关于推进我国粮食流通体制市场化改革的思考，本文主要内容关键词为：体制论文,粮食流通论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，粮食流通体制改革作为农产品流通体制改革的最重要的内容之一，坚持了市场化的取向，从粮食的生产格局到流通渠道，从粮食的价格形成机制到宏观调控手段，市场在资源配置中起着越来越重要的作用。而另一方面，由于我国的国情，由于农业的特殊地位，特别是粮食问题关系国计民生，国家对粮食的市场化改革一直比较谨慎，粮食流通体制改革走了一条渐进化的道路。本文拟对我国粮食流通体制改革的历程加以梳理和评析，并着力探讨进一步深化粮食流通体制改革应注意的几个问题。
一、粮食流通体制改革的回顾
受建国初期国际环境和历史条件的制约，我国选择了重工业优先发展的工业化道路。重工业资本高度密集的特点，使得重工业优先发展的工业化道路与我国劳动力丰富而资本稀缺的资源禀赋特点相矛盾。在这样的背景下，必须依靠政府统一调配资源，通过非市场的方式取得重工业优先的工业化所必需的资金、粮食和农产品原材料，在粮食流通体制方面，统购统销就成为必然的制度选择。党的十一届三中全会以来，粮食流通体制改革经过了以下几个阶段：
1.1978——1993年，粮食统购统销制度解体及一系列粮食流通的政策出台
1979年以后，国家恢复了粮食集市贸易，开展粮食议购议销，在发挥国有粮食企业主渠道作用的同时，实行集体、个人等多渠道经营。国家还调减了粮食征购指标，提高了粮食统购价格。
中共中央、国务院1985年1号文件决定改革粮食统购、派购制度，实行按计划价格定购和按市场价格议购的双轨并行。文件规定，粮食取消统购改为合同定购。1990年，国务院又决定改“合同定购”为“国家定购”。
1993年末，全国48％以上的县市的粮食销售价格已经放开，城镇居民口粮定量办法被打破，粮食统购统销体制结束。中央决定从1994年起，国家定购的粮食全部实行“保量放价”，即保留定购数量，收购价格随行就市。
90年代，国家还出台了一系列有关粮食流通的重要制度。国务院决定从1990年起，建立国家专项粮食储备制度，敞开收购议价粮。1993年国务院决定建立粮食收购保护价格制度。并决定从1993年粮食年度起，中央和各省、自治区、直辖市都要建立粮食风险基金。
2.1994——1997年，实行粮食地区自求平衡和省长（市长）负责制
1994年5月，国务院《关于深化粮食购销体制改革的通知》规定：实行省、自治区、直辖市政府领导负责制。负责本地区粮食总量平衡，稳定粮食面积，稳定粮食产量，稳定粮食库存，灵活地运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和粮价稳定。
3.1998年深化粮食流通体制改革的举措：“四分开、一完善”和“三项政策、一项改革”
国务院在1998年5月下发的《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》中指出，粮食流通体制改革的基本原则是“四分开、一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老财务账目分开，完善粮食价格形成机制。1998年6月3日的国务院全国粮食购销工作电视电话会议提出，粮食购销改革要抓住重点，当前的重中之重是“贯彻三项政策，加快自身改革”。所谓“三项政策”：一是粮食企业按照政府制定的保护价“敞开收购”农民的余粮；二是粮食收储企业按收购价加最低利益实行“顺价销售”；三是农业发展银行贷给粮食企业的收购资金按照“库贷挂钩，钱随粮走”的办法“封闭运行”。“一项改革”是指加快国有粮食企业自身改革。
4.2000年以后，将粮食流通体制向市场化推进
2000年春天，经国务院批准，浙江成为全国第一个实行粮食购销市场化改革的省。2001年7月国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，将改革范围扩大到全国，重点是浙江、上海、广东等8省市，将改革浓缩为16个字“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。2002年9月，国务院安排安徽省的两个县进行对粮农直接补贴的试点。其后，湖南、湖北等省也在当年开始进行“直补”的改革试点工作。“直补”改革的主要内容是“两放开，一调整”，即放开粮食收购价格，放开粮食购销市场，将国家实行按保护价敞开收购农民余粮的“间接补贴”调整为“直接补贴”，国家将市场价低于保护价的价差直接补贴给种粮农民。
