对我国财政外部性问题的认识与规范，本文主要内容关键词为：性问题论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政外部性问题的提出
自从庇古提出用税收矫正市场外部性问题以来，外部性已经成为经济分析中重要的问题之一，并成为政府干预市场以克服市场失灵的理由，也成为财政存在的前提之一。但伴随着财政在经济活动中的作用不断增强，现实生活中，由于政府（财政）原因所形成的经济外部性也不容忽视，可将其称为财政外部性。借鉴市场外部性的概念，财政外部性可以定义为未在税收中得以反映的公共服务交易成本或收益。与市场外部性相似，财政外部性也可以划分为外部正效应（收益外溢）和外部负效应（成本外溢）。正如市场外部性会导致市场失灵一样，财政外部性也会产生政府失灵，所以它的理论分析与经典市场外部性具有相似之处，我们用图一、图二分别反映财政外部性对本辖区公共服务供给的影响。
图一
在图一中，MSC、MGC分别表示某辖区公共服务社会边际成本曲线和辖区内边际成本曲线，MB表示公共服务的边际收益曲线，由于MSC高于MGC，则表明本辖区在提供公共服务时社会成本并非完全由本辖区纳税人负担，故存在成本外溢，出现财政外部负经济。对于公共服务的提供而言，应考虑全部税收负担，最佳供给量应为MSC与MR的交点
所对应的
，但本辖区政府从自身成本收益角度出发，外溢的成本不进入本地公共服务决策函数，则真实公共服务提供数量为MGC与MR的交点
所对应的
，即当存在财政外部负效应时，会出现该类公共服务的超额供给，从而导致政府财政资源配置的失衡。
图二
在图二中，MSR、MGR分别表示某辖区公共服务社会边际收益曲线和辖区内边际收益曲线，MC表示公共服务的边际成本曲线，由于MSR高于MGR，则表明本辖区在提供公共服务时社会收益并非完全由本辖区纳税人享受，故存在收益外溢，出现财政外部正经济。对于公共服务的提供而言，应考虑全部社会收益，最佳供给量应为MSR与MC的交点，所对应的，但本辖区政府从自身成本收益角度出发，外溢的收益不进入本地公共服务决策函数，则真实公共服务提供数量为MGR与MC的交点，所对应的，即当存在财政外部负效应时，会出现该类公共服务的供给不足，从而也会导致政府财政资源配置的失衡。
财政外部性最直接的影响就是产生财政资源配置的低效，这实际上是政府对其财政资源的运用能力发生扭曲，在此基础上会扭曲现有的政府间财政分配关系，影响政府间财政收支体系的公平和稳定，因此对于财政外部性必须加以重视。
二、我国财政外部性的形成机制
财政外部性产生的原因较多，根据我国的具体情况，主要存在以下几种情况：
1.非均衡的财政管理体制。我国现行的财政体制本身就是一个非均衡的体制，这并非单纯指现行分税制还不彻底，更多的表现为其形成机制的先天不足。在政府与市场职能、政府间职能都尚未界定清楚的前提下，财政体制的划分注定是模糊不清的，而且注定是偏向于政策制订者。在现行分税制中，难于对政府（尤其是低级政府）的财政资源运用能力进行估计，一方面偏重于集权的财政体制所赋予低级政府的财政收入连基本支出都难以维持，另一方面低级政府又可以通过非规范性的制度创新和行政自由裁量权的运用获得难以估计的财政资源。在这种情况下，片面强调地方政府的自主理财，无形中就增加了财政运行风险。其次由于在现行行政体制中，一直强调高级政府对低级政府的领导权，在一个权责不清的制度框架中，高级政府拥有了相对集中的制度安排权，实践中很容易将一些本应该由高级政府负担的公共成本转嫁到低级政府，从而形成变相的不规范的财政资源自下而上进行转移，致使原本就缺乏法律规范的政府间财政关系变得更加随意，政府行为的外部性也就变得更加容易。因此，在财政管理体制非均衡的条件下，财政资源的产权界定模糊，财政外部性也容易形成。
2.政府间管制。根据有关经济学的理论，政府间管制的理论基础主要源于两种认识。第一是克服区域性外部不经济，从而纠正地方公共商品均衡中的无效率和低效率，因为外部性的存在将直接影响政府的财政收支安排，最终将可能导致地区性公共商品的供给机制出现低效或无效，这是政府间管制存在的基础。第二是管制收益和成本的宏观比较。实施管制必须注重成本收益分析，特别是对于地方政府管制成本的测量，不仅包括直接的额外成本的支出，还包括潜在的地方税源的流失而导致的地方财政收入的减少。因为从宏观角度看，大多数政府间管制的社会收益应大于其成本支出，但从微观角度看，某区域的管制成本则极有可能超过本区域的居民收益。例如按照高级政府的要求，将所有的不合排污标准的企业迁出市区，地方政府不仅会为安置这些企业支付费用，还会因为这些企业的迁出而流失税源，但环境污染的改善可能会使下游地区更为受益。再例如低级政府对于某些具有明显外部性的公共商品的财政投入积极性不高，这包括农田水利、教育科技、计划生育等众多领域。为了弥补区域间外部不经济的公共投入不足，高级政府会通过财政管制的方法以“法定支出”的形式强制下级政府追加这部分的财政投入。但是这些管制措施却无法保证其收益完全由本地区享受，成本与效益出现了外部性，从而引发了我国政府间财政关系中新的扭曲因素。
