意大利南部开发的政府推进模式及启迪，本文主要内容关键词为：意大利论文,启迪论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二战后，意大利政府以其对本国南部进行的长达35年之久的开发，成为资本主义国家中最早最长久地着手消除地区间经济发展不平衡的国家之一。为此，对其开发过程中的经验教训进行深入的理论思考，对我国西部欠发达地区的经济开发，必将具有重要的启迪借鉴价值。
一、意大利南部开发：成就与特征
由于意大利历届政府的持续干预，在1950年—1985年间，其南部开发的成就尤为显著。有关资料显示：南部地区人均国民生产总值1973年为1951年的2.5倍；1951年～1981年，农业总产值平均每年以2.4%的速度增长，如果按农业就业人口平均，农业总产值的年均增长速度可达5 .7%；经济结构有明显改善，已具备了工业化社会的主要特征。1951年～1970年，工业部门在南部国民经济产值中所占比重由24%上升到39%，就业人口由23%上升到39%，1981年上升到44%。1951年～1980年，农业部门在南部国民生产总值中所占比重由35%下降为14%，其就业人数由57%下降到23%；人民生活水平有很大提高。按意大利经济学家分析南北经济差距的四项指标之一——人均社会开支额来看，1951年，南部的社会开支总额为北方的36.8%，1976年上升到39.2%；若按人口平均，南部的社会开支额占北部的比率由62.1%上升到70.8%；若按就业人数平均，同期南部占北部的比率由61.4%上升到79.9%。
综观意大利南部开发的理论策划及实践开发过程，至少可以发现如下三方面基本特征。
（一）政府协调干预是促进欠发达地区经济发展的主导力量。意大利南部开发开始于19世纪70年代。起初以修建铁路、公路和水利灌溉工程为主要开发项目。但受旧的土地关系和落后的农业结构的制约，特别是国家干预的非连续性与协调不力，结果收效甚微，以至影响了整个国家经济增长速度。亚历山大·格申克龙在其《对经济落后性的历史透视》一著（哈佛大学，1962年版）的结尾部分曾强调指出，意大利的工业增长率未达到它应有的水平，责任应归结为向政府建议采取的政策有失误，即这种政策是靠牺牲比较利益最大的部门而去发展效益差的工业部门所致。这就是说，意大利南部的初期开发并不成功，而其主要原因之一则可归于政府行为的失当。
为此，二战后，意大利国内展开了广泛深入的讨论，对前期的开发进行了全面反思，并达成以下共识：（1 ）国家对南部开发是长期而复杂的系统工程，不可能急于求成，一蹴而就，如果盲目冒进，欲速则不达。（2）南部开发必须要有一个统一的长远规划， 并通过建立开发基金和增加投资等形式改善南部经济结构，扩大就业机会，提高当地人民生活水平。（3）在南部开发过程中， 政府的行政干预不应仅仅局限于基础设施的建设，而且应加强对工农业生产的干预等。
据此，在推进南部开发的新一轮实践中，意大利政府着力加强了以下几方面的协调干预工作：首先，成立南部基金局，强化政府协调职能。1950年，意大利议会通过战后政府干预南部地区发展的第一个方案，成立了“意大利南部公共事业特别工程基金”的新机构，即“南部基金局”。南部基金局是政府内跨部门的协调机构，它掌握着1 万亿里拉的创办基金（合16亿美元，相当于当年国民收入的10%），分为10年平均使用，不受年度财政拨款的限制。南部基金局通过开发基金来掌握计划的执行，协调各部的长期计划。
其次，在政府干预下进行大规模的农业基本建设和基础设施建设。1950年～1957年，南部各区进行全面的土地改革，由各大区政府成立的农业改革与发展公司牵头，进行土地改革和土壤改良工作，为无地或少地的农民分配土地，以此调动广大农民的积极性，以解决温饱问题，降低失业率。此间，南方基金局通过基金投向带动各区政府的财政支出，改善农业条件，提高农业劳动生产率；兴建基础设施工程，改善投资环境，吸引资本南下。意大利南部的基础设施如铁路、公路、桥梁、通讯、电站、输变电设施、学校等都是此间修建的。
