浦东新区开展审计稽查模式的实践与探索，本文主要内容关键词为：浦东新区论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前审计工作中存在的几个突出问题
1.审计覆盖面不够广，存在一些审计盲点。近年来，浦东新区审计局不断加大审计力度，但由于审计工作面广量大，至今仍存在一些审计盲点。特别是，2009年南汇并入浦东后，新浦东行政区域面积扩大到原来的两倍多，管理幅度、总量增大，传统的审计模式已很难做到全覆盖，审计的广度、力度和深度已不能适应需求。不断完善审计监督模式，突破审计覆盖面不广这一瓶颈问题迫在眉睫。
2.审计时效性不够强，弱化了审计防患功能。目前，影响审计时效性主要有：一是传统审计模式下确立的审计程序已经固定，时间跨度大、周期长。为此需要合理应对审计实践中不断出现的新问题、新情况，在坚持规范操作的基础上对传统审计模式加以完善和发展。二是当前审计监督主要为事后监督，事前、事中的监督相对弱化，缺乏关口前移、预警工作机制，审计时效性不强。
3.审计效能不明显，影响审计监督职能的发挥。当前审计效能不够明显的主要表现：一是对正在发生的违纪违规问题或在可预见的时期内将要发生的违纪违规问题未能及时制止，缺乏过程动态监控和及时制止损失的工作机制。社会上反映审计是“马后炮”、“事后诸葛亮”，给审计工作的开展造成一定负面影响。二是审计监督模式单一化制约审计效能的提升。传统的审计监督模式偏重于财政财务收支的合法、合规性审计，往往就事论事较多，审计监督层级不高，还不能做到深层关注体制性障碍、政策和制度缺陷、管理漏洞。三是审计整改落实不到位以及审计成果利用不明显。缺乏相应的机制制度予以保障，审计问责与行政问责制尚缺乏有效衔接，政府职能一定程度上存在缺失，监督缺位的情况较突出，各部门间联动不够，未能形成有效合力，“屡审屡犯”的现象常常发生，影响了审计效能发挥。
二、创新审计稽查模式的思路
稽查一词在现代汉语词典上解释为检查的意思。稽，有考证，考核之意，《荀子·正名》：“无稽之言。”查，有检查，追究之意。近代以来，稽查两字结合在一起常用于政府监督部门和一些行业监管机构，如工商稽查、税务稽查和银行、盐业、烟草等行业稽查。稽查作为经济社会活动中一种有效的监督手段沿用至今。
1.审计稽查模式的提出。审计模式应该具备规范性和稳定性，但也不能是绝对封闭和绝对静止的，还应是开放的、能够吸纳各种变化和发展的、能够及时更新和完善的，这样的审计模式才能更有利于审计职能履行以及审计效能的发挥。传统的审计模式存在偏重于事后监督、偏重于单纯的财政财务收支审计、审计程序繁复、方式不够灵活等诸多弊端，已被业内人士普遍认识。为了改变这一状况，更好地解决审计工作当中面临的现实问题，我们提出了要在转变审计模式上深入思考，并明确了探索建立审计稽查模式的具体要求：一是要简便易行，方式方法灵活快捷，提高时效；二是要体现事前、事中审计特征，强化过程监督，实现动态监控；三是要实现预警作用，体现防患功能。四是要形成部门联动，弥补政府职能缺失，有助于监督到位，反馈及时，整改迅速（见表1）。
表1
2.建立审计稽查模式的相关依据。一是符合相关法律法规的规定和精神。审计稽查模式的提出符合我国审计法规定和精神，审计法虽然没有直接规定政府审计可以在被审计单位行为过程中进行检查和监督，但是规定了政府审计部门的监督范围，并有权对被审计单位正在进行的违法行为进行制止。二是有相应的审计理论为支撑，具备先进性和前瞻性。刘家义审计长提出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。这是一个新的观点，也是一个新的理论。将审计监督要发挥的功能归纳为预防功能、揭露功能和抵御功能，内涵丰富，影响深远，对指导构建审计稽查模式具有重要意义。三是有现实的需要。温家宝总理指出“行政权力运行到那里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。刘家义审计长要求，政府审计必须创新审计方法，前移监督关口。审计稽查模式弥补了传统审计模式的固有缺陷，有助于政府审计对权力运行和财政资金使用的适时监控，力求做到变“亡羊补牢”为“防患于未然”。四是符合创新需求。实现政府内部管理事务重组和流程再造是完善政府监督职能的创新需要。审计稽查充分发挥专业程度高、独立性强等特点，无疑提供了政府内部有效、便捷、直接的监督方式，能及时预防和制止一些重大的危害性行为，并以最直接的方式，将稽查结果和处理意见向政府各职能部门传送，以强化各职能部门进行事务重组和流程再造，达到政府内部产生内生性的自我修复功能。
3.审计稽查模式的概念及特征。