3.辖区间税收负担输出。在市场机制下，商品、要素能够自由流动，则某辖区的征税行为可能会影响其他地区商品、要素的价格，从而导致本辖区的税收负担扩大到其他地区，由其他地区的居民负担，这即称为辖区间的税收负担，也可以称之为辖区间的税负转嫁。从理论上看，税负输出的经济学基础就是存在着地方公共服务收益的外溢。出于将外部成本内部化的考虑，设计出一种税负输出机制，能够保证产生一个最优的地方公共服务的供给水平。
但不幸的是，在现实生活中几乎无法设计这样一种税负机制，因为其税负输出范围与公共服务收益外溢的范围不可能完全一致，所以即使将税负输出作为公共服务收益外溢的补偿机制，它也是一种低效的补偿。而且出于政治、经济目标的考虑，辖区政府总是倾向于将本地居民的财政负担设计为最少的税收安排。在税收任务既定的情况下，要使本地居民的税收负担最小，唯一可行的方法就是安排本地之外的非居民负担更多的税收。所以在实践中，辖区政府（尤其是地方政府）更倾向于那些容易实现税负转嫁的收入工具。通过税负输出可以不适当的扩大本地区公共服务水平，使财政资源从外地流入本地。从而一方面阻碍了其他地区财政职能的实施，另一方面也违背了地区间财政负担的公平原则。
4.税收竞争政策的实施。税收竞争是指各地区通过竞相降低税率或给予税收优惠，以吸引其他地区财政资源流入本地的一种税收政策。适度的税收竞争能够保护本地居民免受本地政府的掠夺，有助于其享受到与所缴纳的税款相当的公共服务，也有助于各级政府公共支出结构和水平趋于合理。但出于掠夺或引诱其他地区财政资源的目的，在更多的情况下税收竞争存在着恶性的趋势，特别是在缺乏对政府行为进行监管的情况下，税收竞争容易改变或扭曲正常的市场竞争秩序和财政资源流向，在降低本地区居民纳税负担的前提下，提供远远高于均衡水平的地方公共服务，最终导致各级政府提供公共服务的失衡和缺位，从而成为扭曲政府公共服务供给的诱因。
中国的转型过程实际上在很大程度上也是政府间竞争、制度竞争和体制竞争的结果。改革开放以来，我国在许多领域积极地推行了地方分权，这种地方化为地方政府获得和维持独立利益和自主地位创造了条件。政府体系本身不是铁板一块，它由有着不同职能和利益的个体与部门构成，各级政府作为“经济人”的意识增强了，对于税收资源的争夺也日益激烈，这是一个不容忽视的问题，实质上就是税收竞争在国内的一种体现。就目前分析，各级政府在税收资源的竞争中，采取的措施更多体现出“以邻为壑”的特征，其外部性负效应明显。
5.地方财政风险的扩大化。从广义上讲，政府是为了化解和规避公共风险而存在的，政府的每一项公共政策，最终都是要体现在财政上的，因此财政风险本身也是一种公共风险。特别是由于受到经济发展水平和政策条件的制约，相对于中央政府，地方政府的可支配财力和再融资能力是极其有限的，这一点在落后地区和基层政府十分普遍。就现状看，地方政府财政收支压力高于中央政府，低级政府的财政收支压力高于高级政府，越是低级政府承担的财政压力也就越大。很明显，在转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是基层政府承担着具体而重要的政治责任和经济责任，地方政府财政风险日益突出。
由于地方政府是作为中央政府在地方的权利延伸，所以当地方政府面临财政收支平衡困难或社会保障风险时，中央政府会义不容辞地承担其风险，这样无论是财政补助或转移支付都意味着地方政府的风险已经扩大化、社会化。如果中央或上级政府由于自身原因也难以给予资金援助时，地方政府将会通过自己的权力筹措资金或转嫁支出来回避地方财政风险。无论是通过哪种方式，从某种意义上讲，地方财政风险均是由社会予以承担，本质上就是某种决策成本的外部化。
三、对于财政外部性的认识和规范
财政外部性的存在改变了以往对于政府干预市场的盲目信赖观念，从而必须在以下几个方面对于财政外部性树立正确的认识。