再次，大力推进工业化进程。1959年以后，意大利政府将投资重心转移到工业化建设上。从制定政策实施措施上看，既有政策上的优惠倾斜，又有行政上的直接指令，选择并指定了极有发展潜力的“工业发展区”和“工业发展点”。对于到区内进行投资建厂的企业，给予财政、金融上的一系列优惠措施。尤其鼓励北部的私人资本到南部投资。政府作出明确规定，要求国家控股公司，特别是意大利的大型国营企业，必须将投资的40%投在南部地区，并规定其投资金额的40%应为直接投资。从开发的实践阶段来看，1950年～1985年，即从南部基金局正式成立到宣布撤销为止的35年间，意大利南部开发大致可分为四个阶段：第一阶段（1950年～1957年）的重点是加强农业投入和基础设施建设；第二阶段（1957年～1965年）和第三阶段（1965年～1975年）近20年之中，重点均为加速南部的工业化进程；第四阶段（是1976年～1985年）是工业、农业、服务业三业并举综合发展阶段。其中，第三阶段三次增拨资金，资金总额比第二阶段增加60%。这些资金一半用于发展工业，另一半用于发展农业、旅游业。
（二）制定适合当地特点的优惠政策和长远发展规划是开发取得成效的基础性因素。对意大利南部欠发达地区开发过程中的经验教训进行比较研究发现，是否制定适合当地特点的优惠政策和长远发展规划，是制约其开发成效的基础性因素。这集中体现在如下两点上：第一，其南部开发计划的重点，以1975年为转折点，实现了从分阶段“一刀切”式的统一开发到各区、各地方因地制宜制定各自发展规划的转变。1975年以前，意大利政府确定了加速南部工业发展、特别是重点发展大型企业的开发导向。这一导向使得南部工业过分地依赖国外原料、能源，如北非、中东的石油。这样一来，在1973年～1975年的第一次石油危机中，致使南部工业几乎趋于瘫痪，造成大批工人失业。在此沉痛教训面前，意大利政府于1975年后对其开发计划进行了重大调整，这次调整充分考虑到南部的区情、特别是能源制约因素。此后，在工业发展区和发展点的计划中，由过去的强调发展大型企业转变为重点发展小型企业，进一步推进工业化、城镇化；与此同时，意政府要求各大区、各省、各市依据当地经济特点和资源特点，从成本核算和市场竞争力出发，制定适合当地实际的发展规划和发展重点。实践证明，在南部开发中，国家统筹规划，统一安排，分阶段实施是必不可少的，但要从根本上改变南部的落后面貌，又不能全国上下一盘棋、模式化，而必须充分考虑南部的区情、省情和市情，做到因地制宜。
第二，作为产业政策的有机组成部分，工农业是否协调发展是制约开发进程的重要因素。意大利南部农业劳动生产率低，缘于其农业现代化水平低。因此，农业的现代化是南部开发的主要任务。在开发初期，政府对农业和基础设施的投资过偏过重，而为工业本身发展中产业前后关联创造条件不足，影响了其工业发展后劲；但在第二、第三阶段，又过分加大工业化的投资份额，大幅度降低农业投入，使工农业发展之间拉开了差距，农业发展拖住了南部经济发展的后腿，也影响了工业现代化的进程。有资料显示，农业部门的劳动生产率，1970年南部为北部的85.5%，1977年为74.7%；工业部门的劳动生产率，1970年南部为北部的83.6%，1977年为78.7%。需要指出，1977年正值第二次世界性石油危机，南部的工业基础决定了其工业所受的冲击更大，工业部门劳动生产率的降幅也应比农业的大。但事实上，南部工业部门劳动生产率只降低了4.9个百分点，而农业劳动生产率只降低了10.8个百分点， 工农业发展的差距与不协调是显而易见的。应当看到，工农业发展之间是一种相互依存、相互促进的关系，工业的发展需要农业提供相应的生产要素如劳动力、原料等，农业现代化需要工业为其提供较为低廉的现代化技术装备和技术服务。如果农业落后了，工业也难以快速发展。因此，工农业投入应保持一个恰当的比例，才能保证经济稳定持续的发展。
（三）辩证地处理政府干预与培养市场机制生长点的关系是其顺利开发的现实保证。意大利南部落后于北部的原因是多方面的，但其中重要的原因之一是市场机制发育迟缓。为此，建立健全该地区的市场机制就成为至关重要的问题。然而，其市场机制发育不良又并非偶然，也不是单方面因素作用的结果，而是受到多种复杂的历史和现实因素的制约。要从根本上理顺这些关系，就不能消极等待其自然而然地发育生长，那样只会贻误开发时机。因此，首先必须借助有效的行政干预，如给予南部开发以一定的优惠政策，保证其初期开发的启动资金和人才支持及必要的行政协调等。从这个意义上讲，行政干预是意大利南部开发的重要的先决条件。