(1)审计稽查模式的概念。审计稽查模式是现代审计工作模式的组成部分，是一个以审计稽查为主要手段，结合审计信息资源库、简易审计程序、审计督查令、审计谏言书等方式组合而成，各个方式之间体现了逻辑性强、层次清晰、联系紧密的特征，共同目标指向有序统一，作用合力明显，形成一个稳定的审计模式（见表2）。
审计稽查具体是指政府审计部门按照法定的职权，利用简便易行的审计程序，运用稽查手段对政府审计监督范围内相关经济事项的执行过程以及主要环节进行定期或者不定期的检查。通过及时揭示、制止和反馈披露，提高审计效能，实现有效监督，对政府各部门和国有企事业单位经济活动行为的全过程形成必要的制约机制。
表2
(2)审计稽查模式的特征。
一是突出时效性。有快捷、迅速等特点，利于审计时间成本控制，有效缩短审计工作日，加强审计资源利用，对扩大审计覆盖面起到积极作用。同时，能及时发现违法违纪问题，防止损失进一步扩大，惩戒作用明显，进一步提高了审计监督效力。
二是突出动态性。可以随时把握被稽查单位相关经济活动的规律和趋势变化，一定程度上起到动态监控的作用。对被稽查对象来说具有不确定性，对运动员进行犹如“飞行药检”。当然，这并不意味着审计稽查模式的运用可以影响或干扰被稽查单位正常的经济活动。
三是突出预警性。对应当引起重视和注意的苗头性、倾向性问题，及时揭示和制止，可以预防不良事态的发生和蔓延，将违法违纪问题遏制在萌芽状态，促使有关部门制定和完善制度，从源头上堵塞漏洞，充分发挥审计预警功能。
此外，审计稽查内容是多种多样的，不仅仅局限于被稽查单位的财务资料的检查。还可以结合不同的审计方式、方法开展审计稽查工作，根据情节不同分别进入不同的审计程序，有利于维护和支持常规审计监督功能的有效实现。
(3)审计稽查模式与审计调查、跟踪审计的比较分析。审计实践活动是随着经济社会活动发展而发展的，审计模式的完善和变更在所难免。现实中，一个传统模式的转变往往是从某一方式、方法开始，即从局部开始产生变化来顺应外部环境带来的变化。本文简要辨析审计稽查模式与审计调查、跟踪审计之间的差别，主要是期望今后对审计稽查模式作进一步探索和完善（见表3）。
与审计调查的比较分析。审计调查存在时间周期长，对调查过程中发现的问题揭示和制止不及时，对被调查的个体而言，往往不出具具体行为的处罚纠正决定等弊端。审计稽查模式的运用，能够做到及时揭示和制止，在查处问题及处理上迅速有效，立竿见影，还可以为常规审计的开展作前期监督，发挥“流动前哨站”的作用。对政府部门和管理者而言，审计稽查结果能使他们较具体地了解某单位某事项的情况，尽早地发现突出的、苗头性、普遍性的问题，具有“先期排雷兵”的效用。
与跟踪审计的比较分析。根据中国审计学会的研究成果，认为跟踪审计是指审计事项发生后，审计机关依法对政府投资项目或公共资金运行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计。跟踪审计在实践中仍存在审计覆盖面不广、审计周期长、审计事项单一等弊端，与审计稽查模式比较而言有一定差别。需要强调的是，跟踪审计属于审计方式的一种，是发展的、新型的审计方式，但不是新的审计模式。审计稽查模式的设计有其自身的运转体系，设计运转自成一体，符合审计模式基本框架。
三、开展审计稽查的初步实践
1.审计稽查办法起草与出台。浦东新区审计局首先在投资建设领域探索开展审计稽查。为推进审计稽查的顺利实施，研究起草了《浦东新区政府投资建设项目审计稽查办法》（以下简称《办法》），于2009年5月通过区政府办公会议正式发布实施。
2.《办法》的主要特点。《办法》中首先明确审计稽查旨在通过及时、有效的监督，在项目建设全过程形成必要的制约机制。《办法》分六章、共三十二条，具有拓宽审计监督面、强化过程监督、实现关口前移、提升审计效能等特点。
3.开展审计稽查的案例分析。《办法》颁布后，选取了《浦东新区迎世博600天行动计划财力补贴项目》作为审计稽查的项目，和以往审计相比，有以下特点：
——项目选取实施具有及时性和突击性。为探索实施审计稽查，在2009年初立项时，预留了项目计划额度，不明确具体项目名称。年内，根据社会关注热点和领导关注重点，选取本项目进行稽查。
——审计覆盖面进一步扩大。以往投资项目审计一般是对每个项目进行审计，年审计金额为5到7亿元。本次审计稽查共涉及15个项目，总投资额17亿元，并且将工程相关的各环节均纳入审计稽查的范围，根据稽查目标从中选取稽查重点，不受单个项目的限制，大大地拓宽了审计监督面。
——审计威慑力增强。稽查过程中，审计部门与财政局、发改委等部门及时协调沟通，共同采取有针对性的措施，审计联动作用得到充分发挥。违规单位为了工程项目能够顺利实施下去，更加重视即知即改，加大整改力度，体现了稽查的威慑力。
