对我国银行监管法律体系的评析与思考，本文主要内容关键词为：法律体系论文,我国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国金融业的发展，我国已形成了一套对银行业实施监管的法律体系，该体系具 体由1995年《中国人民银行法》及2003年修正案、1995年《商业银行法》及2003年修正 案、《银行监督管理法》、《金融资产管理公司条例》及《商业银行资本充足率管理办 法》等组成。这些法律法规对商业银行的监管提供了法律依据，对维护金融业的稳定与 促进银行业的健康发展造就了一个比较系统的法律平台。尽管如此，我们并不能断言我 国的银行监管法律体系已接近于完善，或者已与金融关系的发展深度与广度相合拍。笔 者认为，虽然十届全国人大常委会第六次会议制定与修改了上述三部重要法律，顺应了 国内与国际金融业发展的态势，但是我们并不能由此断定我国银行监管法律体系已无创 新的空间。实际上，我国银行监管法律体系的构建还是一个任重而道远的问题。
一、我国银行监管法律体系的现状
(一)现有银行法与WTO规则之间的差异性
WTO法律体系中直接关联到银行领域的法律文件主要有《服务贸易总协定》及其附件、 《金融服务协议》及《有关金融服务承诺的谅解协议》。这些文件通过以下几个方面来 影响着成员国银行法律制度的构建：其一是以法律原则的形式对银行法律的基本原则、 创制及执行的要求及具体的内容产生影响；其二是以一般性的纪律或规则形式来影响着 银行法制的发展与执行[1](P85)其三是以具体的制度或规则形式出现，要求成员国对其 现行的银行法进行相应的矫正或革新。我国是WTO成员国之一，上述法律文件必然会对 我国国内银行法的构建产生影响。就目前来看，我国银行法律与WTO中相关银行的规则 还有一些不相协调之处。这主要表现在以下几个方面：
其一是银行立法价值取向上。纵观我国的银行监管法律体系，不难发现其价值取向立 足于两个方面：即强调金融市场的安全性及其秩序性，而相反在一定层面上淡化银行作 为一种经营金融产品的特殊企业所本应具有的效益追求性。修改后的《商业银行法》将 安全性摆在首位、将流动性放到效益之前，[2](P84)此种立法价值的定位显然与WTO的 规则不协调。笔者认为WTO法律体系本身就是经济全球化与贸易自由化的产物，因而其 在很大程度上便折射出私权与放松管制的法治理念。虽然我国已对以前的银行法律制度 进行了相应的废弃与修正，但是并没有进行一些实质性的修改，相反只是更多地增加添 补了一些弹性的措辞，如《商业银行法》第43条被修正为：商业银行在中华人民共和国 境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或向非银行金融机构 与企业投资，但国家另有规定的除外。
其二是中外资银行在法律适用上的差异性。国民待遇是WTO法律体系中的一项重要原则 ，然而我国银行法的实践却可能与此相背，因为我国在具体的法律适用上采用的是内外 资银行分流的做法，对于这一点我们可以从《商业银行法》第88条得到考证。该条规定 ：外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律行政法规 另有规定的，适用其规定。这样，在实践中，根据特别法优于一般法的原则，对于外资 银行大多适用《外资银行监管条例》及《实施细则》、《外国金融机构驻华代表机构管 理办法》等。尽管我国立法的初衷并非在于营造一种内外有别的效果，但是这种立法模 式却给人一种与WTO规则相背的嫌疑。
