对明确保税区定性问题的思考，本文主要内容关键词为：保税区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
设立保税区是90年代我国对外开放的一种新的形式，也是我国扩大对外开放的重要标志。几年来，保税区虽然在经济总量上尚未形成足以引人注意的规模，但其经济的活跃程度却象璀璨的明珠而引人瞩目。保税区不仅为我国改革开放探索了许多新的路子，在推动区域经济发展方面也发挥了不可忽视的作用。保税区有许多经验需要总结，也出现许多需要深入研究的新课题。这里就对保税区明确定性问题作些探讨。
一、我国保税区的国际比较
保税区并非我国独创，相反，我国设立保税区借鉴了国际上的成功经验。因此，对我国保税区进行国际比较，有利于我们认识保税区，也有利于对保税区进行科学的定性定位。
国际上经济开放区有多种多样，如自由港、免税贸易区、自由区、自由贸易区、对外贸易区、出口加工区、科学工业园区等等。而与我国保税区最为相似的是自由贸易区和出口加工区。现就我国保税区与国际自由贸易区、出口加工区略作比较如下：
1.定义：自由贸易区是从一个国家海关管制区划分出来，准许外国商品自由免税进出口的区域，一般设立在该国港口的港区或其附近的地方。出口加工区是一个国家或地区在港口或靠近港口的地方，划出一定的区域，利用特别经济区的特殊政策和良好的基础设施，吸引外资、引进技术，以改变进出口贸易不合理的结构，扩大出口，提高生产技术水平和经营管理水平，带动和促进该国该地区经济的发展。
关于我国保税区的定义，目前有多种理解。有人理解为，保税区是一种“境内关外”的特别经济区域。而《中国利用外资基础知识》（李岚清主编，中共中央党校出版社、中国对外经济贸易出版社1995年4 月第一版）对保税区的定义是，保税区是我国借鉴国际上自由贸易区和出口加工区的成功经验，结合我国国情，在重要的外运港口设立的。其基本功能为，保税仓储、商品展示、国际转口贸易、出口加工。1997 年8月发布的《保税区海关监管办法》则明确保税区是海关监管的特定区域。
2.共性。我国保税区与国际自由贸易区、出口加工区具有以下共同特征：①均选择在港区或在港区附近划出的区域；②均按国际通行的标准设置隔离设施；③不允许区内住有居民，进口货物在区内限于生产消费，而不允许用于生活消费；④在货物监管上都存在“二线”问题。即不论是我国保税区，还是自由贸易区、出口加工区，与国内其它区域的货物往来都按国家进出口政策进行办理。
3.区别。我国保税区与国际自由贸易区、出口加工区存在以下不同：①功能上有所不同。自由贸易区、出口加工区具有较明显的专业性。自由贸易区以开展仓储贸易业务为主，但近一、二十年来，许多发展中国家的自由贸易区已从单一的仓储贸易功能转向兼容出口加工功能，只是多限于搞一些简单的加工和制造，以配合其仓储贸易功能。出口加工区则以发展出口工业为主，实际上是一个工业区。而我国保税区在功能设置上试图涵盖自由贸易区、出口加工区的全部功能，即以发展出口加工、转口贸易、保税仓储为主要功能。②海关监管方式不同。自由贸易区、出口加工区普遍实行一线放开、二线管住的货物监管模式，区内有较大的贸易自由度。我国保税区基本上是一线、二线同时管理，因而往往存在报关报备同时出现的问题。③管理体制上的不同。国际自由贸易区、出口加工区多由设置国政府直接管理，区内管理机构代表国家行使管理权力，因而具有较高的权威。而我国保税区则由所在地方政府管理，保税区管委会作为地方政府的派出机构，代表地方政府管理保税区的行政事务。管理的权威性较差，以致常常出现“条条”与“块块”之间的在管理政策方面的摩擦，而“块块”只能让位于“条条”。
