摘要：在经济的不断发展的背景下，城乡之间的距离也在逐渐的被拉近，面对土地资源缺乏的情况，城乡规划更能体现其重要的作用。而在城乡建设中土地利用是重要内容。所以城乡规划能否顺利实施的基础就是土地资源的管理和规划的质量。本文首先阐述城乡规划中土地资源的使用问题，然后重点分析土地规划管理与城乡规划实施之间的关系。
关键词：土地规划管理；城乡规划；实施关系
前言
土地规划管理与城乡规则实施其核心都是对土地的管理，但是由于起步不同，两者各有特点。城乡规划起步较早，伴随着几十年的城乡建设过程而不断成长起来，不论是专业的指导理论还是实践经验都十分地丰富翔实；但是土地规划管理则是近几年才兴起的一个概念，其主要的思想就是要在保证建设用地的前提下，保护耕地，因此最近几年土地规划管理也越来越受到政府的重视。
一、两个规划的核心矛盾与原因
1、土地规划的指标分配与城市规划的科学性
现阶段，在城市规划学术相关的交流活动中，许多学者已经认识到，土地规划缺乏一定的科学性，从而弱化了城市土地规划的严谨性。受到中央对地方管制的严格束缚，土地规划与城市规划之间的冲突逐渐增大。同级政府对土地规划和城市规划进行组织编制，而且上报程序和部门协调的程序也基本相似。但是在实际工作中，两规却始终存在分歧，很多问题得不到统一。土地规划的核心内容体现了上级政府的分配意愿，而城市规划更多体现了地方政府的发展意愿，这是两者易出现分歧的根本原因。另外，无论是新增用地的批复还是未来用地审批，地方政府都无自主权，要受到上级政府部门的控制与统一管理。由于城市土地规划的科学性遭到了质疑，因而近些年，我国也出台了一些政策，对土地总规划和城市规划进行了严格控制，并对集镇和村庄的规划管理做出了调整。
对建设用地的指标进行分配，主要目的是对地方的圈地热现象进行控制，但是，由于在土地规划中，建设用地总量和中心城镇的建设用地在规模确定层面还受到严格的约束，因而使得土地规划和城镇用地指标上存在一定冲突。每个城市的用地规划指标还深受本地区的经济发展状况影响。在土地规划分配工作中，反应了自上而下的管理与控制思想，看似缺乏一定的科学性，但是在经济高速发展的背景下，该管理方式还依然是一个有效手段。
2、建设用地布局的集中与分散之争
土地资源集约开发是土地规划的原则，在经济发展中，多个文献都蕴含了人口向城镇集中，工业向园区集中的思想，而中心城镇与开发区极化发展则是集中布局的体现，但是分散化布局则是当前土地规划的真实反应。目前，土地规划编制把土地利用现状变更调查成果作为了基础，由于在土地规划过程中，未能对村镇建设用地的布局做出主动谋划，因而相关的调查结果还保留了分散于广大农村地区的建设用地。同时由于编制层级下移，导致土地规划图表达较为细碎。土地规划图是开展土地相关工作的重要执法依据，但是一些分散的布局，不符合土地空间集聚的要求，因而在编制土地规划图时，会受乡镇意愿因素的干扰。
在县级和地级地方政府的干预下，对城市总体规划过程进行编制，并在很大程度代表了市级政府和县级政府集中资源建设中心城和外围产业新城的发展意图。在城市总体规划布局中，主要对新城和中心城着重进行了合理安排和长远考虑。为了更好地解决土地建设布局冲突，在土地规划管理中引入扩展边界与规模边界的概念，使建设用地在规划中达成了共识。但是随之而来的就是禁、限区域内的建设用地安排问题。通常情况下，农民用地和山水资源等保护区被划入到了禁建区域内。土地规划除了对农田进行了刚性的保护外，也对其他建设土地做出严格控制要求。
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二、土地管理手段是保障城乡规划有效实施的重要措施
1、城乡建设用地增减挂钩与村镇规划