其三是透明度问题。透明原则为WTO法律体系中为各成员国的贸易法律、规章、政策、 决定与裁决规定的一项基本准则。依此原则，各缔约国应将其有效实施的与贸易相关的 法律、规章、决定、司法判决和行政裁决，以及对外缔结的影响国际贸易政策的现行协 定和条约，对外予以迅速公布；各缔约国采取的任何新的、更严格的规定或普遍适用的 限制性或禁止性措施，非经正式公布，不得实施。[3](P655)虽然我国银行法律的透明 性已有了一定提高，但是仍缺乏严格的执行与监督程序。再者，专门用来查询银行法律 法规的机构也未得到法律的明确认可。此外，由于我国粗线条式的立法，在实践中银行 监管当局发布了大量的解释性文件，毫无疑问，这在一定层面上使法律法规的透明性难 以落到实处。
(二)银行监管权责不明确
2003年我国成立了银行监督管理委员会，从而实现了将对银行的监督管理权从央行的 剥离，随后2003年12月27日十届全国人大常委会第六次会议通过了《银行业监督管理法 》，该法对以前的银行监管法律进行了相应的整合与调整，该法共有6章50条，其明确 了监管者的目标、要求与原则；保证监管者的独立性；建立监管当局的内部监督制度， 通过制定与实施对银行业金融机构的审慎经营规则，实现监管方式从合规监管向风险监 管的转变；加强现场与非现场监管手段；提高并表监管能力；加强信息披露与强化市场 约束等。与此相适应，该次会议亦对以前的《商业银行法》及《中国人民银行法》的相 关内容进行了修正。
尽管我国在银行监管法律制度的构建方面已有了一些实质性的突破，但是若从条文进 行深入的考察，不难发现其存在一些不如人意之处。从实质上看，银监会的确立及《银 行业监督管理法》的核心主旨在于二点：一是实现银行监管权的重新配置与分离；二是 根据国内金融业的发展状况进行银行监管法的融合与协调。那么，这两个目的是否达到 了呢?答案并非全然的肯定。目前仍然存在银行监管权责不明确的现象。如修改后的《 中国人民银行法》将央行的职责定位为制定与执行货币政策、维护金融稳定、提供金融 服务。笔者认为，这种定位为央行与银监会两者之间职能的冲突制造了一定的可能性。 实际上，修订后的《中国人民银行法》第33条明确规定了人民银行有权对与其制定与执 行货币政策、开展业务、从事金融服务等直接相关的金融机构、其他单位及个人的相关 行为直接进行监督检查。另外，该法第4条又赋予了央行指导、部署金融反洗钱工作及 负责反洗钱的资金监测职能(注：笔者认为，这种将对反洗钱的监管权赋予央行的做法 是欠妥的，其理由如下：从各国商业银行监管法的创新来看，其一般是强化央行的货币 政策的功能，而将金融监管权进行分离，如2000年英国《金融服务与市场法》所设立的 金融服务局便承接了英格兰银行的金融监管权。因而，我国的立法走向是应强化央行的 货币政策的功能，而弱化或分离金融监管权；另外，既然银监会是银行业的监管者，那 么其必然比较清楚银行业的操作流程，具有更好的信息优势，因而也就具有更好的条件 对洗钱行为进行监控。)。这种对央行职能的定性可能就会造成银监会在监管实践中监 管权的落空，且由于央行所具有的多年监管的历史传统的影响，这种局面也可能会导致 银行会处于一种从属性的地位。
(三)银行监管法欠缺完整性和系统性
从学理上说，一国的法律体系应该是一个体系化的相互联系的有机整体，法律部门内 部也要形成一个基本法律和与之相配套的一系列法规、实施细则组成的严密体系。然而 ，尽管现行的银行监管法律体系经过了整合，但是其协调性差，银行法与其他金融法律 法规、经济法律法规、程序性法律规范等尚未形成一个和谐的法律系统。就银行法本身 而言，也存在着内在的不协调性。虽然伴随着《银行业监督管理法》的出台，我国央行 法与商业银行法也进行了相应的调整，但是这种矫正的幅度却不是很大，有许多仅停留 在措辞上。
