政策创新的几个问题——全国政策科学研究会年会暨“政策科学与政策创新”研讨会综述，本文主要内容关键词为：政策论文,科学论文,研究会论文,几个问题论文,年会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国政策科学研究会2001年年会暨“政策科学与政策创新研讨会”，于8月12日至14日在黑龙江省哈尔滨市召开。来自全国20多个省、市、自治区的120多位专家学者和政府官员参加了研讨会。会议以“三个代表”重要思想为指导，以“政策科学与政策创新”为主题，重点探讨了我国加入WTO后的政策创新问题，与会代表从理论和实践两个方面进行了热烈的讨论。现将主要观点综述如下：
一
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。与会代表一致认为，随着我国进入经济战略性调整和完善社会主义市场经济体制的重要时期，而且加入WTO大局已定，政策创新将成为我国创新体系中的主要内容，并日益成为我国经济与社会发展的主导力量。
（一）加入WTO对我国政策创新提出了新的时代课题
从新世纪开始，我国经济面临着巨大的发展前途，我国将进入全国建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。今后五到十年，是我国实现三大战略任务的重要时期，即：我国经济和社会发展的重要时期，进行经济结构战略性调整的重要时期，完善社会主义市场经济体制的重要时期。这些重大的变革，已经给我国的政策创新提出了繁重的任务。而加入WTO的实现，又使得这一创新任务更加艰巨，更加紧迫。专家们认为，加入WTO后，我国必然会遇到以下一些新问题：（一）必将进一步促使我国经济体制和生产关系的改变，从而进一步改变我国的所有制结构；（二）必将进一步推进我国国民经济的增长，不断开发新的社会资源，不断创造出新的获利手段；（三）必将进一步吸引外资，实现我国经济关系的多样性和利益结构多元化，进而导致我国行政改革的复杂化；（四）必将进一步导致地区间贫富差距的加剧，进而导致许多社会矛盾的滋生；（五）必将进一步促进我国经济与世界经济一体化，实现我国国内经济管理相关政策法规与国际惯例接轨，为我国经济发展创造一个平等的国际竞争环境；等等。这既是机遇，又是挑战，机遇与挑战共存，困难与希望同在。
但是，面对加入WTO，我国政府无论是中央政府还是地方政府的各种现行政策，与WTO的要求都还存在着一定的差距。与会专家认为，这种差距具体表现为：（一）在组织形式上，机构重叠，职能交叉，人浮于事，缺乏活力，服务意识不强，竞争观念太弱，官本位思想严重，以权谋私现象存在；（二）在管理手段上，偏重于政府行政行为管理的方式，过多地以红头文件、行政命令的方式来管理经济和企业，较少地采取经济的和法律的手段，使企业的自主权和独创性难以有效发挥，行政审批制度目前仍是我国重要的经济管理方式；（三）在管理职能上，政府职能缺位、错位和越位现象并存，经常管人不管事，管小不管大，重权力不重服务，重规划不重落实，重总结过去不重预测未来，而且更多的时候，政府既当裁判员，又当运动员；（四）在政策法规上，政策往往缺乏透明度，法规、措施的制定也带有较强的地区、行业本位主义色彩，导致地区、行业政策法规之间常常缺乏统一性、平等性、协调性和完整性，这难与国际法准则和WTO的各项原则、规范相对接；（五）在法治问题上，我国经济与社会立法滞后，有法不依、执法不严的状况依然存在，市场经济中出现的许多新情况、新问题仍缺乏法律保障，在经济运行和管理活动中起决定作用的，往往不是法律、法规，而是领导批示、指示和讲话；（六）在政企关系上，政企不分的状况依然存在，我国企业的市场主体地位还没有确立起来，甚至已上市的股份制公司，也还是以政府行政管理为主，政府仍是最大的投资人，政府管理和决策的角度仍偏向国有经济，而没有完全实现对多种经济成分的一视同仁；等等。这些迫在眉睫的问题的调整和解决，急需政府加强政策创新。
（二）加入WTO后我国政府进行政策创新的对策措施
加入WTO后，我国政府如何按照WTO的规则要求，迅速转变观念，积极迎接挑战，不断深化改革，加速政策创新，是大家讨论的一个热点。在讨论中，专家们就加强政策创新问题提出了如下建议：
