教育政策执行研究之新视角：机制分析，本文主要内容关键词为：机制论文,政策论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G510 文献标识码：A 文章编号：1002-8609(2006)02-0019-04
在我国，教育政策执行研究是一个全新的领域，其学科理论、研究框架、视角等尚未成型，本文在梳理现有研究视角的基础上，试图提出新的视角及其研究框架，以请教和交流于各位同仁。
一、现有教育政策执行研究视角之梳理
根据教育政策执行研究文献，对已有研究视角进行如下归纳和梳理。
(一)阶段化研究
即将教育政策执行过程分阶段研究。如袁振国老师主编的《教育政策学》中将教育政策执行过程分为政策理解、制定执行计划、组织落实、政策宣传、具体实施、监督检查、政策执行的调整、政策执行的总结等逻辑顺序。台湾学者张全方著的《教育政策新论》中，将教育政策执行步骤归纳为：(1)教育政策规划阶段；(2)教育政策评估阶段；(3)教育政策执行阶段；(4)教育政策检讨阶段。有的研究还提出政策宣传、政策实验、政策推广、政策评估等。
(二)模式化研究
即建构教育政策执行过程理论模式研究。受西方公共政策执行理论模式之影响，教育政策执行研究中引用了诸多政策执行理论模式，以图建构各种教育政策执行理论模式。如袁振国老师主编的《教育政策学》(2002)中介绍了5种模式，即执行机关互动模式、执行赛局模式、组织模式、执行循环模式、环境影响模式等，台湾学者张芳全先生介绍了11种模式，[1] 等等。
(三)归因研究
即对教育政策执行出现偏差现象进行归因研究。归因研究可以说是伴随着教育政策执行研究之诞生而开始的。早期的公共政策执行研究，就是有关教育政策执行中出现问题的归因研究。随着西方教育政策执行研究的深化，其研究的重点有所转移，失真现象的归因研究已不是重点或焦点。但在我国教育政策执行研究刚起步，归因研究仍然是重点或聚焦。有很多研究都是围绕某项教育政策执行出现了什么失真现象、原因又是什么而进行。尤其以教育政策执行研究为主题的硕士、博士论文都采取了这类研究方式。
(四)案例研究
即追踪、回溯某个教育政策实际执行过程的研究。如2002届北师大教育学院博士生周佳所做的进城务工农民子女义务教育政策执行研究，[2] 2002年清华大学公共管理学院对H省税改前后的2001年、2002年度义务教育经费变化的研究，[3] 等等，都是很好的案例研究范例。
(五)要素分析
即对教育政策执行过程构成要素的分析研究。有关教育政策研究专著、教材以及有关论文中，都对教育政策执行过程进行了要素分析。认为教育政策执行过程应由几个大的、重要的要素构成，并且是教育政策执行过程之所以能够成立、能够正常运行的前提条件。如政策内容、执行主体、执行客体、资金等。
(六)历程研究
美国学者阿兰·奥登(Allan R.Odden)在《教育政策执行的历史演变》[4] 一文中，把教育政策执行研究发展划分为三个阶段：第一阶段是20世纪60年代末到80年代初，为早期的教育政策执行研究；第二阶段是80年代前半期，主要研究倾向是揭示早期政策的积极影响和效果，而非失败的表现；第三阶段是80年代中期至今，研究的重点是分析和确定政策方案是如何被执行的，怎样才能使政策方案得到有效的执行等等。
以上梳理不一定准确和完整，但至少可以发现这些研究从不同的视角或切入点，对教育政策执行某些特征进行分析解释，促进了教育政策执行研究。
二、切入新视角：执行机制分析
(一)执行机制概念及其特征
什么是执行机制？进行解释和界定的文献很少。根据逻辑学中的定义方法，执行机制是机制概念的一个种概念，是机制众多外延中的一种。它主要指事物(系统)运动发展时所依赖的机制，也就是事物(系统)从起点到达终点之间运行、运转所依赖的机制。
所谓教育政策执行机制就是教育政策赖以执行的组织机构及其工作制度、规则和结果的有机整体。它包括四个层面内容：一是执行机构或组织，二是执行人员，三是执行工作制度、规则、方式、方法，四是执行结果。也就是说执行机制是机构、人员、制度和结果的有机整体，只有这几方面因素有机地结合在一起且共同发挥作用的时候才能构成为执行机制。其中任何一个单项，如机构、人员、制度等均不能构成执行机制。
(二)执行机制是教育政策执行过程的一个构成要素