此外，最近银行法的修订或重新立法也只是针对前文所及的三部法律，而没有涉及到 其他的法规与部门行政规章。这种局面就有可能导致新法既定价值的丧失，因为许多部 门规章在很大程度上只是直接沿用了原来《商业银行法》的规定，如1996年6月发布的 《贷款通则》中第4、5、13、24(第1项)、29(第1款)、62-64、68、69等条款都与原《 商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。[4](P53)此外，银行业务规 章彼此之间的重叠现象则更为严重，如1997年的《支付结算办法》就大量重复了《票据 法》与《票据管理办法》中的内容，同时还与没有被明令废止的1993年《商业汇票办法 》、1994年《异地托收承付结算办法》及《违反银行结算制度处罚规定》等有诸多重叠 之处。虽然从法理上分析，部门规章是属于下位法的范畴，但是由于传统的影响，我国 在法律的适用中往往却产生了部门规章优于上位法的倒置结果。因此，银行法律制度之 间重叠与冲突的现象亦是我国在整合银行法中所必须深思的一个核心问题。
(四)银行立法理念上的一定错位
毫无疑问，银行法律规范由具有私法自治性的交易性法律规范与具有公权性的监管性 法律规范所组成，但是问题是应然的立法理念应是在银行作为企业所追求的效益与维护 银行安全之间寻求一个最佳的平衡点。这就要求公法性的法律规范与私法性的法律规范 应当比例适度。然而，由于我国国有银行在中国银行业中占有绝对比重，为了防止国有 资产的流失，我国原有的《商业银行法》对许多私法关系作了不应有的规制，具体表现 在该法第3章“存款人的保护”的绝大部分条文及第4章“贷款和其他业务的基本规则” 中。这种立法理念取向有公权过多干预私权之嫌，且这种规定也并不利于国有商业银行 商业化与市场化的进程。
(五)缺乏系统性的市场退出机制
金融监管是一个包括市场准入监管、运营监管及市场退出监管的立体性工程。然而， 在我国银行法律的构建方面，却缺乏系统性的市场退出机制，如没有相应的存款保险制 度及比较可行的破产法律制度。在实践中，对有问题银行的处置措施往往是采取接管、 关闭等做法。这种局面无疑与金融法治的要求相差甚远。
二、我国银行监管法整合的难点分析
(一)银行业监管面临的问题
1.金融监管理念的滞后性
若说我国银行监管法律制度的不完善对于银行监管的实践效果差负有很大责任的话， 那么银行监管理论的滞后性却对银行法律制度的创新产生了不可忽视的阻滞力。虽然我 国已加快了银行商业化与市场化的进程，但是在银行业的监管中始终抹不去政府“当家 作主”的影子。
由于金融监管理念更新过慢，无疑使立法创新失去了前瞻性。实际上，银行业监管绝 非理念中的简单行政管理，也不是简单的稽核问题。相反，它是一个包括金融学、管理 行为学、信息经济学及法学的跨学科的边缘性问题。这就要求银行业的立法者们必须从 银行业的内在机理出发、从金融自由化及跨国化的角度出发，在确保银行安全与银行效 益之间寻找一个最佳的切合点。实际上，1999年美国《金融服务现代化法》的出台、20 00年英国《金融服务与市场法》的诞生、2002年欧盟《金融企业集团监管指令建议案》 的发布及巴塞尔银行监管委员会资本协议的演变便印证了这样一个命题：金融监管理念 的更新是金融立法与创新的先导。
2.金融监管措施的欠协调性