二、我国保税区定性模糊的原因及影响
作为一个经济开放区，应该有比较明确的定性，才能使开放区有的放矢地选择更具体的发展模式。但是，目前我国保税区在定性定位方面仍然比较模糊。我国设立保税区更多地要考虑具体国情。一方面，我国市场容量极大，如何有效地利用国内市场，是保税区必须考虑的现实问题。也许因为如此，我国保税区才难以完全按照国际自由贸易区、出口加工区的以国际市场为单一导向的模式进行运作。另一方面，我国90年代初开始设立保税区时，市场经济体制改革的目标尚未明确。迄今尽管已经明确了经济改革目标，但社会主义市场经济体制仍未根本成型。而无论在发达国家还是发展中国家设立的自由贸易区、出口加工区均是在完全的市场机制环境中运作的。这种体制环境的差异，也使我国保税区不可能照搬自由贸易区、出口加工区的运作模式。因此，尽管我国保税区运作几年来，在功能开发、招商引资等方面取得了一定效果。但是，保税区定性定位的模糊，客观上影响了保税区的健康发展。
1.由于保税区定性模糊，造成其功能既雷同又混乱的状态，影响了保税区的功能作用的发挥。一方面，国家强调保税区主要发展出口加工、转口贸易、保税仓储。各保税区为了达到国家的要求，往往不根据本身的实际情况，而围绕这三项基本功能对各自功能作了界定，促成保税区在功能上的雷同化，从而影响了保税区运作的宏观经济效果。例如，我国保税区多偏离国际航道，但不论是国家还是各保税区本身，都把转口贸易作为一项主体功能，而自1994年—1996年，我国各保税区年转口贸易量累计均未超过2亿美元。与此同时， 由于区位差异及地方利益的驱动，各保税区在追求开发与短期效益同步发展的短期行为导向下，在功能选择上又各行其是，各择其需，从而造成保税区功能的泛滥发展。
2.保税区定性模糊，造成各保税区不重视功能开发，而把“政策漏斗效应”作为保税区招商引资的筹码。国际自由贸易区设立的目的，主要寄希望于其发挥独特的功能作用，其所采取的一系列优惠政策，着眼点在于配合功能作用的发挥。而我国保税区恰恰相反。可以说，迄今为止我国保税区对投资者的魅力更多地源于优惠性政策，如区内企业进口自用机器设备免征关税、增值税、消费税，区内企业进口自用原材料免税，在非经济特区设立的保税区，其企业所得税还可享受经济特区的所得税优惠政策。由于保税区在投资环境宣传中，过多地渲染优惠政策，对投资者产生了一种误导倾向。即客观上引导投资者更关心保税区到底有多少“油水”（优惠政策），而不关心利用保税区到底能发挥何种功能作用。再则，由于保税区的功能作用不突出，而特殊的政策则表现了其实实在在的“优惠”，这促使地方政府在并不理解保税区的情况下，对保税区的设立产生空前的热情。
3.由于保税区定性模糊，导致了保税区宏观经济管理的混乱，以及政策的多变性，致使保税区象一只迷途羔羊，在日常运作中只好穷于应付朝令夕改的政策。在保税区的管理机构设置方面，国家要求保税区仅设管委会及海关两个机构。但实际运作中并不能做到。各保税区的驻区机构日益“完善”。区外有的区内也差不多都设了。在税收征管方面，保税区适用何种税则没有统一，任凭各地税务机关解释，导致各保税区税收政策的混乱。在海关监管方面，尽管目前已有专门的监管办法，但也因原则性太强而操作性较差，同一条文在不同的保税区之间会出现不同的理解。此外，在保税区的外汇管理、财务准则的适用等方面也存在混乱现象。另一方面，保税区定性模糊，也影响了保税区政策的稳定性。在近年来国家将区域性优惠政策逐步取消的同时，也将保税区的一些配套性政策予以取消。