“权力距”视野下的政策议程设置研究，本文主要内容关键词为：议程论文,视野论文,权力论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009－3176(2012)02－069－(7)
政策议程作为公共政策的必要环节，是政策问题能否进入决策系统或政策产品能否有效输出的“门槛”。约翰·金登(Kingdon J.W.)认为，“理解国家政策议程设置的复杂性和动态性是阐释公共政策制定过程的必要前提”①，科布(Cobb R.W.)和艾尔德(Elder C.D.)从国家民主建构角度赋予政策议程更高层次的寓意。在西方现代民主国家中，一方面，民主先驱们所设计和倡导的主权在民、代议制、三权分立、权力制衡等基本制度与民主精神仍然存续；另一方面，国家决策权力越来越集中在少数精英手中，普通民众政治参与热情日趋冷淡。即使利益团体的涌现和多元主义的发展也没有根本改变民众在国家决策中的“虚化”现象。西方国家曾经引以为豪的普选制也只是沦落为对当选官员施压和对民众回应的一种政治技巧。②与之相对，政策议程设置过程具有开放性和广泛性，客观上保障了民众参与决策的实际权力，有利于弥合民主决策的断层。
在宏观上，政策议程是民主政治发展的一个重要内容，但政策议程如何将民众的问题或意愿转化为政策产品则需要微观的考量。或言之，“要对政府政策议程的合理定位就必须对政策行为、政策制定和政策定义等广泛领域进行长期和深入的分析”。③对于政策议程设置，国内外学者做了卓有成效的研究。科布和艾尔德将政策议程设置分为外在创始型(outside initiative model)、内在创始型(inside initiative model)和政治动员型(mobilization model)。我国学者王绍光在此基础上将中国政策议程设置归结为：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式六种类型。④约翰·金登的多源流理论将政策议程设置视为问题流(Problem Stream)、政策流(Policy Stream)和政治流(Political Stream)在一定条件下的“并流”结果。⑤
西方学者创设的理论模型对政策议程分析具有重要的启迪意义，但现实情况纷繁复杂，很难将实际发生的政策与模型一一对应。基于此，政策议程模型的解释力应以广延性和适应性为前提，需要对政策议程的基本要素及共性特征进行概括和提炼，并从新的视角对政策议程设置进行阐释。
一、权力距：公共政策场域下的语义诠释
政策议程设置是多种因素相互作用、相互影响，共同趋向于既定目标的过程，其存在三个方面的特征：一是包含了人、物、信息、问题、方案等诸多因素的客观存在和空间组成方式；二是各种因素在一定条件下进行组合，彼此之间相互联系，相互作用，并以特定的方式(学者常归纳为模式)运行；三是各因素或状态之间存在一种源动力作为传导机制推动政策议程的形成。对于政策议程设置的驱动力，不少理论已有涉及。如“垃圾筒理论”强调“有组织的无序”状态是各种问题或方案的结合，每个参与者都对组织提供某些潜在的能量，当支持某个决策方案的所有能量总和达到选择平衡点或超过要求时，这个决策就形成了。多源流理论模型指出“问题流”、“政策流”和“政治流”三力合一是推动政策形成的动力。为了便于分析问题，笔者借用“权力距”来表示公民或群体影响决策中心的效度、方向和运动过程。