从金融监管理论上而言，有效的金融监管是由不同监管机关的诸多监管措施所组合成 的一个和谐性的立体体系。大量的理论研究与实证表明，缺乏具有协调效应的兼顾，一 项监管政策在达到预期监管目标时，也可能会产生反稳定的副效应。如存款保险制度在 有效消除银行恐慌与挤兑时，也会导致严重的道德风险。实际上，在银行业的安全网体 系中，存款保险制度、资本充足率监管制度、信息披露制度、公司内部治理、市场准入 与退出及有问题银行的处置等，并非彼此完全孤立的，相反各种监管手段之间存在有较 强的微观反馈效应。同时，对银行业、证券业及保险业等的监管也并非割裂的。相反， 诸业务之间存在相互渗透与风险交叉感染性。因此，只有兼顾这些法定监管措施的协调 性，才能实现既定的金融监管法的价值。我国银行业的监管虽已经历了多年的经验积累 ，并且随着金融法治的深入，我国也已建立了以《中国人民银行法》、《商业银行法》 、《保险法》、《证券法》及《票据法》等为核心的金融监管法律体系，但是由于长期的行政管理角色的惯性作用，还难以突破传统的政策思维定势，所以我国在金融监管方面协调性还比较差。而且由于法律规定的不明确及利益的倾向，有时也引发所谓的权力之争，如工商管理部门基于反垄断对银行机构等的查处所引发的冲突与矛盾。
另外，虽然我国已基本建立了较全面的银行监管网，但是必须承认，目前有法不依的 现象还相当严重。虽然《商业银行法》参照国际惯例也对我国银行业提出了8%的资本充 足率要求，同时银监会也发布了《商业银行资本充足率管理办法》，但这些规定还只是 停留于形式，或者说仅是对国际银行业监管发展的一种形式的回应。笔者认为我国金融 监管的协调性差大体表现在二个方面：一是国内各监管机构之间；二是我国金融监管的 实践与国际通行的做法还有差距。
3.系统的银行审慎监管体制不完善
虽然经过多年的金融体制改革，我国已初步确立了现代银行体系，但从总体上来分析 ，我国还远未形成以风险为基础的有效银行监管体系，[5](P635)如中国监管当局仍局 限于合规性的检查，银行各项新业务的开展事先必须获取监管机构批准，金融监管体现 为一种行政审批制度，“重审批权力的划分、轻审批后的监督”。此外，从非现场检查 来考察，银行的信息披露特别是银行的财务报表缺乏真实性监督机制，监管机构的信息 资料不能共享，影响了监管的有效性、预警性与准确性。这无疑增加了监管成本，造就 了银行的“寻租机会”。
(二)我国银行体系所内生的问题
我国银行监管所存在的难点固然是源于银行法制构建的滞后性、监管的不协调性及金 融监管理念的滞后性等，但是笔者认为这也是与我国银行体系本身所具有的问题分不开 的。对此，可作如下分析。
1.对我国银行业体系结构的分析。在银行体系中，靠国家信誉资本维持公众市场信心 的国有银行与农村信用社占有绝对比重。与新兴的股份制银行比较，其改革存在有滞后 性与管理的外部性，这在一定程度上必将导致在相当时期内银行业的监管还停滞在以现 场稽核为主的传统监管模式上。这二类银行机构将是日后银行监管中的重点与难点。
2.从所有制形式上考察。我国的存款型银行机构依所有者的类属可以划分为以下几种 ： 国有独资银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资银行、城市信用社与农村信用社 等。由于内生的所有制形式不同，银行公司的法人治理结构与效果、风险监控的动力与 效应也不同。如股份制商业银行其股权资本构成符合现代企业制度的要求，资本具有内 在的约束与激励，其抗风险力较强。因此，对此类银行就可以依现行的比较可行的金融 监管规则进行监管。相反，对于国有银行与农村信用社而言，由于历史的原因，其资本 结构中国家信誉资本占有支配性的地位，股权资本已在一定程度上失去了内在的风险规 避与激励功能。因此，对这类银行的内在风险控制的效果主要取决于外部的监督与管理 ，对其还不能完全援用市场化成熟的监管法律规则。