但是这还仅仅是问题的一个方面。另一方面则必须看到，经济开发过程的顺利展开与深化，却不能仅仅停留在行政干预的初级水平上，它必须有赖于市场经济发展过程中内在的客观规律的支配。特别是开发过程中的资源配置必须符合市场经济发展的内在要求。意大利南部开发中的一大教训就是，未能科学认识政府干预的作用，在开发过程中不适当地夸大了干预的限度，无条件地强调南部公共工程建设投资大部分应该用于购买南部地区生产的建设物资，如水泥、钢材等本地产品，试图刺激南部工业的发展。这样干预的结果，客观上诱发了工业产品市场的地区局限性，而降低了南部开发的地理优势。由此可见，政府干预不是无条件的，而是有条件的，其作用的有效发挥必须以尊重市场规律为前提条件。
进而言之，有效开发的现实保证有赖于这样一对现实矛盾的辩证解决：一方面政府干预必须是以促进建立和完善市场机制为目标，另一方面，市场机制的建立必须以政府干预为先行条件。如此便形成这样一个良性开发链：政府干预启动市场机制→市场机制的建立和发展又需借助于适当的政府干预→市场机制的完善更有效地发挥政府干预的作用→政府干预与市场机制有机地结合起来，不断优化开发过程，实现开发效果最优化目标。这就是说，只有科学地认识和辩证地处理政府干预与市场机制生长点的关系，开发过程才能获得基本的现实保证。
二、意大利南部开发对我国西部开发的启迪
意大利通过对南部的开发，虽然至今仍未彻底消除南北经济差距，但是却积累了难得的经验与教训。这不能不给我们以深刻的启迪与借鉴，为我国进行西部欠发达地区的开发，提供了一个生动的范例。
（一）对欠发达地区的经济开发必须从实际出发，量力而行。从意大利南部的实际情况看，其工业基础薄弱，能源短缺，因此重点发展中小项目的小企业，搞以农产品为原料的加区业开发，发展地中海特色的农业、旅游业，不失为切合实际的选择。我国西部9 省区的实际状况是：地广人稀（土地约占全国总面积的69.1%）其商品经济相对不发达，文化教育落后，交通、通讯等设施落后，人民物质文化水平相对低下，但资源丰富，其地矿、地热资源富集，有1/3的森林资源分布于此，并占有我国五大牧区中的四大牧区，约占全国天然草原总面积的一半以上。总起来看，我国西部特点是潜力大，开发少、起点低。为此，我国西部开发宜坚持以资源性产业开发为主，充分利用当地地下矿藏，将潜在资源优势转化为经济发展优势；以农林牧业为基础，搞一些中小项目的农牧副产品加工、利用。
我国西部开发在资金使用上也应坚持量入为出的原则。从理论上讲，搞经济开发，资金的大量投入是不可或缺的。二战后，意大利的南部开发，从1950年开始的15年中，共支出21万多亿里拉，1986年意政府又对南部增加财政拨款1200亿里拉，可谓超巨额的资金投入。但是，从我国的实际看，在西部开发中，国家所能投入的财力将是相当有限的。这主要是因为：其一，资金短缺一直是困扰我国经济建设的一大痼疾。在经济增长方式没有从高投入、高消耗转变为低成本、高效益轨道上来的现实情况下，资金沉淀多、周转效率低下的状况难以在短期内有大的改观；其二，在相当长的历史时期内，我国既要压抑成本推进型的通货膨胀，又要保持经济持续稳定的增长。这就不能靠增发纸币，而只能执行适度从紧的货币政策。在资金供应量相对固定、财政支出相对有限的条件下，国家不可能从东部抽取大量资金用于西部的开发，即不可能采取“杀富济贫”式策略为西部开发注入巨额资金。如果那样做，势必大大影响国民经济的整体发展速度与效益。因此，西部开发资金的筹集，除国家拿出一部分外，应采取多种形式进行融资，如创办基金、贷款、集资等方式。此外，西部则应率先搞一些短平快项目，取得资金收入，用于开发，以投入产出方式进行滚动发展。
（二）对欠发达地区开发，既要制定长期发展战略，又要坚持有步骤、分阶段的实施策略。我国西部地区的发展，从现象上看是扶贫和解决温饱问题，但在根本上却是稳定繁荣发展的问题。由此观之，西部开发将是一个长期的战略任务，不可能一蹴而就。为此，制定长远开发与发展规划就成为必要的条件。参照意大利南部开发的经验教训，结合我国及西部发展实际，在制定开发与发展规划时，至少应注意以下几点：