在20世纪80年代，荷兰学者吉尔特·霍夫斯塔德(Geert Hofstede)在研究组织文化对管理决策影响时曾提出“权力距离”(Power Distance)概念。他认为“权力距离”是表示一个社会接受权力在机构和组织中不平等分配的程度，折射了社会中权力劣势成员和权力优势成员的价值观。霍夫斯塔德主要从企业组织管理和个人微观视角来研究“权力距离”问题，内容涉及个人对权力使用、等级制度、上下级印象、合作与协调等诸多因素。⑥与霍夫斯塔德的界定不同，在公共政策领域，“权力距离”(后文统称为“权力距”)的关注点在于政策议程的存续状态和动态演进过程，是一种向量关系。其研究的范围从组织内部的等级层次关系扩展到政府组织与公民、社会群体之间的互动影响关系。“权力距”表示在政策议程设置中，议题倡议者⑦影响决策核心的有效距离。当议题倡议者影响力大，给决策核心造成足够压力，或与权威决策者之间关系密切，议题符合决策者价值取向时，“权力距”较小，议题容易登上正式议程。反之，议题倡议者影响力小，议题没有引起公众的广泛关注，或议题不符合决策者价值取向时，“权力距”较大，议题往往被拒于正式议程之外。因此，政策议程设置的过程即为决策倡议者努力缩短“权力距”的过程。
从静态看，“权力距”表示政策倡议者与核心决策者之间存在的距离或状态，这种距离或状态不是空间位居的简单折射，即使核心决策者身边的“参谋”所提出的政策议题也可能因价值分歧而不能进入政策议程。从动态看，“权力距”表示政策倡议者通过自己的活动影响核心决策者，缩短距离的过程。“权力距”包括三个因素：触点(政策问题)、动力(利益诱导与群体力量对比)、方向(议程演变的动态趋向)。
触点是政策议程启动的依据。如气压差导致气体流动一样，制定政策不是决策者自己空想或随意制造出来的，而是现实问题或偏差出现导致社会群体的利益诉求，进而采取策略影响决策者的结果。安德森(James E.Anderson)认为“政策问题可以被定义为一种状态或处境，即一部分对社会产生需求或不满意，并希望政府采取措施来缓解或重新调整”。⑧公共政策问题的显性化往往通过两种方式获得。一是问题已经客观存在，但表现形式不剧烈，如空气质量下降、冰川融化等，这需要公众和决策者主动确认问题。在这种情形下，议题倡议者缩短“权力距”的欲望表现并不强烈。二是问题以剧烈的形式出现，如地震、核泄漏、重大安全事故、军事冲突、金融危机等，短期内给人们强烈的震撼效果，并引发公众广泛关注。这类触发事件存续的时间长度、影响的范围和剧烈的强度直接决定群体或决策者对政策问题的认知和态度。从触发机制看(如图1)，首先利益攸关的部分群体(群体A1)受到触发事件的影响，表现出强烈的政策意愿，或通过自己活动获取更多的群体支持，或直接向政府提出政策议题。2003年，“孙志刚事件”就引发公众提出废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的强烈要求。而有时触发事件又可能对另外群体(如群体A2)产生不同影响，阻止或反对某项议程的通过。2003年全国首例“乙肝歧视”案引发公众的广泛关注，部分群体呼吁政府采取措施废除入学、就业方面的种种限制；同时另一些群体则担忧自身的安全，反对政府在这方面的改革。在这种情形下，议题倡议者表现出比较强烈的缩短权力距的欲望，而议题能否从公众议程进入政府议程，最终取决于某项议题的支持力量和反对力量对“权力距”大小的实际改变。
图1 政策议程的触发机制
动力是政策议程设置的杠杆和缩短“权力距”的手段或方式。“公共政策议程的议决是一个复杂的活动过程，其间各种力量不断地较量，各种利益相互交织、相互冲突，所以最后的议决是各种力量的合力作用的结果”。⑨现实中，潜在的政策议题多种多样，有些议题超越了政府能力范围，有些议题可以通过市场方式解决，而且政府解决议题的时间、精力和资源也有限度，因此只有少数议题能够通过拥挤的渠道进入政府议程范围。群体推进议程的动力源于这些议题代表了他们的利益和愿望，并且议题只有被决策者认可和付诸实施时，自己的利益才能实现。梅尔茨奈认为触发机制的动力源于行动者的动机与激励，即行动者的动机、需要、愿望、目的和目标是什么，他们想要什么，要采取什么方法去满足不同行动者的需要。⑩在自利性利益机制的驱动下，群体可能采取的策略方式有两种：一是改变群体之间的力量对比，如利用危机事件、焦点事件吸引眼球，利用大众媒介扩大影响，或扩大议题范围，吸引更多的公众加入；二是调整竞相策略，如一些次要的群体由于缺少足够的权力资源来影响政治系统，经常不能将他们的要求转变成重要的政治议题。随着不满的增长，这些组织可能诉诸暴力威胁或实际的暴力来支持他们的要求。(11)