3.银行分布区域与发展程度上的考察。我国的银行业在地域、城乡分布及发展上存在 有不均衡的特点。一般来说，东部沿海地区与城市，特别是大中城市银行分布较多，业 务量较大，同时业务创新的速度也较快。实际上，这种不均衡性也存在于城市与农村、 我国的东西部地区之间。另外，国有银行普遍资产质量较差，包袱过重，业务创新滞后 。相反，新兴股份制银行资产质量较好、业务创新较快，但相对缺乏国家的信用支持。 这种局面所导致的后果是：相对而言，欠发达地区银行业存在的主要问题是内部控制制 度不健全、风险监管水平落后及信用风险严重等，发达区域的银行除存在以上风险外， 还有市场风险、操作风险、表外业务风险等。因此，它们各自所要求的监管水平、程度 与侧重点也不相同，同时这也导致了同一监管手段在对不同区域、不同发展程度的银行 进行监管时所产生的效果也不一致。这无疑影响了我国银行监管法的实际效应。
以上分析表明，中国银行业是建立在国家垄断信用基础上。银行制度的经济基础是国 有经济、国有金融。国有经济与国有金融相匹配，造成了信用的软约束。制度性金融垄 断、国有企业亏损、政府行政干预形成了一种“体制性金融垄断风险”。[6](P296)我 国银行业所内生的特点也将我国银行业的监管置于一个两难之中：一难是银行监管法律 在实践中由于区域差异、所有制形式差异及银行体系结构差异所产生的实际效果的不平 衡性；二难是与目前的国际金融监管发展态势及金融发达国家立法创新衔接性差。如依 据新的巴塞尔资本协议的监管思想，银行机构的内部风险规制是风险监管中的重点，监 管检查评价与市场约束是风险管理的外部机制。[7](P168-169)然而，由于我国银行业 资本结构与公司治理的缺陷，造成上述两类银行机构法人治理机制形同虚设。因此，笔 者认为在我国银行法的构建进程中，借鉴与移植固然是一种比较可行的、具有经济性的 方法，但是中国的法治之路必须注重利用中国本土资源，注重中国法律文化的传统与实 际。[8](P6)这一命题对于我国金融法律制度的完善也同样适用。
三、中国银行监管法完善之建议
(一)宏观层面上的分析
正如笔者在前文所主张一样，良性的金融监管法律体系在立法上必须具有前瞻性，必 须突破20世纪以来以金融危机为导向的立法模式。因此，须借鉴巴塞尔银行监管委员会 的成果，笔者认为我国在银行监管法的构建中必须确立一种有效银行监管的模式。具体 来说，这种有效银行监管的理念应包括以下要素：监管的主要目标应在于保持金融体系 的稳定与信心，从而降低存款人与其他债权人损失的风险；监管者应鼓励建立良好的公 司治理机制，强化市场透明度与市场监督，从而提高市场的约束力；监管者必须具备操 作上的独立性与实施监管的手段与能力；监管者必须全面了解各类银行业务的性质，并 尽可能确保银行自身能进行适当风险管理；监管者必须使各个银行的风险水平得以评估 ，并对监管资源作相应的分配；监管者必须确保银行具有充足的资源来承担风险；监管 者应与其他监管者密切合作，特别是要建立银行监管的国际合作机制。
此外，为了突破我国传统上惯有的“重设立、轻监管”的范式，在有效银行监管安排 中，也有必要重申审慎性的持续监管。如在巴塞尔银行监管委员会的《银行有效监管核 心原则》(下称《核心原则》)文件中，持续性银行监管安排构成了该文件的核心内容。 [9](P143)《核心原则》认为有效的持续监管必须依于充分、及时与可靠的信息。作为 对银行业持续性监管方式进行统一规范的一种尝试，上述文件认为，一个有效的银行监 管体系应当具有一种包括现场与非现场监督与管理的互动机制。如非现场监管要能确保 监管者必须能在单一与并表的基础上收集、审查及分析银行的审慎报告与统计表。同时 ，现场监管的方法则可以使监管者通过实施现场检查或利用外部审计师来对监管信息的 真伪性进行核实。