教育政策执行是一个动态的实践过程，它的正常运转须具备必要的条件，如果缺失哪一项必要条件将导致教育政策执行过程不能成立或不能正常运转。有的研究提出，“教育政策能否得到有效执行，除了采取正确的步骤外，还取决于另外一些因素，如教育政策本身的性质、执行机关的效能、执行的环境等”。[5] 台湾学者张芳全先生认为影响教育政策执行的因素有：“一是教育问题的本身性质；二是教育政策本身特质；三是教育政策本身以外的因素”。[6] 袁振国老师则认为：“构成教育政策执行活动的基本要素至少包括教育政策、政策执行者、执行计划及行动措施、目标群体、环境因素等5个方面。”[7] 可见，关于执行主体、政策客体与政策本身是教育政策执行过程乃至整个政策执行过程之基本要素，政策学界、教育政策学界基本达成共识，无多疑义。我们把它们归纳为教育政策执行过程之三大要素，但是这三个要素都具备，教育政策执行过程就能够成立并得以运行吗？举一个形象的例子，甲某(执行者)向围困在某地的乙某(政策客体)送去生活急需用品(政策内容)，并且甲乙之间有不同情况，如隔一条大河，隔一座大山，或者是隔一片大沙漠，也可能是一条很远的陆路等等，甲某不借助其他任何因素能够把东西按时送到乙处顺利完成传递任务吗？显然是不能。因为，这里缺失着必要的条件。并且这个缺失链条不仅是个单一的手段或方法、措施、规章制度，而应该是由组织实体、组织规则、组织人员以及组织运作过程等构成的有机整体，如船舶、飞机、汽车乃至骆驼这些机体及其它们所特有的工作原理、工作效能等。而这种有机体及其工作原理就是执行机制。因此，执行机制是教育政策执行过程的一个重要构成要素。
三、以执行机制为视角建构教育政策执行研究之框架
如上所述，执行机制是教育政策执行过程之一个构成要素，它在教育政策执行过程中具有支架的作用，不同执行机制执行的教育政策执行过程具有不同的结构、特征。因此，以执行机制为视角研究，既能体现教育政策执行过程之动态性，也能展现出教育政策执行过程之多样性。具体研究框架如下：
(一)行政机制
关于行政机制，目前学术界没有明确的界定，有关工具书也没有确切的界定，只有少数研究文献有所涉及，如郑州大学以《当前我国行政机制的生态平衡分析》为题目的硕士学位论文中，作者把行政机制界定为“是一系列行政结构、行政功能、行政运行程序及规则的有机结合。”[8] 因此，我们只能参考机制概念及其特征的分析，对其进行界定，即行政机制是教育政策执行所依靠或采用的行政组织及其活动过程、规则和方式而形成的运行机制。如教育政策通过各级教育行政组织及其运行规则加以贯彻执行，达到教育政策执行目标和任务。由于教育政策执行是国家公共管理、公共服务活动的一部分，因而教育行政机关及其运行规则是依据国家公共管理、公共服务的一些职能和原则而设定的。行政机制由教育行政组织机构、教育行政人员、教育行政制度规则、教育行政职能等构成，由于科层组织结构、官僚作风等影响，行政机制执行教育政策时出现诸如执行阻止、执行不平衡、执行拖延等偏差现象。
(二)市场机制
市场机制本是经济学概念，现今广泛使用于社会科学各个领域，也有专门论述的学术专著，如《市场机制：理论与实践》[9]、《市场机制概论》[10] 等。但在我国它似乎是一个很新的术语，在《辞海》、《现代汉语辞典》里都不见相应的解释。在《当代新术语》中将市场机制解释为“商品经济有机体的各个组成和环节彼此联系制约，从而有机地推动整个机体运动和发展的形态和方式。它是经济机制内容的一个方面，受社会生产关系和经济规律的制约”。[11] 在《英汉经济学词典》中将市场机制理解为“在市场经济中，利润最大化的厂商行为所决定的供给，效用最大化的消费者行为所决定的需求，以及价格三者之间相互作用、相互影响、相互制约；使整个经济体制顺利进行并达到均衡的作用的机制和调节功能”。此外，还有“市场机制是一种经济机制，是指市场中的各个组成部分，通过相互联系和相互作用，推动市场运行的具体方式。也就是说市场中的供求关系、竞争关系及价格、价值的关系，通过相互联系和相互作用，推动市场运行的具体方式”[12]、“所谓市场机制作为一般性的存在，是市场经济社会的组织方式，指市场经济社会内部各要素之间的内在关联，是市场经济规律的实现方式”[13] 等解释。
从上述市场机制概念的涵义看，它是机制概念的一个种概念，具有机制概念的基本属性，即“机器的构造及其工作原理”的特征，同时它又是与市场结合的机制，即由市场的要素、特征、规则构成的机制，而不是行政组织及其工作原理构成的机制。
自20世纪80年代在英美等国家政府改革运动的推广及其所谓新公共管理理论的影响下，政府公共管理、公共服务中引入市场机制成为一种趋势，被各国政府所采纳。作为政府职能范围之一的教育政策执行过程中，也不可避免地引入市场机制，依靠市场机制完成一部分教育政策执行任务。如有些教育政策或某一教育政策的部分内容通过采取集中采购、招投标制来执行，大学生就业通过人才交流会来实现等等。