方向是政策议程的目标与行为指引，反映了“权力距”的矢量特征。政策议题体现了群体意愿和利益要求，其运动的轨迹是通过“启动—具体化—扩展—进入”各环节由公众议程向政府议程传递，政策议程在这一个过程中受到多重因素影响，易于转向或传递受挫。第一，群体外延式拓展所伴生的困惑与尴尬。如果政策倡议群体开始影响力较小，不足以将政策问题推上政策议程，则客观需要其他群体的支持。随着一些强势群体的加入，原群体可能丧失对议题的完全控制，(12)其原始意愿可能为其他群体所“俘获”，偏离了政策“原汤”。第二，政策议题迁移方向应符合决策部门的职能要求，反映政府机构对政策环境的合法性回应。如美国有色人种促进会最初将政策诉求的焦点集中在国会和总统身上，但没有得到支持。后来该组织改变策略，通过一系列的人权诉讼案将焦点转移到司法机关时，却获得决策者的支持。(13)第三，政策议题要关注组织或决策者的偏好。“所有政治组织都有支持某些政策争议并压制其他政策争议的偏好，因为组织本身就是偏好的动员。一些政策议题被吸纳到政治过程，然而其他的议题则被排除在外”。(14)这种偏好同样存在于决策者个人，反映了决策者的一贯嗜好和价值要求。在此条件下，政策议题方向如果与决策组织或决策者趋同，则容易进入正式议程。
二、“权力距”与议程设置的逻辑演绎
1.分歧与统一：政策议程的一元建构
西方学者对政策议程设置研究大致分为两种趋势。一是以科布为代表的政策议程的理性主义研究。科布和艾尔德指出，要把握政策议程的实质须要对相关基本问题做出回答，如政策问题来源于哪里？为什么有些问题能引发决策者注意，而另外的一些问题却没有？问题如何从公众议程进入正式议程？谁参与了议程的构建过程？等等。(15)与非理性假设不同，科布对政策议程的建构和工具理性充满信心——“政策议程是一个适合于比较分析的问题。它出现在从最小到最大、从最简单到最复杂的每一个政治系统，然而同时它的形式和结构存在很大的变动。尽管历史上任何政策问题都有很大的差异性，我们认为在所有问题进程中存在四个主要阶段：发起(Initiation)、细化(Specification)、扩展(Expansion)、进入(Entrance)”。(16)
二是以金登为代表的政策议程的非理性主义研究。政策议程设置是一个复杂而又争议的过程，有学者用“黑箱”来描述这种欲罢不能的状态，德博拉·斯通(Deborah Stone)的结论是理性是人类思考和感知的狭隘概念，面对复杂和随机性很大的政策制定过程，政治学者们采纳一种非现实主义的“生产”模型来考察政策流水线将不免陷入“政策悖论”。(17)1972年美国学者马奇(James March)、科恩(Michael D.Cohen)和奥尔森(Johan.G.Olsen)突破传统决策的理性化、简单化的理论预设，用“垃圾筒理论”来解释现实决策中的合作困境和理性无能。(18)此后，约翰·金登在此基础上作了进一步修改，提出一个著名的修正模型——多源流理论模型，不过金登本人也承认，“这里所描述的‘源流’与Cohen－March－Olsen模型有区别，但基本逻辑是类似的”，(19)他同样对政策议程的理性追求给予批评，认为在“有组织的无序”情形下“探究公共政策的根源是徒劳的。虽然(政策理论)在偶然场合下获得验证，但在绝大多数场合下，全面的、理性的决策是不现实的”。