客观而言，《核心原则》所蕴藏的有效监管理念已或多或少地被我国银行法律体系吸 纳，但是结合我国银行法律规范的特点、我国粗线条式的立法及银行业结构上等的差异 性，笔者认为吸纳的结果具有很大的破碎性与分散性，且即使其中的某些有效银行监管 安排已体现为我国银行法的直接规定，其仍有可能仅停留于立法形式上的规定，而没有 受到实践的检验。因此，为了对目前的银行监管法律体系进行创新，我国就有必要从我 国的金融本土资源出发，参考代表国际金融监管新思维的巴塞尔银行委员会所发布的新 原则与框架和金融发达国家的金融法律创新经验，对我国银行业的监管确立一种系统性 的有效监管体系、一种全新的金融监管理念。这种体系与理念必须具备以下特点：
其一，金融监管必须是一个系统性与立体性的工程，这种有效的监管体系必须以充分 、及时、可靠的金融监管信息为依托，以现场与非现场检查为手段；其二，既然是一个 立体性的工程，金融监管法律构建的重点就不应仅体现于市场准入阶段与运营阶段，同 时也应深刻地体现于以存款保险制度等为基础的市场退出监管机制之中；其三，任何法 律规则的构建都不能、也不应脱离一个国家与民族的历史及本土化的因素，如美国实用 主义法学派的代表人物霍姆斯就强调：“法包含有一个民族经历多少世纪发展的故事， 因而不能将它仅仅当作好像一本数学教材里的定理、公式来研究。为了知道法是什么， 我们必须了解它的过去及未来趋势。”[10](P278)因此，在借鉴外国的立法过程中，我 们还必须考虑到我国金融业所具有的本土化因素，如前文所述的银行业结构上、产权上 、地区分布上、风险管理上及业务创新上的差异，也是我国金融立法者制订矫正性法律 规范进程中所必须深思的问题，否则就可能导致法律价值与法律人所定位价值的断层； 其四，金融自由化与国际化既是一个动态的概念，又是一个静态的表述，作为世界金融 市场一个组成部分的中国金融立法与改革必然不能游离于世界金融市场之外，中国银行 业的立法必须面向国际，中国的银行法律体系必须是国内立法与国际金融监管合作与协 调的统一。
(二)微观上的思考
结合我国银行业与目前银行法律体系的特点及实践效果差的现象，笔者以为微观上的 思考主要体现为立法技术的转变、相关法律规则的扶正、法律真空的填补及监管实践的 重塑等。
在上述三者之间首先应表现为立法技术的换位问题。在目前我国对相关的银行法律规 则已有相关举措的情形下，在立法上依然存在改进的空间。当务之急，笔者主张对我国 所有与银行业直接相关的法律法规进行一次彻底的梳理与整合，其范围不应仅限于具有 上位性的法律和行政法规，而更应深入到原来由中国人民银行所出台的一系列以“暂行 ”与“试行”等为标题的行政规章。梳理与整合的目的在于：一是较完全地消除银行法 律、法规及部门规章与WTO银行业监管规则上的冲突，从而达到各法律规则之间及其与
WTO规定之间的协调性与一致性。二是立法理念上的转变，确立前瞻性立法的思维，从 而避免“头痛医头、脚痛医脚”那种突发性出台大量行政规章的现象；同时，在立法进 程中，立法者不应仅仅限于银行业，相反应直面银行业发展的新形势，从整个金融业经 营的自由化与综合化出发，以银行业务所展现出的功能为视角进行立法。三是由于我国 银行业的发展存在很大的地域性差异，且产权结构上也不尽相同，因而在立法中可否考 虑因地因产权等的不同而相应地设计规则，比如对于股份制商业银行就可以依现行的银 行业风险管理规则来设计能代表国际金融监管新理念的法律规则，同时国家配以一定的 资金支持，以弥补金融监管所附加的额外成本。相反，对于国有银行而言，目前的重点 是使其完全实现商业化与市场化，使其风险由行政垄断性风险转化为以市场为引导的风 险。同时，以金融发达国家的金融监管法则为参数制订略有差别的法律规则。此外，我 国目前所流行的银行业一级法人制度也是立法者们所应考虑的问题，作者认为一级法人 制度虽然具有资源共享及规模效应等特点，但是它也造成了一定的行业垄断，特别是在 我国银行业目前是以国有银行为主体的情形下，这种一级法人制度极不利于保护投资者 的权益，且在缺乏相对竞争的情况下也不利于国有银行运作的商业化与市场化。这样一 种态势也极不利于与市场规律相互动的银行业监管法律规则的形成。