2004年5月26日，国务院颁布《粮食流通管理条例》，从即日起实施。《条例》明确规定，粮食价格主要由市场供求形成，国家加强粮食流通管理，增强对粮食市场的调控能力。国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，促进公平竞争，实行粮食收购资格准入制度。国务院和地方人民政府建立健全粮食风险基金制度，粮食风险基金主要用于直接补贴、支持粮食储备、稳定粮食市场等。5月31日，国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议，发布《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确宣布，2004年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。
二、我国渐进式粮食流通体制改革的经验总结
回顾20多年来的粮食流通体制改革过程，笔者得出以下主要结论：
第一，市场化是粮食流通体制改革的主线，这是粮食增产、农民增收的根本原因。粮食流通体制改革的过程是市场在农业资源中的配置逐渐增强的过程。改革刚刚开始时，粮食流通体制改革主要是逐步搞活粮食流通，调整粮食价格政策，也就是减少计划征购的比重，把多年来严重低于价值的粮食价格提高一些，允许多元化的市场主体参与粮食经营，市场开始发挥作用。由此，1979年全国农民大约增加收入40亿元。这一时期，由于粮食政策的调整和家庭联产承包制的推行，我国的粮食生产形势和购销形势发生了前所未有的变化。1984年，我国粮食产量突破了4亿吨，社会粮食商品率达到30％以上，超过了历史上的任何一年。1985年元旦，中共中央、国务院分别发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，这是粮食购销体制由统购统销走向“双轨制”的转折。“双轨制”的基本内容，一是粮食购销方面，政府强制性低价收购和低价定量供应与一般的市场交换并存；二是在粮食经营方面，政府的粮食机构与非政府的流通机构并存，简言之，计划和市场同时起作用。2000年以后粮食流通体制改革的主要内容是“两放开，一调整”，显然，这是将粮食流通体制向市场化的方向大大推进了一步。
第二，粮食流通体制改革是渐进式改革。这不仅表现在粮食流通体制改革经历了减少计划征购比重、双轨制、市场化的过程，也是20多年来不断摸索、不断调整的过程。这不仅因为粮食流通体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分，与渐进式向市场经济过渡的经济体制改革同步，也是因为，农业是安天下的产业，粮食是特殊的战略物资，对于拥有12亿多人口且耕地资源相对匮乏的我国，粮食安全始终是一个关系国家长治久安的重大战略问题，任何时候都不能忽视，国家对粮食流通体制改革慎之又慎。
在强化粮食供给的行政责任制和刺激粮食生产的价格手段双重作用下，我国粮食连年丰收，但同时也给粮食产销带来了新问题，粮食市场价格从1996年连续三年下降，农民来自农业的收入也连续三年减少，国有粮食企业“高买低卖”加上企业经营不善，每年亏损与财务挂账越来越多。在这种情况下，国务院在1998年决定适时推进以“三项政策、一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革。应该说，国家推行这些改革的初衷是防止粮价过度下跌，解决卖粮难、打白条，保护农民利益，但是在执行上会有很大困难，例如：在市场化取向改革已经进行了近20年后，敞开收购并非两厢情愿，对私营粮贩购销粮食的禁令很难贯彻；市场价格信号严重失真，加之私商活动频繁，国有粮食企业难以实现顺价销售；粮食严重超储，财政补贴负担大幅度上升，收储企业亏损严重；等等。实践证明，粮食流通体制改革的方向是市场化。
第三，粮食流通体制改革须向市场化进一步推进。粮食流通体制是经济体制的一部分，粮食流通体制的市场化是经济体制改革的一部分，是改革的目的。而且，粮食流通体制的市场化又是实现粮食稳定供给、增加农民收入的一种有效手段。考察20多年来农村改革的历史，我们会发现农村经济发展和农民增收的主要源泉，都是在市场化改革中实现的，而违背市场化改革的逆向操作，都损害了农民利益，影响了农民收入增长。因此，粮食流通体制改革尚须在市场化的方向上大力推进。例如，我国在1994年开始推行的粮食地区自求平衡和省（市长）负责制，实际上是强化粮食供给的行政责任制，这在一定时期对稳定粮食市场、增加农民收入是必要的，但是如果将其长期化、制度化，则代价太大。首先，在市场经济条件下，宏观调控的主体应是中央政府，以地区领导为主体，各地区就会为了达到本地区的粮食总量平衡而抑制流通，粮食的真实供求状况和价格难以体现，粮食资源不能在全国范围内配置，无法建立全国统一开放的粮食市场；其次，各地区自求平衡，便不能按比较优势安排产业结构，增加粮食生产成本，影响资源配置；等等。