虽然现阶段我国部分地区在开展土地规划时，农村建设用地基本维持在现有水平之下，但是在实践过程中却是利用城市和农村建设用地增减挂钩方式来实现居民点拆除和合并，并不断引导广大农村居民点逐渐向城镇集中。目前，促使各地区城乡建设用地增减挂钩的主要动力为：下达到县级政府的新增用地计划无法满足实际用地需求，因此可将拆除、合并，农村的相应用地指标应用在城镇土地规划中。实际上，国土资源部门推行农村建设用地增减挂钩的主要目的是对农村建设用地存量进行盘活，进而对城乡用地布局、结构进行统筹和优化，并在保证耕地总量动态平衡条件下，进一步缓解城镇建设用地紧张状况。但是，部分地区增减挂钩在实践过程中却违背了相关政策的初衷，片面追求城镇建设用地指标最大化，不仅进一步加大了生活成本，更加无法让多数人享受由增减挂钩所带来的增值和收益。部分地区甚至出现“农民被上楼”的现象，一定程度上使建设用地增减挂钩政策受到社会各界的质疑。在城乡一体化大背景下，农村不断融入城市，且农业现代化高速发展，建设用地增减挂钩作为促进新农村建设的主要政策，在很多地区城乡统筹中得到了广泛应用。
在很多即将被城镇化的广大农村地区，实施农地流转规模化经营时，本身就需要对村庄进行拆迁，并对还建点进行集中安排。因此，开展农用土地整理和规划成为迫切需要。而建设用地增减挂钩政策中包含免交耕地开垦费、同步审批建新区用地及新增建设用地使用费等项目，实际上均属于农村土地整改过程中的优惠政策，也就是说推进农村建设用地增减挂钩政策执行压力较小，但却能够给农民、当地政府带来较大实惠，有助于我国城镇化进程不断推进，并实现新农村建设发展的共赢。
2、新增建设用地计划与城镇建设用地的有序扩张
城市建设用地可分为两种模式：一是旧城改造，主要应用在新增用地规划及存量土地改造中；二是新区扩张，适宜用在城市边缘开发区及小城镇建设用地规划中。在基础设施良好的大中型城市中，旧城改造和新区扩张往往合并存在。若仅从相关部门权责上来看，国土资源局主要负责辖区范围内所有土地规划和管理。但是，由于目前我国国土和规划实行分设，通常城市规划重点在“城”，而土地规划则将工作重点放在“乡”上。实施土地管理，主要目的是控制城镇建设用地向外扩张，并通过相应管理控制年度新增建设用地审批量。土地总体规划作为新增建设用地主要向上报批依据，加强对新增用地管理和规划，能够有效控制城镇土地无序扩张。传统用地管理方法无法对城市规划产生导向性作用，而是偏重数量上的管理，一定程度上加重了新区建设用地不足状况，也使得公共服务设施建设出现滞后。针对以上实际反馈出来的主要问题，广西国土资源和规划对传统用地规划和管理方法进行了优化，并将新增建设用地管理作为近期改革的重点内容。以控制用地总量为基础，结合各市县建设土地规划要求，不断对土地用地布局和结构进行统筹管理，鼓励农村向城镇集中，产业向园区集中。
3、土地储备工作与城市规划的空间布局导向
城市化进程不断加快，增加了土地建设用地规模。但是，由于土地规划中存在的弊端，导致土地规划还不能对土地储备工作进行科学化指导，因而需要对土地规划工作进行深入研究。对空间布局做出合理规划，并以此为向导。要充分发挥土地储备的重要作用，尤其是在房地产市场和城市规划方面。对于土地规划工作而言，土地储备规划是一项具有创新性的工作，在实际工作中，并无过多可以参考的资料。因而在开展土地储备规划工作时，要充分结合广西的实际土地资源与城乡布局情况，对总体规划和城乡规划工作做出严格控制，并要完善储备土地规划的工作体系，促进空间布局的科学性。
结束语
总之，尽管大部分城市不具备规土合一的体制优势，但仍应增强城乡规划的实施保障措施研究，将土地管控手段的改革和完善作为重点，将城乡规划的空间布局导向、有序实施、整体功能提升等建设意图增加到土地管理环节中，可以大大提高规划的可操作性。
参考文献：
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论文作者:张丽
论文发表刊物:《基层建设》2015年31期
论文发表时间:2016/9/26
标签：土地论文; 建设用地论文; 增减论文; 城市规划论文; 城镇论文; 布局论文; 城乡规划论文; 《基层建设》2015年31期论文;