就相关法律规则的扶正而言，法律的修订并非仅限于形式意义上的对相关术语或措辞 的矫正，相反，应更着重于法律规则内容上的修改。虽然我国已出台了《银行业监督与 管理法》，并相应地对原《中国人民银行法》及《商业银行法》进行了修订，但这种浅 层次的处理还是远远不够的，如在修改后的央行法中新增加了一条内容，即提出：“国 务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院制。”笔者认为这种规定是很不严 谨的，并没有超越以往的那种大手笔立法的习惯。另外，素有中国格拉斯·斯蒂格尔墙 之称的原《商业银行法》第43条也只是在该条末尾添加了“但国家另有规定的除外”。 实际上，这种粗线条的规则在我国银行法中随处可见。虽然弹性的立法也具有相对的比 较优势，但对于被监管者而言，这种弹性的规定就使其丧失了法律本应具有的指导性及 被监管者对其行为“是否违法”的可预测性功能。因此，笔者主张，在我国已融入WTO 体系及金融跨国化的趋势下，我国应突破以往的模式，来对相应的法则进行细化的扶正 ，从而真正实现法的指引、评价、预测与教育等功能的发挥。
金融监管是一个准入、运营与退出监管相循环的过程。然而，就我国的金融监管法而 言，在市场退出监管法律机制的构建与运作上还显得尤为单薄，在金融机构的市场退出 监管实践中，监管往往体现为刚性的“关闭”与“接管”等行政手段。这一做法与国际 上通行的实践还相差甚远。目前，立法有必要在我国银行业结构与产权不同的情形下是 否有必要设立存款保险制度进行论证，同时在该基础上设计具有中国特色的存款保险体 系，以弥补银行监管法体系的空白。银行监管法律体系的构建并非仅限于中资性的银行 ，相反在金融全球化的趋势下，由于金融风险并非局限于危机发源地国，而是以利率与 汇率机制为媒介向全球扩散，因此以巴塞尔银行监管体制所倡导的并表监管理论来强化 我国对外资银行监管亦是大势所趋。尽管我国已于2004年出台了《外资银行并表管理办 法》，但是笔者认为该《办法》并不能满足我国在入世的背景下面临外资银行业务将进 一步扩大所需的、与此相配套的监管的要求。其原因如下：一是该《办法》只是属于部 门规章，立法层次较低；二是从有效的并表监管来看，它必须存在一个前提，即国际金 融监管信息的交流与合作机制。虽然该《办法》第30条规定，银行监会负责受理外国银 行对母国(地区)监管当局跨境现场检查申请，并委托当地银监会派出机构与检查组就被 检查机构的监管情况进行交流，但是该《办法》并没有对如何构建我国与外资银行母国 之间的信息交易机制作出具体的安排。实际上，从并表监管的内涵来考察，它具有三大 特征：一是意指国际银行或银行集团的母国当局所实施的监管；二是它以国际银行或银 行集团及其跨境机构的合并为基础所进行的监管；三是它是一种持续性银行监管。基于 此，为了确保对外资银行的有效并表监管，我国应处理好三方面的问题：其一是制定健 全的法律法规是实施有效并表监管的前提；其二是确保银行母行对其境外分支机构实施 有效控制是有效并表监管的基本要求；其三是强化审慎监管力度是实施有效并表监管的 一个重要内容；其四是应与国外的银行监管当局建立一种畅通的信息交流机制。伴随着 金融的国际化所附加的金融风险渗透的跨国化，我国并表监管的定位也不应仅限于国内 的外资银行，相反在中资性银行实行“一级法人制度”的情况下，我国银行监管机关也 必须将国外的中资银行的分支机构纳入严格并表监管的范围。
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