从实践看，政策议程的研究过程并非一帆风顺，有时甚至陷入迷茫、困惑或质疑之中，如“金登的理论过分地注重偶然因素”，(20)而“科布、罗斯和洛斯的分析在某些方面是误导的，实际上是没有必要的”。(21)造成分歧的原因是多种多样的：首先是政策议程研究时间不长，学界尚处于探索、争鸣阶段，并没有形成十分权威和成熟的理论架构。其次是由政策议程自身的特性所决定。在不同社会环境中公民、团体参与决策的方式不同，各种因素相互交融，瞬间万变，让政策科学家应接不暇，难以拨开迷雾或从理论上给予框设。另外，由于信息在政策议程设置过程中存在不对称性分布，公众对政府制定政策的显性的、后端式的流程给予较多关注，而忽视政策问题的产生、传递、吸纳等议程的先置环节。如金登所言，“与我们了解政策问题如何被处理相比，我们对政策问题如何被列入政府议程、决策者如何选择备选方案、一些潜在的问题和一些类似的备选方案为什么从没有引发人们的深切关注等问题的了解要少得多”。(22)
其实，政策议程设置方面的争执更多地集中于政策议程类型的典型化与具体政策实践之间的错配继而缺乏说服力。政策议程的一个共性特点是从触点向决策核心的推进过程，也是缩小“权力距”的过程，任何一项政策议程都有类似的变化轨迹，因此权力距可以融合不同议程理论之间的分歧而对政策议程设置作出普适性的解释。如图2所示，在政策场域中，政策议程设置涉及政策系统、政府系统和决策核心。政策系统是包含公众、团体、政府等不同主体的综合系统；政府系统包括议会、行政机构、法院及相关人员；决策核心是指对决策议程产生决定影响的政府人员。政策系统中的任何触点都可以引发议题倡议者为影响核心决策者而致力于缩短“权力距”的行为。以下用“权力距”来分析科布的政策议程设置的三种类型：(1)对于政治动员型，政策问题已经为决策核心所感知和确认，实际已登上政策议程，触点(A)与决策核心(O)之间的权力距(R3)为0，此时议程倡议者所作的诸多努力不在于缩短“权力距”，而是推动政策议题如何为公众所接受及带来合法性认同。在科布的坐标体系中，这一模式是社会主义国家一党制的典型代表。尽管这种判断过于武断，但不可掩饰这样的现实：在现代国家中，权力集中和不均衡分布为少数政治精英控制决策过程提供了便利，并对政策议程设置发挥着决定性影响。政治精英在理性的自觉和民主的合法性回应前提下，为获得公众的理解和支持，通过媒体等渠道发动政策宣传，动员和诱导公众(A1)接受某种政策意向，从而为后阶段的政策制定和执行创造良好的社会氛围。(2)对于内在创始型，政策问题首先为政府系统内部人员所感知，尤其是现代文官制度实施带来的公务员队伍整体素质的提升及丰富的行政实践增强了对政策问题感知的敏锐感，从而易于提出政策倡议。同时现代决策的复杂性和艰巨性又常常迫使政府人员寻求外在的智力支持，与之密切联系或具有特殊影响力的团体可以凭借资源优势或通过专门议程通道参与政策议程。鉴于此，科布将这种议程模式视为社团主义政体的显性特征。在政策议程的发生机制上，触点(B)处于政府系统内部，议程倡导者为了对决策核心(O)施加影响，需要对体制内的组织和个人进行动员，从而将“权力距”从R2缩减为R2[1]，R2[1]便是有效影响决策核心(O)的“权力距”。(3)对于外在创始型，在自由主义盛行的多元化社会环境中，触点(C)处于政策系统之外，政策问题首先由分散于外围的公众或社会群体所认知，但此时，“权力距”过大，尚不足对政策议程产生实质性的影响。因此，倡议群体为获得支持不得不采取一定方式将政策诉求扩散到其他群体(如C1、C2)，通过倡议联盟将“权力距”由原来的R1缩减至R1[1]，从而推动公众议程到政府议程的转变。
图2 权力距与政策议程设置
2.阻力与推力：缩小权力距的策略选择
政策议程设置是“一个从启动到决议的一系列相互关联的动态过程”，(23)体现了公众和利益群体为推动议程设置而扩大效应与缩小权力距的过程。“为提出政策诉求，政治利益群体将在机构内寻求影响决策关键点的通道。这些关键点分散于体制之内，不仅包括正式建立的政府各部门，也包括不同形式的政党以及政府单元与其他利益群体之间的关系。一个群体有效影响政府机构的程度是由各种因素相互依赖、相互作用的复杂的综合结果。”(24)利益群体推进政策议程设置的过程，存在两种情况：一是议题倡议者在各种逆向因素的影响下，未能有效地缩小权力距，阻碍或延缓了政策议程的设立。二是议题倡议者利用各种资源和条件有效缩短权力距，推动政策议程的设立。