第一，加强政策创新，为我国加入WTO后提供政策上的保障。根据我国政府向世界贸易组织提出的“遵守规则、开放市场”的重要承诺，加入WTO将对我国几乎所有的领域产生不同程度正反两个方面的影响，而其中影响最根本的则是我国现行的政策环境和管理体制两个方面。因此，我国做好政策创新的准备和制度调整的准备，就成为做好其它一切方面准备的基础。而且，我们只有在各个领域进行全面性的政策创新和完成体制转型，才能为具体产业的调整、提高和与国际接轨提供政策上和制度上的保障。当前，我国政府要认真清理现行的各种政策，如经贸政策、外资政策、收入分配政策、防范市场风险政策以及相关的反垄断政策等，按照延续、修改、废止分门别类，具体运作。对于符合国际惯例的政策，凡欲实施的都应公告，公示执行机构和执行程序，提高各项政策的透明度。同时，我们还要抓紧规划评估新的政策，使之不断补充，完善政策体系。并尽快更新政策传输技术，加强电子化政府建设，通过政府上网工程，实现政府管理信息的网络化，以提高行政效率，增加政策时效。
第二，改革旧体制，建立新机制，加快政策创新的步伐。正确的政策可以调动社会生产力，可以激发社会经济活力。而政府的政策创新，则决定着整个社会经济运行的体制和机制，决定着各个领域经济结构的组合和发展。为此，我国政府要在经济政策、经济制度和管理体制方面作出以下创新：1、优化政府组织结构，实现从政府主导型向市场主导型的转变，从行业管理向产业管理的转变；2、调整政府管理手段，实现从以行政管理为主向以经济手段、法律手段为主的转变；3、转变政府管理职能，实现从权限性职能向服务性职能、从事务性职能向原则性职能、从企业微观管理向宏观经济管理、从人情人治管理向法律法规管理、从短期行为管理向长期战略管理的转变；4、完善政府政策，实现从只顾本地区、本部门、本行业、本国情况的视角，向放眼世界市场这一全球性的视野转变，从只适应发展计划经济向发展社会主义市场经济的公共政策转变；5、理顺中央与地方的经济关系，实现中央与地方经济关系的制度化，使双方都明确各自的权利和义务，以形成合理的激励机制和约束机制。
第三，确立政府政策创新的主体地位，实现中央政府与地方政府政策创新的有机结合。1、强化中央政府政策创新的权威，发挥中央政府政策创新的主导作用；2、注重地方政府合理的自主权益，充分调动地方政府政策创新的主动性和创造性；3、中央政府在政策创新方面的主要任务，是按照WTO的规则，结合我国的国情，在最大限度上保护和发展我国的民族工业，维护民族利益，不断增强我国的综合国力，特别要在宏观政策的创新上，正确指导、引导和协调我国各种利益关系的顺利实现；4、地方政府的政策创新，要根据WTO的有关规则和中央政府的总体要求，结合地方的实际，制定适合经济全球化的各项政策，使地方经济、技术等与国际市场融洽，不断发展地方经济；5、正确处理集权和分权的关系，促进中央与地方政府政策创新的协调运行；6、建立和完善相应的法律法规，实现中央政府与地方政府政策创新的规范化。同时，政府还要大力精简机构，切实转变工作方式和工作作风，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。政府行政管理要坚持公开、公平和公正的原则。
二
与会代表指出，政策创新是人们的普遍愿望，但不是普遍事实。原因在于，单凭良好的愿望并不能完成政策创新，而只有把握政策创新全过程的客观规律，才能把良好的愿望变成现实，才能完成政策创新的重任。
（一）何谓政策创新
与会专家认为，政策创新是政府对政策要素的新的结合，即政府根据行政环境的新要求，主动改变既存的政策要素的组织形态，创立一种具有积极社会价值的、新颖而适宜的政策要素组合形式（政策安排）的过程。理解政策创新要注意：1、政策创新是政府积极主动适应行政环境变化的行为；2、政策创新是一种积极的政策演变；3、政策创新可能发生在政策过程的各个环节。
（二）政策创新能力
政策创新能力是政府对政策要素的重新组合能力，是直接影响政府政策创新效率，使这种创新活动顺利完成所必备的能力、力量，它直接影响政策创新活动速度的快慢、质量的高低和效果的优劣。有的专家认为，政策创新能力由四个因素决定，即专业知识、实践经验、思维能力、心理素质。这四大要素都很重要，缺一不可，但思维能力居于核心地位。也有的专家提出，政策创新能力应由人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、制度资源构成。然而，这七种要素的地位和作用是不等量的。财力、权力、公信力和信息力为政策创新提供了重要的条件，但具有决定意义的是人力、文化力和制度力。其中，人力决定政策创新有无能动主体，文化力决定有无促进创新的心理氛围，制度力则决定有无积极有效的激励机制。
