济规模的迅速扩张，造成国内对商业用地的需求大量增加，土地价格上涨。由于我国的土地所有权属于国家，各级政府只需花费很少的“安置费”就可以获得土地的支配权，所以土地几乎成为地方政府的“免费的午餐”。接近零成本的土地资源，且又是非市场化定价，必然导致投资的非理性，各级地方政府通过大量征用和出售土地(或变相出售，如土地质押、土地置换)获取巨额建设资金，乱铺摊子，大搞“政绩工程”和“形象工程”，进而推动投资和经济过热。土地征用与管理制度的欠缺不仅助长了经济过热，而且严重危及到国土资源的安全，影响了国民经济的可持续发展。据国土资源部披露的数字显示，近7年来全国耕地减少1亿亩，其中600多个县、市的人均耕地面积已低于0．8亩的国际警戒线。即使在国家实行最严格耕地保护政策的2003年，全年净减少耕地也达253．7万公顷。在我们这样一个人多地少的发展中国家，耕地面积的不断减少，其后果是十分严重的。
三、制度创新：抑制地方政府投资冲动的根本出路
1．建立和完善适应市场经济的利益协调机制
按照市场化取向的改革的客观要求重新协调中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的利益关系，建立和完善适应新形势的利益协调机制。加强对地方政府的调控，一方面要加快当前金融体制的改革和投融制体制的改革，完善中央的宏观调控体系；另一方面要充分发挥民众对地方官员的监督作用。地方政府的行动之所以能够畅通无阻，跟“一把手说了算”的体制有很大关系 (宣哓伟，2004)。让社会公众对政府的实施监督和对决策进行有效参与，是遏制地方政府盲目投资的一个根本途径。
2．理顺中央与地方的财税关系
中央与地方的关系是财政体制的核心。从财政视角看，中央与地方的关系，主要包括政府间财政支出划分、收入划分以及中央对地方的转移支付制度等三个方面。
中央与地方关系的未来改革与完善也主要从这三个方面入手：
一是理顺政府间财政支出划分。我国现行法律对政府间财政支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。政府间财政支出责任不清、风险不明，为规范中央与地方关系和实现财政可持续发展留下了隐患。目前我国中央与地方事权(支出责任)的划分中央政府要着眼于收入再分配和经济稳定领域，地方政府着眼于社会管理、基础设施和公共服务等领域。
二是理顺政府间收入划分。要理顺政府间收入关系，关键问题是结合我国税制改革的方向，在整体推进税种改革的基础上重新构建和完善我国中央税体系和地方税体系(高培勇，2004)。中央税收结构应以消费税、个人所得税为主体税，并辅之以关税、证券交易税、土地增值税、全局性的环境保护税、海关代征的消费税和增值税，外加增值税和企业所得税两个共享税种。地方税制结构应以财产税(物业税)和营业税为主体税种，城乡维护建设税、资源税、社会保障税等为骨干税种，其它税为辅助税种的地方税制结构。
三是理顺转移支付制度。转移支付制度是中央与地方分配关系的重要方面，中央对地方转移支付是均衡地区基本公共服务水平、实施中央对地方的特殊政策目标和中央对地方进行财政制衡的重要手段，各国都非常重视。近期应该着手在三个方面搞好转移支付制度的改革工作。首先，要归并和简化转移支付体系，以各地公共产品和公共服务水平基本均等化为目标，形成以一般转移支付为主体、以专项拨款为辅助的政府间转移支付结构模式；其次，要尽快对现行专项拨款进行清理，在合理分类的基础上，该取消的要取消，该合并的要合并。我国的专款很大一部分属于均衡拨款性质，应当进行清理，不能继续增加专款总量。专款分配方式也亟待改革，要有一整套专款分配公式来保证专款分配的合理性和科学性。再次要大力推进省以下财政转移支付制度建设。我国省级行政区内部的不同地区在经济和社会发展上也存在着较大的差异，有的甚至十分突出。因此，尽快建立具有均等效果的规范化的财政转移支付制度对地方政府尤其是省级地方政府同样重要。省级政府应采取适当措施，对辖区内的财力差异进行必要调节。可行的办法是比照中央对省的“过渡期转移支付办法”，建立“省对下”转移支付制度，其低限目标是满足县级政权运转合理的、基本的需要 (夏杰长，2004)。