对于缩小权力距的阻力主要体现于以下几个方面：第一，由于当前客观条件的限制，解决政策问题尚缺乏必要的条件。如大地震造成巨大的人员和财产伤亡，民众希望政府在地震预防方面有所作为，但在现实科技条件下，政府无法摆脱这一困境，因而政策诉求也无法上升为政策议程。第二，解决政策问题需要大量的资源投入，在资源供给不足和竞争性政策议程的影响下会迫使核心决策者将注意力转移到其他政策问题上。如上世纪五十年代建设三峡大坝的倡议由于涉及大批移民和庞大的建设资金而被搁浅。第三，与决策核心之间的利益冲突使政策议程设置的优先序列受到影响，决策核心一般倾向于将符合自身利益最大化的决策建议放在首位。如在很多地方，环境保护政策难以出台和实施，其根源在于地方政府为获得眼前利益或GDP效应而将经济发展置于环境保护之上。第四，价值取向的分歧，尤其是核心决策者与议题倡议者之间的价值对立容易导致议程设置受阻。譬如，在市场条件下核心决策者相信公平优先于效率，“无论多么完备有效的法律和制度，如果有悖于正义的要求，都必须被修正或废除”，(25)那么诸如失业保险、最低生活补助的社会福利政策倡议容易登上政策议程；反之，核心决策者如果认为追求效率是自由市场的至高原则，则倾向于对收入再分配、价格管制等干预市场政策的排斥。
在政策议程设置的动态过程中，群体的活动和博弈在一定的条件下可以化解阻力，推动政策议程的建立。对于缩短权力距、推动政策议程设立的策略主要体现于以下几个方面：第一，提高议题倡议群体的影响力。群体的影响力一般取决于群体在社会中的地位与声望、政府官员是否作为群体的正式或非正式成员、群体是否作为技术的或政治知识的一个来源、群体组织的合适程度、在既定情形下群体的凝聚力程度、领导的技巧、组织拥有资源和资金的丰富程度、政府机构的运行体制所带来的便利或阻碍等诸多因素。(26)因此，群体可以通过宣传和互动活动，吸纳社会活动人士或政府官员，加强群体内部整合，提升组织的输出功能。第二，采取联盟战略。不同人口数量的群体试图通过拥挤的渠道登上政策议程时，力量薄弱群体的呼声往往淹没在喧哗嘈杂声中，其有效方法之一是利益相同或相近的群体通过联盟扩大影响。政策问题定义越模糊，政策诉求包容性越强，获得群体支持的范围就越广泛。第三，利用媒体和舆论。新闻媒介是“外部世界与我们头脑中的图画”之间的桥梁，美国学者沃纳·塞佛林(Werner J.Sevenin)和小詹姆斯·坦卡德(James W.Tankard Jr.)认为“媒介的议程设置功能就是指媒介的这样一种能力：通过反复播出某类新闻报道，强化该话题在公众心目中的重要程度”。(27)即通过媒介构造对“拟态环境”实施影响，从而推动媒介议程到公众议程的转变，并最终催化为核心决策者的压力。(28)第四，运用恰当的表达方式。在议程通道选择上，有些议题适合于议决机关讨论，有些需要提交行政机关或司法机关；在议题的具体形式上，有些是粗略的建议，有些则含有详细的调查材料或可行性报告；有些以和平的方式提出，有些则借助于游行示威、罢工甚至暴乱的方式呈现。因此，社会或政治过程必须选择恰当方式来建构议程和界定议题，以使这些议程和议题能最好地适应政治行动。(29)
收稿日期：2011－9－26
注释：
①③［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，北京大学出版社，2006年，前言页。
②Cobb R.W.and Elder C.D.,The Politics of Agenda-Building:An Alternative Perspective for Modem Democratic Theory.the Journal of Politics,Vol.33,No.4.(Nov.,1971),pp.892-915.