保税区政策的不稳定性，不仅使投资者难以适从，也使得保税区在招商引资等方面时时陷于被动境地。也因为如此，一些保税区为弥补政策方面的不足，在招商引资工作中只好在地价上不惜血本地作出让步。另外，保税区定性模糊，也使各保税区在实际运作中难以发挥应有的功能作用。例如，我国参照国际自由贸易区的政策，明确保税区与境外地区货物往来可以免领许可证，但在实际工作中却不易做到，一些本应属于保税区功能作用发挥的“两头在外”的投资项目（诸如黄金首饰加工、酒类分装、汽车改造等）往往只能被拒之门外。
4.由于保税区定性模糊，海关对保税区也只能以一般经济开发区的方式进行监管，使保税区功能发挥受到更大制约。按照国际自由贸易区的做法，海关对自由贸易区实行区域监管，其监管的是自由贸易区与其本国内非自由贸易区之间的货物往来。因而海关机构只驻在自由贸易区与非自由贸易区的通道口（卡口），按照该国进口政策对自由贸易区流向国内市场的货物实行严格监管。而对储存在区内的货物，不论其原来从何处来，海关仅保留稽查的权利，并不作具体监管。反观我国保税区，由于定性模糊，尽管也按国际惯例及其标准设立了隔离设施，但其仅起到保安作用，并未真正成为区域监管的配套设施。海关对保税区的监管因而也不能突破经济开发区的办法，而对单个企业实行仓库式、工厂式的监管。其中只有一点是与一般经济开发区不同的，即在保税区的海关机构较一般经济开发区更完善，职责权限也较大，对货物通关问题基本上可做到及时处理。正是由于海关机构对保税区的监管采取保税工厂、仓库的办法，致使保税区的一些功能性政策（如货物进入保税区储存不受时间限制等）形同虚设，给保税区的发展造成不利。
以上分析表明，保税区定性模糊，既不利于保税区功能作用的发挥，也不利于保税区的健康发展。定性模糊是保税区发展中亟待解决的一个重要问题。
三、关于保税区定性及功能设定的建议
保税区经过几年的发展，已成为引人注目的新兴的开放经济带。但保税区定性模糊，却给保税区发展造成诸多不利。因此，按国际规范对保税区进行定性，是更好地参与国际经济竞争的需要。为此，我们认为，应参照国际自由贸易区、出口加工区的成功经验。结合我国的实际情况，应将我国保税区定性如下：
一是将保税区定性为保税加工区。这类保税区以开展出口加工业务为主。其与国际上规范的出口加工区是相似的。也应按规范要求建立隔离设施，海关对保税加工区实行区域性监管。同时，国家要明确在保税加工区实行以下配套政策：①区内企业和机构进口自用的生产和管理设备、基建物资、办公用品及维修零配件，免征关税、增值税、消费税；②货物在区内交易、加工免征增值税、消费税；③区内企业进口生产所需的原材料、零部件、元器件、包装物料等货物实行保税管理；④区内企业与境外地区货物往来可免领许可证；⑤保税加工区与国内非保税加工区之间的货物往来按国家进出口政策进行管理；⑥区内企业不分所有制性质，一律可开设外汇帐户，并实行意愿结汇。
保税加工区的设立勿须实行严格的限制。不论沿海地区，抑或内陆地区，只要对外运输条件便利、具备海关监管要求，即应允许其设立，其面积一般应控制在10平方公里以内。现有保税区中没有直接“出海口”的，最好按保税加工区模式加以规范。
二是将保税区定性为保税贸易区。这类保税区以开展仓储贸易（含转口贸易）业务为主。其与国际规范的自由贸易区是相似的。这类保税区的设立应以具有直接的“出海口”为前提条件，如现有保税区中深圳的福田、盐田港、厦门象屿等保税区均可按保税贸易区模式进行规范。其面积一般应控制在2平方公里以内。