3．理性对待GDP，建立制度化干部考核机制
之所以出现“政府机会主义”引致的地方投资冲动，关键问题还是在于我们长期以来对干部的考核任用机制是唯GDP论。一般情况下，“经济发展快”的地方官员升迁得快，而贫穷落后发展慢的地区的干部升迁的机会就很少。就如同“高考指挥棒”一样，在官员那里实际上也有一个“GDP指挥棒”。
发展不是单纯的经济增长，而应该始终把提高人民物质文化生活水平和健康水平作为出发点和归宿。围绕这一目标，首先要完善核算体系，建立一套包括物质文明、精神文明和政治文明的科学考核体系；以税收、贴息、补贴等经济政策约束企业能耗、支持企业开展资源综合利用等方面的技术改造，大力发展循环经济，建立节约型社会；同时推进科技进步，充分发挥市场机制对经济增长方式转变的基础性作用。
总之，现在市场经济条件下，一个地方GDP的增长并不能必然成为地方政府工作能力的标尺。中国各级政府职能必须依照社会主义市场经济的原则调整，各级政府必须依照法规、程序办事，而且各级干部的考核并不能仅计算搞了多少政绩工程，还要计算其它非量化的指标例如环保、农林水利、教育、廉洁、法纪等等。
4．加快投融资体制改革
最近，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》，落实国务院关于投资体制改革的决定，关键在于地方政府职能的转换。首先是转变观念，地方政府要强化服务意识，减少审批意识，积极引导企业进行科学合理的投资，认真落实《决定》提出的核准制和备案制，提高服务效率。其次是规范行为，地方政府要按照科学发展观的要求规范自己的投资行为，不与民争利，在投资方面，注意弥补地方经济发展的不足即可。另外，即使是政府投资，也要有专业投资机构具体负责，把政府对投资项目的核准、备案职能与政府投资项目本身区别开来(张世贤，2004)。再次就是界定政府投资范围，除了一些公益性的、与社会发展有关的、非政府投资不行的项目外，剩下的政府不要去参与投资。这也需要改变对政绩短期考核的办法。考核政绩更多地应放在就业、社会保障、社会发展等方面。政府做自己该做的事，中国经济发展中的问题才会慢慢恢复正常，避免经济的大起大落。
5．实现政银分开，重新构造中央与地方之间的金融关系
现在还出现了所谓银政合作，地方政府和银行捆在一块，银行给政府很大的授信额度，政府用来搞开发。如果能够把这一部分剥离掉，投资增幅自然而然就下来了。近一年来，一向谨慎、惜贷的银行大胆热贷，固然与四大国有银行谋求上市直接相关。四大银行为谋求上市，必须降低呆坏账比例；而降低呆坏账比例，最便捷的办法就是扩大分母，增加信贷规模。在2003年贷款增长一倍之后，银行呆坏账比例果然从年初的23％降到了19％(中国人民银行货币政策委员会，2004)。这种盲目投放的贷款在新的一轮经济周期中很可能演变为不良资产。但更深层次的原因是地方政府的“撑腰”。当然最终都集中到了银行，所以，整治经济过热的关键在于金融体制改革。必须加快金融体制改革，推动金融制度创新，尽快实现政银分开，让银行成为独立运作的金融机构，摆脱各级地方政府的干预，特别是要亟需改革目前中央政府完全承担防范和化解金融风险的做法，重新构造中央与地方之间的金融关系，让地方政府承担起它本应承担的维护本地区金融稳定和化解金融风险的职责。唯有这样，我们才不会再犯同样的错误。
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