④王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。
⑤［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，北京大学出版社，2006年，第87页。
⑥Hofstede G.,Motivation,Leadership,and Organization:Do American Theories Apply Abroad.Organizational Dynamics,Summer 1980(b),pp.42-63.
⑦詹姆斯·安德森将那些将大部分时间、精力、资源花费在形成问题、建立支持、提上议程和寻求行动的国会议员、利益集团代表、政府官员、公民称为“政策促进者”(policy entrepreneurs)，见詹姆斯·安德森：《公共政策制定》，中国人民大学出版社，2009年，第108页。
⑧Anderson J.E.,Public Policymaking:An Introduction,6th edition.Boston:Houghton Mifflin,2006,P.80.
⑨张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社，2008年，第175页。
⑩［美］卡尔·帕顿，大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》，华夏出版社，2000年，第168页。
(11)Bachrach P.and Baratz M.,Power and Poverty:theory and practice.New York:Oxford University Press,1970,P.105.
(12)Cobb R.,Ross J.K.and Ross M.H.,Agenda Building as a Comparative Political Process.The American Political Science Review,Val.70,No.1(Mar.,1976),PP.135-136.
(13)［美］杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩：《公共政策经典》，克里斯托弗·博里克等译，北京大学出版社，2008年，第131页。
(14)Schattschneider E.E.,The Semi-sovereign People.New York:Holt,Rinehart and Winston,1960,P.71.
(15)Cobb R.W.and Elder C.D.,The Polities of Agenda-Building:An Alternative Perspective for Modern Democratic Theory.the Journal of Politics,Vol.33,No.4.(Nov.,1971),p.904.
(16)Cobb R.,Ross J.K.and Ross M.H.,Agenda Building as a Comparative Political Process.The American Political Science Review,Vol.70,No.1(Mar.,1976),P.127.
(17)［美］德博拉·斯通：《政策悖论：政治决策中的艺术》，顾建光译，中国人民大学出版社，2006年，第9－12页。
(18)Cohen M.D.,March J.G.and Olsen J.P.,A Garbage Can Model of Organizational Choice.Admirtstrative Science Quarterly,Vol.17,No.1(1972),PP.1-18.
(19)［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，北京大学出版社，2006年，第86页。
(20)［加］迈克尔·豪利特，M.拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店，2006年，第198页。
(21)同上，第197页。
(22)［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，北京大学出版社，2006年，第1页。
(23)张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社，2008年，第173页。
(24)Truman D.B.,The Governmental Process.New York:Alfred A.Knopf,1971,P.239.
(25)John Rawls.A Theory of Justice,revised edition,MA:Harvard University Press,1999,P.3.
(26)Truman D.B.,The Governmental Process.New York:Alfred A.Knopf,1971,P.239.
(27)［美］沃纳·塞弗林，小詹姆斯·坦卡德：《传播理论：起源、方法与应用》，华夏出版社，1999年，第246页。
(28)［美］马克斯韦尔·麦克姆斯：《议程设置——大众媒介与舆论》，郭镇之译，北京大学出版社，2008年，第24－28页。
(29)［美］盖伊·彼得斯：《美国的公共政策——承诺与执行》，复旦大学出版社，2008年，第66页。