农业是先天弱质性产业。不管是在发达国家，还是发展中国家，农业都是市场经济中的弱者，都需要政府的宏观保护，农业保护已经成为一种国际惯例。我国的粮食流通体制改革须吸取国际经验，特别是一些发达国家保护本国农业的经验。近些年来，欧盟和美国都开始对农民实行直接补贴，直接补贴属WTO农业规则的“绿箱”政策，不受限制。以美国为例，2002年美国的新农业法规定，除继续实行直接补贴（称“固定支付”）和无追索贷款（相当于最低保护价，称“营销援助贷款计划”），又实行了反周期支付计划（即反周期价格波动之意），是对1998年“市场损失紧急援助计划”的法制化，这样，美国农业法为保障农民收入提供了三条保障线。根据国际经验，特别是我国农业基本上是小农生产，粮食市场发育程度低，一些专家学者提出，我国对粮农的补贴应包括以下几部分：一是固定补贴，即与前期的面积挂钩，而不与当期的产量和价格挂钩，不管粮价高低，都要给的补贴；二是不固定补贴，是含有价格保障机制的补贴，目的是减少粮食的市场风险，当市场价格低于由成本和利润构成的目标价格时，才启动该政策；三是生产补贴，如目前的种子和农机补贴。
三、推进我国市场化取向的粮食流通体制改革的几点建议
当前，为进一步深化粮食流通体制改革，应着力解决以下问题：
1.塑造农村市场经济的微观基础。多元的购销主体是我国农村市场经济的微观基础。要鼓励和扶持农户、农民经纪人、农业企业家、加工企业、专业合作组织等多种所有制主体从事粮食经营活动，形成竞争性市场。依法从事的粮食经营活动受法律保护。只有粮食购销主体多元化，形成充分竞争的市场，粮价才能不出现大的波动，保障粮农利益。由于收购是整个粮食流通的关键环节，要按照国家有关文件的要求，实行粮食收购资格准入制度。粮食市场放开后，作为最大的购销主体，国有粮食购销企业的收购价格实际上会成为其他购销主体的参考价格，要确保国有粮食购销企业有足够的资金。
2.建立健全粮食风险基金制度。近些年来，虽然国家大幅度提高了粮食风险基金规模，由于主要用于流通环节的保护价收购，中间损耗多，补贴效率不高。根据世界经合组织（OECD）测算，我国通过流通环节的补贴仅有25％形成农民收入。因此，2002年国务院在安徽省的两个县进行对粮农直接补贴的试点，十六届三中全会决定要把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。中央和地方人民政府要建立健全粮食风险基金制度，风险基金主要用于对粮农的直接补贴、支持粮食储备、稳定粮食市场等，各级财政部门负责粮食风险基金的监督管理，确保专款专用。产区是国家主要的粮食供给基地，是国家粮食安全的保证，为此，中央粮补资金应进一步向主产区倾斜，要提高主产区直补资金占粮食风险基金的比重。可将生产及交售量大、商品率高、库存任务重、与国家粮食安全关系密切的主产区作为直接补贴的重点扶持对象。省以下应按照粮食生产优势和区域布局规划，把直接补贴向商品粮基地县倾斜。在质量上，各级补贴都要向优质粮倾斜，扩大良种补贴范围。
3.逐步完善粮补改革若干政策。首先，要合理确定补贴标准，现行补贴标准偏低。现行的补贴标准是按保护价与市场价的差额计算的，以安徽省为例，全省每亩地平均补贴10元，人均补贴14元，去年以来，农用生产资料价格涨价迅猛，抵消了补贴的部分效力。其次，在补贴标准的测算上，前文已提及我国的粮食补贴似应包括固定补贴、不固定补贴和生产补贴三部分。目前，主要是将现行的核定差价补贴标准逐步改为与粮价无关的固定补贴标准，根据现有的粮食风险基金的规模和计税土地面积总量（或常产、或计税土地面积总量与常产的折合）来确定对农民直接补贴的数量，我国目前进行粮补改革试点的地区已经开始这样做。例如，安徽省到县里的补贴标准是按照前5年提供的商品粮数量确定，但是从县计算到户是按照计税面积或计税常产确定标准，不与当年生产面积和售粮数量挂钩，更不与价格挂钩，既完全符合“绿箱”政策的要求，又有利于农业的战略性调整，有利于资源配置，这种方法与美国和欧盟实施的对农民的直接补贴相类似。
4.继续深化国有粮食购销企业改革。要加大国有粮食企业的改革力度，采取各种措施，使其真正成为自负盈亏的独立经营主体，参与市场竞争，同时协调农发行贷款政策，解决好改革后国有粮食企业的收购资金问题，使企业平稳过渡，保证粮食购销市场的稳定。当前，一方面要进一步降低现行超储库存的费用补贴标准，只补贴保管粮食必不可少的如水、电等费用，减少风险基金支出，但更重要的是要抓住我国粮食价格回升的有利时机，尽快处理现有粮食库存，力争在2—3年内销售完毕，解决国有粮食企业老库存粮食和亏损挂帐问题，以便将腾出的粮食风险基金重点用于对农民的补贴。