第一，制定区域内优先发展规划。意大利南部开发中有些地方经济增长速度甚至高于北部的增长速度。这是地区经济发展不平衡客观规律的反映。经济落后而资源丰富的地区的重要特征之一是交通、通讯等基础设施的相对不发达。在该地区的经济开发过程中，为改善投资环境，必须使基础设施先行。然而，在国家投入西部的人力、财力、物力有限的情况下开发，应尽量避免“普遍撒网、广种薄收”的方式，而采取局部突破带动全局的策略：在资源富集、成本核算相对较低地区优先修建基础设施，制定区域优惠政策，引导企业到指定区域投资建厂，并且注意吸引能形成前导性产业的企业进入经济开发区域，以期形成经济增长点——增长极——增长线等。在西部开发初期，尤其要处理好基础产业与龙头产业的关系
第二，西部开发应注意工农业兼顾，不能重工轻农。如前所述，意大利南部开发中的经验教训提醒我们：工业发展离不开农业，而农业的稳步发展则应走因地制宜，发展地方特点的农业、种植、加工的路子。如此，使我国西部既有农业省又有牧业区，适当增加农牧业投入，修建农牧业基础设施，改善农牧区自然条件等，已成为举足轻重的问题。但现有的研究资料中对我国西部开发战略的分析，较少注意到对农牧业的开发和利用。这不能不说是一种缺陷。因此，我们对农牧业开发在西部发展中的地位应有足够的认识，并给予高度的重视。笔者以为，西部开发应走以农带工，以工促农的良性发展路子。具体而言，就是要防止截留或挪用计划用于改善农业水利设施、土壤改良等农业生产条件的定量资金；积极推进资源基地城镇化建设进程，发展第二、三产业；加速农村剩余劳动力转移；提高人均耕地占有面积及牧场，走集约化经营的路子；自觉利用工业发展提供的高科技武装农民，加强农业科技的推广应用，对农民进行“绿色证书”等教育，从根本上提高劳动者的素质。
（三）强化政府对西部开发的经济职能。由于我国西部地区市场经济基础相对薄弱，市场对资源合理配置起基础性调节作用显得无能为力，为此，强化政府对西部经济干预职能就显得尤为重要。
此所谓政府经济干预职能不仅指政府间接管理职能的维持，而且包括政府直接管理职能的增强。具体说来，就是政府通过财税、金融和行政指令等手段对经济组织施加强有力的影响。例如，利用政府权威组织市场，干预市场结构导向；政府出面组织企业集团，并为企业集团发展进行规划、协调、组织、保护而建立市场和维护市场新秩序；政府还可以扮演企业家的角色，向具有外部经济效益的基础设施、部门直接投资，以吸引资本流向不发达地区，带动地方企业的发展。
成立西部协调机构，有利于宏观调控能力的实现。应该看到，我国正处在新旧体制的交替转轨时期，原有体制下所形成的市场分割、区域壁垒条块阻碍还未彻底打破，地方政府各自为政，追求本位利益最大化的现象仍然存在。为此，要实现西部地区的繁荣昌盛，必须进行统一规划，全盘考虑；对生产力进行合理布局，生产要素进行科学配置；成立一个跨省跨地区的政府开发协调机构，已成为当务之急。
西部开发机构所需资金由国家财政拨款及基金等组成。它负责制定西部开发的战略方针政策，出台一系列开发的法规，审批各省、自治区的开发计划，协调各地方部门利益冲突，防止各地方各自为政、争米下锅现象的出现。它统一领导各省政府开发部门，并牵头组织地方政府进行基础设施的大规模投资。各省、自治区开发机构及其下属政府部门应实行政企分开，减少政府对企业生产经营活动的干预。
在此需要强调指出，要保证西部开发协调机构工作的正常进行，鼓励、保护、推动西部产业发展，不仅要制定灵活的优惠政策，而且更重要的是尽快组建当地各种政策性银行和信用社，进行多渠道融资，以稳定西部开发之财源。
当然，强化政府经济干预职能，旨在启动我国西部自我造血机能，以诱导市场机制的生长发育。因此，政府干预是有限度、有阶段的，随着西部开发向纵深发展，政府职能也应发生相应的转变，即不断强化间接管理职能，弱化直接管理职能。
主要参考资料：
郑钧：《意大利战后三十五年南方经济开发》，载《经济社会体制比较》1987年，第3期。
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