目前有一种观点认为，我国保税区应是一种“U”型区， 我们认为，对保税区作出这种定位虽然符合国际规范，但就中国实际情况而言却是不准确的。根据国际自由贸易区的性质特征，结合我国的实际情况，保税贸易区应是一种“漏斗型”的开放经济区域。
保税贸易区的功能应设定如下：
1.货物仓储功能。应鼓励更多国内外仓储企业进入保税贸易区开展货物仓储业务。要大力拓展为国内外商投资企业及周边国家和地区配送原材料的业务，培育国内、国际货物集散中心。同时，应允许国内出口商品进区储存，国内非保税贸易区企业进口商品也可进区储存。保税贸易区企业可接受境外客商委托，在区内储存境外货物。
2.转口贸易功能。一方面保税贸易区要开展国际转口贸易业务。即在保税贸易区进行出口货物分级、包装、分装、挑选、刷贴标签等简单商业性加工，然后再出口的业务。另一方面，保税贸易区应开展国内转口贸易业务。我国推行改革开放政策以来，中国广阔的市场前景引起世界众多投资者、贸易商的注目，他们都试图以各种方式尽快进入我国市场。因此，在国际转口贸易难以开展的情况下，应允许保税贸易区企业开展国内转口贸易业务，即开展国（境）外→保税区→国内市场的业务，让保税贸易区企业在市场开拓方面不因舍近求远而丧失商机。
3.商品展示与信息服务功能。保税贸易区应大力拓展商品展示功能。在展示方式上，应把常年展示与临时展示相结合，专业性的展示与综合性展示相结合。通过商品展示，使保税贸易区形成商品“橱窗”，推进国内市场与国际市场融合。同时，通过商品展示反映出来的商品供求信息，使保税贸易区成为“国际经济信息中心”。投资商、贸易商透过该“中心”，即可洞察国内、国际市场的商品价格行情，并寻找更多更好商机。
4.贸易结算功能。即通过在保税贸易区拓展离岸（区）贸易业务，促进保税贸易区形成贸易结算中心。离岸贸易即国外贸易商的买方、卖方根据保税贸易区企业的指令，直接完成商品买卖，但贸易结算由保税贸易区企业进行。这里以“离区贸易”为例说明其运作流程。“离区贸易”即国外的商品经销商向保税贸易区企业订货，而保税贸易区企业因不能在区外开展进出口经营，便要求国内厂商以自营或委托外贸公司经营的方式直接向国外的商品经销商发货。在货款结算方式上，国外经销商将信用证开给保税贸易区企业，保税贸易区企业再向国内厂商或外贸公司开立信用证。保税贸易区的经营收入只是差价收入。由此可见，在保税贸易区开展离岸（区）贸易，保税贸易区主要承担结算功能，有利于推动保税贸易区成为国际贸易结算中心。
5.服务功能。保税贸易区应开拓以下服务功能：①服务国有企业。保税贸易区应为国有企业开拓国际市场提供更好的服务。例如，出口产品生产企业可利用保税贸易区的仓储功能，更好地发挥有限的许可证配额资源的作用。即：当许可证快到期而出口合同尚未签好时，国有企业应将产品及时运入保税区（视同出口），使许可证能有效地发挥作用；②服务外商投资企业。应允许区外的外商投资企业进入保税贸易区储存（视同出口），而其他外商投资企业则可从保税贸易区进口该外商企业的产品作为原材料（视同进口），以为外商投资企业创造更好的投资环境；③服务民营企业。民营企业是社会主义市场经济的重要组成部分，是我国经济的新的增长点。保税贸易区应为民营企业的发展提供更多的服务，广泛吸引民营企业进入保税贸易区拓展事业。
根据以上功能设定，国家应在保税贸易区实行以下配套政策：①实行“一线放开，二线管住”的货物监管模式，真正做到“一线”货物进出自由，“二线”货物进出严格按国家进出口政策管理；②货物进入区内储存不受时间限制；③区外货物→区内视同出口，区内货物→区外视同进口；④货物可在区内自由交易，免征增值税、消费税；⑤区内企业可开立外汇帐户，实行意愿结汇。