(三)法律机制
据有关文献，由前苏联学者首先使用法律机制的概念。[14] 20世纪80年代我国法学基础理论文献中出现了“法律机制”概念，进入90年代以后，法学理论研究中对于法律机制概念的使用日益广泛。[15]
1984年出版的《法学词典》中将法律机制解释为：“法律机制，亦称‘法律调整机制’，指法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行的综合原理。”“把机制引用到法的研究上，是为了从法的各个方面的联系和从动态上来考察法对社会关系的调整功能的运行过程。”[16] 这里把法律机制理解和解释成法律调整机制，凸显了法律规范的形成和实施过程对社会关系的调整作用。此外，在中国学术期刊全文数据库里，以“法律机制”为关键词搜索时，获得上百篇有关“法律机制”方面的论文及学位论文，诸如《论保险产品创新的法律机制》[17]、《论知识产权法律机制研究》[18]、《当前反腐败的法律机制构想》[19]、《论精神文明建设中法律机制》[20] 等等。但这些文献只涉及法律机制在有关领域中的作用而没有解释法律机制概念本身。
从以上法律机制概念的学习和梳理中，我们对法律机制概念形成了较粗浅的认识。我们认为法律机制就是法律规范的形成、实施以及发生作用的原理和过程。
那么，教育政策执行之法律机制应该是教育政策执行中采取法律组织、法律内容及其法律规则、方式及独特功效，从而实现教育政策执行目标时的运行机制。如保证三率(入学率、巩固率、毕业率)，控制辍学时，依据《义务教育法》追究家长责任，要求家长限期送孩子上学，否则采取一定的惩罚措施等。
从教育法律与教育政策之关系讲，教育法律是教育政策之较稳定的形式，教育法律的执行过程，也是一种教育政策执行过程，而这种执行过程之特点就是以法律的形式、通过法律机制来执行的过程。
(四)教学机制
学校是如何执行教育政策的呢？显然教学活动是学校执行教育政策的一个重要的依赖。由此，我们考察了教学是否是一种教育政策执行机制的问题。
教学是否一种教育政策之执行机制，它如何执行教育政策等方面，基本没有现成的研究成果。我们只能从教学活动本身的结构、特征、功能等中去分析和推演出来。
在教学理论中，教学概念有广义与狭义之分，广义的教学包括课堂教学与课外活动，狭义的教学专指课堂教学；我们这里所采用的是广义的教学即包括课堂教学在内的学校所有有组织、有计划开展的各类活动。
教学活动由教师、学生、教学内容、教学手段等要素构成，缺少任何一个要素都不能构成真正意义上的教学活动；同时教学活动也是一种具有特殊功能和特征的活动过程，其主要任务是向学生传授知识，进行思想品德、体质健康、劳动等教育，使学生成为党和国家事业发展的合格的接班人和建设者。
教学过程中教师是组织者、引导者、协调者，教师按照国家的教育方针政策，按照教学计划和内容，遵循一定的教学原则，采用一些特殊的方法和措施，传授给学生知识，培养学生能力、体力、心理和思想品质，促使学生能动地、创造地学习和成长。学生是教学活动中的主体，是心身不断成熟和发展中的青少年群体，他们具有很强的主观能动性，他们是有选择地接受教师的指导和教授，不是全盘接受的容器。因此，教师的教学需要采取特殊的方法措施、特殊原则和形式，以便很好地与学生互动，促进学生发展。
所以，教学过程是具有自身特殊组织形式、特殊规则、特殊主体等的一种特殊的过程，也可以说它是一种“特殊的机器及其工作原理”，即一种教学机制。那么教学机制能否承载教育政策执行过程呢，能否完成教育政策执行任务？我们的答案也是肯定的。
首先，校长、教师是贯彻执行党和国家教育方针政策之主体，他们是通过课堂教学、课外实践、校园文化、各种活动，乃至与学生的谈话、交流等广义的教学活动来执行教育政策。其次，教材中渗透着有些教育政策思想、内容和目标，教材是教育政策的一个很重要的载体。再次，从教学活动的功能和作用看，教学活动中不仅完成了教师教与学生学的特定任务，同时理应将党和国家的教育政策、教育方针传授给学生，使学生成为党和国家所需要的合格人才。
除此之外，教育政策执行中还可以开辟更多的路径依赖，如社会机制、文化机制、媒体机制等。这些执行机制在教育政策执行过程被采用的机会、所发挥的作用等有所区别。行政机制是教育政策执行之基础性机制，其它机制是视教育政策类型、任务以及社会、政治、经济制度条件的不同而适时采用的。总之，教育政策执行具有明显的路径依赖特征，机制分析是教育政策执行研究的一个很可行的新视角。