——审计效能进一步提升。审计稽查的实施，将项目过程中的风险进行了提前释放，实现了由静态监督到动态监督的转变，做到了关口前移，并通过面上的监督提升了相关管理部门的管理水平。
总体来说，审计稽查模式的运用取得了一定成效，但还需要扩大实践领域，进一步完善相关配套措施。
四、进一步探索构建审计稽查模式
1.探索建立审计信息资源库。建立审计信息资源库将会对合理选择审计稽查对象、深化审计稽查内容、提高审计稽查时效等提供切实可行的解决方案，对快速推进审计稽查模式的开展，进一步提高整个审计工作运行效率和效益有着重要意义。一是明确建立审计信息资源库的策略。广泛开展调查研究，提出战略规划和具体目标，出台规范性文件，探索建立联网审计平台，形成信息报送制度。二是充分利用现代科学分类管理技术，对审计项目计划库、问题库、线索举报库、经验库、新区各部门单位会计报表和基本情况库等作出科学、便捷和实用的归类，进行有效的综合评价和分析，不断强化对审计信息资源库进行开发利用。三是形成一套有效的运作机制，加强审计信息资源库的运作和管理。
表3
表4
2.探索建立简易审计程序。设置简易程序符合审计稽查模式的要求，有利于优化审计资源，节约审计成本和提高审计效率。一是明确简易审计程序的适用范围。坚持在保证审计质量的前提下确定范围，实现降低审计成本，提高效能的目标。二是明确简易审计程序的适用条件。设立审计项目分类制度，对常规审计项目和审计稽查项目做出梳理和归类，并加以明确规定。三是明确简易审计程序的具体规范。对简化审计程序，减少相关工作环节，减少项目的审计工作量等作出具体规定，使审计稽查实务有章可循。四是明确执行简易审计程序质量要求。强化实施简易程序审计稽查项目的有效管理，不断提升审计稽查的工作质量和效率。五是明确简易审计程序与常规审计程序之间转换。在适用简易程序审计项目的过程中，如果发现不宜适用的应当中止稽查项目的审计，按照常规审计程序审计。
3.探索建立审计督查令制度。在新区范围内探索建立审计督查令制度，是应对审计整改不及时、不到位等突出问题的一种有效措施，有利于强化审计稽查过程监督，维护和支持审计稽查工作健康运转。一是明确相关部门履行的责任。与有关部门共同协商提请协助的具体规定，对提请协助执行督查令的前提条件、范围、程序、形式等方面加以规范，提高协作配合的积极性和主动性，促进密切配合，形成监督合力，加大揭露查处违法问题的力度。二是明确适用范围与条件。为了更好地执行法律规定，防止出现审计执法行为上的偏差和失误，审计督查令制度对违反国家规定的财政收支、财务收支行为有必要作出相应列举规定，对于哪些问题事项属于被制止范围或符合被制止条件，明确加以规定。对应变更为一般审计程序的审计项目，仍按审计法规定出具审计决定，进一步细化操作规范。三是规范统一相应文书格式。根据实际情况制作统一规范的文书，研究制作审计督查令等文书，尽量做到简便易行，能借助常规审计文书的无需另行制作。
4.探索建立审计谏言书制度。审计谏言书制度借鉴了古代的“谏言”制度，通过审计谏言书的方式，为社会经济健康运行，防范和化解风险进行谏言，提出解决的对策和建议，要求同级政府采取相应措施化解风险和解决问题，使审计稽查结果能快速转化成有较高价值的成果并加以利用，目的是发挥审计服务宏观经济和社会建设的作用。审计谏言书是指审计机关对审计稽查结果加以整理分析，及时揭示或披露。对审计过程中发现的影响全局性的体制、机制和制度问题，提出改进意见，并要求在一定的期限内给予答复的审计文书。主要有以下特点（见表4）：
现实中可建立一项专门制度予以规范和保障实施，有效地综合政府各部门的职能，对妥善解决有关事项的时效作出相应规定，以及对相关部门提出的如何落实意见和建议的时效作出相应的规定，相关重要事项应纳入政府督办环节，有一定的行政效力和权威性。它与审计决定书在审计程序上、时效上、内容上有着明显差异，也克服了审计建议书和审计综合报告形式比较正规、不够灵活、且时效性不够强等弱点，具有很强的互补性。
五、结束语
开展审计稽查的探索，旨在突破传统审计覆盖面不广、时效性不强等局限，尝试建立过程监督的审计模式。同时，还将进一步探索构建审计信息资源库、简易审计程序、审计督查令制度和审计谏言书制度，以进一步提升审计的效能。审计稽查模式将审计由事后监督转变为动态的过程监督，是一项凸显时效性、预防性的重要制度创新，是审计服务于地方经济和社会发展的探索和实践。2010年，浦东新区审计局在机构“三定”工作中，专门设置了审计稽查处作为探索和实践审计稽查模式的内设机构，为加快推进审计稽查工作提供了组织和人员保障。我们认为，审计稽查模式是一种针对工作需要而创设的新型审计模式，当前仍然在探索当中，并随着不断探索实践，而得到进一步的完善。