第一，政府（财政）行为也会像市场行为一样产生外部性。
第二，正如市场主体为追求自身经济利益的最大化而产生市场外部性一样，财政外部性的产生在某种程度上也是各级政府追求自身财政利益最大化的结果之一。相对于高度集中的财政体制，财政外部性的出现代表着各级政府自主理财意识的恢复，意味着各级政府之间已经出现了潜在的竞争者，这无疑是一种进步。
第三，同市场经济在强调经济自由、市场分权的情况下容易产生市场外部性一样，在强调财政分权的政府体制中，财政外部性也是难以避免的，而且分权越细，出于财政自利原因，财政外部性产生的可能性越强。因此，在财政分权中坚持适当集权是必要的，集权的设计应该是有利于促使财政外部性的内部化。
第四，财政外部性的存在某种程度上划清了政府间权力安排的界限，对于不容易产生外部性的事务，应坚决分权，对于容易产生财政外部性的事务，应通过适度集权或制衡予以纠正。
第五，在规范财政外部性的过程中，制度设计相当重要。从我国财政外部性的形成机制看，很大程度上是因为财政制度或政府行为体制存在缺陷所造成的。
基于以上的认识，笔者在这里提出若干纠正我国财政外部性的具体建议。
1.我国的财政外部性绝大多数是由于财政自利行为造成的，但形成财政自利的原因除了市场化条件下各级政府（尤其是地方政府）竞争意识的增强外，高级政府所施加的财政压力和缺乏规范、有效的筹资体系也是诱因。应该真正按照市场经济体制的要求，在明确政府间职能的基础上，推进财政分权。强调政府行为成本的内部化，前提是政府间职权划分相当明晰，否则容易形成逾界而造成滥用或使用不当。改变现行的以授权为主、分权为辅的财政管理体制，按照市场要求推行规范的财政分权，在合理制度框架内提高各级政府（尤其是地方政府）的财政资源运用能力，更重要的是应赋予他们在一定情况下运用合理、合法的手段调整本地区财政收入的权利。对于现存的税收手段进行整理，对于那些容易产生外部性的税种应充分考虑地区间的补偿，在对于收入划分或转移支付时通过设计好的制度予以协调。适当给予地方政府部分税收立法权是十分必要的，如果缺乏一个规范的较为稳定的风险抵抗体系，必将产生区域性的财政自利行为。
2.加强政府间纵向谈判和横向合作。应该在上下级政府间形成行之有效的协商机制，相对于过度强调下级服从上级的行政管理体制，更有利于制定出公平、合理的政策。在现阶段难以保证政府措施公平、高效的情况下，弱化上级政府政策的指令性色彩，可能对政府间财政关系的冲击更小。在平级政府间，应当尽可能加强合作，树立良好的沟通渠道，通过明确地区间政府行为的成本和收益，在双方认可的情况下将财政的外部性内在化。当然，在双方不能取得共识时，上级政府应适度介入，将外部性予以补偿。
3.正如强调分权的市场体制难以克服外部性一样，过于分散的政府层次也是导致财政外部性泛滥的原因。与世界各国相比，我国五级政府架构过于松散，而财政体制又趋于集中，这种矛盾使得各级政府财政自利行为变得难以控制。因此减少政府层次和财政层次，就像市场中的企业合并有利于克服市场外部性一样，政府通过合并适度扩大区域管辖范围也有利于克服财政外部性。这种政府合并应首先考虑乡镇层次的简化，因为从目前的情况看，乡镇财政收支的压力最大，财政自利要求最为迫切。
4.必须大力加强法律制约和民主监督对各级政府财政自利行为的约束力，以营造一个惩罚有害的财政机会主义的法制、民主环境。一方面通过立法程序，将各级政府之间的权利义务内容予以明确，尤其是将政府行为的目标、途径、约束、补偿等内容以法律条款的形式纳入规范的制度框架，减少其随意性，增强其权威性；另一方面在进一步完善各级人大制度的基础上，切实代表公民对公共决策进行民主评议、民主监督、民主制约，将政府行为置于公民的管理之中，并以是否符合人民的意愿为标准，衡量政府政策的公平、效率。
5.财政外部性将导致政府间财政资源的流动，而政府间经济利益的不平衡是引发政府间财政资源争夺的关键，而解决财政外部性的关键也是如何对财政资源的流动进行补偿。借鉴西方国家的管理经验，应尽量建立政府间合理规模的公平补偿机制。必须认真研究政府间的财政补偿，否则极易产生新的财政外部性制度诱因，而这一点恰恰是我国现阶段最难以解决的问题。一方面，高级政府应通过合理的方法取得一定规模的补偿资金，另一方面对于政府间财政外部性的成本和收益应通过合理的方法进行测量，确定补偿的程度和数额，当然其中困难很大。
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