与会代表一致认为，搞好政策创新，千方百计提高政策创新能力是关键。而政策创新能力的提高，是一项涉及各个政策构成要素的系统工程。因此，有的专家提出，各级政府在设计和实施政策创新能力的提高时，基于人力资源、文化资源和制度资源的特殊重要性，应该在开发和提升权力、财力、公信力和信息力的基础上，抓住重点，着力塑造政策创新的能动主体，营造促进创新的文化环境，构建激励创新的制度机制，同时还必须注意解决政策变迁中无效率的路径依赖问题。有的专家则强调，提高政策创新能力要做到：1、把握有关思维学知识；2、尽最大可能积累实践经验；3、多思、多看、多提问题、多学习；4、善于创造契机，捕捉灵感；5、提倡扩大和发散性的思维方式；6、有意识地造成思维活跃的宽松环境；7、培养良好的心理素质。
（三）政策制定系统的创新机制
与会专家认为，形成并有效地发挥政策制定系统创新机制的作用，是进行政策创新的前提条件。政策制定系统的这种创新机制包括：1、宏观统摄机制，具有广阔性、全面性和聚合性的特点，这是进行政策创新的基础；2、动态开放机制，具有活跃性、超前性和自控性的特点，这是进行政策创新的前提；3、灵活应变机制，具有敏锐性、灵活性和准备性的特点，这是进行政策创新的动力；4、多维发散机制，具有多向性、联动性和独特性的特点，这是进行政策创新的灵魂；5、系统整合机制，具有辩析性、综合性和重构性的特点，这是进行政策创新的重要方法。
（四）“三个代表”与政策创新
如果说理论创新是我们党和国家长盛不衰的关键所在，那么，政策创新就是我们党改进执政方式和提高治国水平的根本措施。与会代表指出，任何政策创新都是以理论创新为前提，理论的突破是政策突破的前提。理论和政策具有不同的功能与作用，理论的功能是认识，它能帮助人们认识某一问题的本质、特征，但是理论不能直接解决任何一个公共问题。因此，任何一种好的理论都需要通过转化为政策来实现，也就是说，只有好的理论是不够的，好的理论必须通过公共权力转变为公共政策，才能解决社会的公共问题。“三个代表”重要思想是一种理论创新，然而要很好地贯彻、落实“三个代表”，就必须善于把这种理论创新转变为政策创新。只有将“三个代表”的理论转变为公共政策，才能具体解决现实中的紧迫问题。“三个代表”作为一种理论创新已深入人心，而要在这一理论指导下进行政策创新，其任务依然十分繁重。
还有的与会专家从政策主体、政策客体和政策自由度三个方面探讨了政策创新问题。认为：1、政策创新必须摆正人民群众的政策主体地位，这样，有助于政策创新目标的准确定位，有助于政策创新关键的准确把握，有助于政策创新的效果的全面落实。2、政策创新必须准确识别政策客体，这样，有利于通过政策创新制定出切实可行的政策，有利于政策的有效贯彻执行。3、政策创新必须把握好政策的自由度。政策的自由度是由政策的性质和特点决定的。赋予政策一定的自由度，有利于创造性的执行政策。正确运用政策的自由度，可以推动政策的不断完善发展。实事求是的政策创新，就是要在政策已经不适应情况的时候，大胆地运用政策的自由度去探索，为新政策的制定创造条件。
三
面向新世纪，我国政策科学如何密切结合新形势，切实解决新问题，在政策创新中进一步发展，是大家非常关切的一个问题。与会代表一致认为，21世纪是我国政策科学大发展的世纪，大家都对政策科学的发展前景充满着信心。促进我国政策科学的进一步发展，当前要着重做好以下几项工作：（一）努力建设具有中国特色社会主义的政策科学，并且在党政领导机构和政策研究机构中给予大力普及；（二）加快政策的科学化和民主化建设；（三）加快政策的法制化建设；（四）建立政策制定和执行的评估机制和约束机制，对于造成严重错误的人员要追究责任，直至追究其法律责任；（五）加强政策制定的公开性建设；（六）加强政策咨询组织、信息中心的建设，并充分发挥其作用；（七）发展电子信息和发挥公众在政策制定中的作用；（八）加强政策的定量化研究；（九）加快加入世贸组织的相关政策以及我国经济和社会发展相关政策的制定工作；（十）加快政策科学专业的建设，创办政策科学的专业刊物。
会议还讨论了政府信息化建设、行政审批制度改革、社会讨论决策制度、人事行政体制创新、政策研究组织优化、公共管理决策体制发展以及有关现实政策等问题，均取得了良好的效果。