摘要：从建设过程监管、建设企业和人员资质、保险担保三个方面分析英国、法国、美国和日本的建设工程质量监管举措，对比这几个国家的异同点，并提出我国建设工程质量监督管理体系的完善建议。
关键词：发达国家项目；工程管理
1 前言
发达国家在建设领域的质量监管，普遍是根据WTO公开、透明、平等的规则，以技术法规和标准为基础，实施统一的监督管理措施。这些发达国家的管理措施，大都是经过长期的市场和实践检验，不断总结经验教训后逐渐形成的。欧洲国家的立法机构和制度相对完善，其中英国和法国的建设立法、工程质量检查、以及人员资质管理方面具有深厚的历史渊源；美国因地理环境差异导致的地域特色，以及政府和地方多层级管理的特点，与我国情况比较相似；日本和中国同为亚洲国家，在管理上具有纵中央集权的特点。因此，本文选择美国、日本、英国、法国为分析对象，对比分析这些国家在工程质量监督管理方面的做法，供我国参考和借鉴。工程质量的监管不仅指建设过程中的直接监管，还包括对建设企业和人员的监管以及约束保障措施的采用。企业和人员监管主要通过资质认可的方式，质量保障包括对工程合同、保险或担保的采用。本文主要围绕建设过程监管、建设企业和人员资质以及保险担保三个方面来阐述英法美日等国家工程质量监督管理的经验和做法。
2 英国和法国工程质量监管概述
英国和法国均以国家法律法规为依据开展工程质量监管活动，形成了政府和市场监管相结合的模式，但也有所不同。
2.1 建设过程监管
上世纪八十年代，英国政府引入了私立建筑控制机构（BuildingControlBody，BCB），并建立资质人员体系（CompetentPersonSchemes（CPS））以分担政府的监管职能，并将资质人员和建筑控制机构的职责列入《建筑法》和《建筑法规》中。业主可在隶属政府的公立BCB，社会化的私立BCB或资质人员三者之间，任选一方来满足工程质量相关法规的要求，这三者形成的相互竞争格局，有利于提高服务质量和效率。BCB承担具体建设过程的监管，而政府负责关键节点的行政审批，如规划申请、建筑控制申请的许可，在设计、施工和验收阶段要决定接受还是拒绝该项目的初始通告、规划证书、修正通告、完工证明等文件，同时做好工程项目建设过程中的信息备案，并对资质人员的工作进行抽查。BCB则根据建筑通告、全套方案申请等建筑控制申请的类型不同，对设计图纸、施工方案、施工过程、竣工验收等进行不同程度的现场检查和监督管理，以确保工程项目符合工程质量安全的要求。和英国一样，法国也是由专业第三方进行过程质量控制，但第三方监管是由保险驱动。法国《斯比那塔法》规定，工程项目必须购买质量缺陷险，所有项目由保险公司指定的工程质量检查机构（TechnicalInspectionServices，TIS）进行工程质量监管。
2.2 建设企业和人员资质
英法两国建设企业和人员的监管是通过注册登记、资质认定和许可来实现的，这类资质认定工作主要也是由各类协会主导。英国对工程承包商通过英国皇家特许建造学会（CIOB）主导的特许建造公司注册体系实施管理。虽然在实际工程中，对注册承包商并没有强制性要求，但注册的承包商和施工企业被认为更能保障工程质量。法国则通过法律明确规定了建设企业的责任和义务，企业必须在其内部建立完整的质量自检体系，对建设过程中每道工序都要做详细检查并记录，质量体系的建设和完善要作为重点接受TIS的检查。建筑师、工程师等建设从业人员的资质由相应的行业协会、专业学会等社会机构评估认可。如施工人员要通过资质人员体系的认可，就必须通过基本技术能力的考察，以及工程现场评估，确认能满足工程质量安全相关的法律法规要求；检查员则需要通过资格预审、许可评审和专业面试等环节，以证明其在法律法规、建筑基础结构、防火、施工技术等方面的知识和经验。这些协会组织不仅要代替政府行使认可职能，还要承担认可人员的监督责任，制定从业人员行为标准和规范，定期检查、抽查其工程项目，对违规行为进行制裁，通过对人的认可监管来保障工程质量。
2.3 保险担保
这一点英法做法大不同。法国是强制保险，英国则由市场需求决定，通过有无保险或保费高低充分发挥市场约束作用。英国最为有名的是英国房屋建筑委员会NHBC的十年住房质量担保保险，完工前2年，提供问题协商解决和担保服务，后8年则提供保险服务。NHBC要求所有投保企业和会员都必须执行NHBC制定的施工和材料标准，该标准高于法规要求以确保工程质量，并且NHBC还委派旗下的建筑控制服务有限责任公司进行工程项目全过程的监管。英国虽无强制性工程质量保险要求，但NHBC十年住房质量担保保险也已覆盖了80%的英国新建住宅。法国是强制性保险和担保，根据《斯比那塔法》规定，所有公共建筑、高耸式建筑和复杂建筑都必须购买工程质量内在缺陷险IDI和十年责任险PLI，IDI对于结构安全和性能是10年保险。一旦出现质量问题，IDI用于快速理赔，PLI则用于责任的追究，双重保险制度，约束各建设主体的行为责任，有利于降低工程各方风险、提高质量，也快速有效保障了业主利益。法国的担保制度有两年担保、十年担保和完工担保，根据公司和业主需求，法国三分之二以上的建筑工程都购买了保险和担保。
3 美国工程质量监管概述
美国各州相对比较独立，有单独的立法权，并根据各州技术、经济和地域特色制定技术法规，因此各州做法并不完全相同。政府部门在工程质量方面高度依赖结构分散化和市场化的社会机构，政府对建设资质和活动并没有过多限制，完全依靠市场的优胜劣汰实现资源的有效配置，并有全球最大的保险和担保市场约束建设主体的行为。美国的工程质量监管有政府模式，更注重市场模式，其监管体系复杂，但仍符合WTO的基本原则，更符合美国联邦制的政体特色，也能适应各州地理环境差异和经济发展不均衡的特点。
3.1 建设过程监管
美国建设工程项目从规划到竣工，主要由政府和业主委托的工程咨询公司进行全过程质量控制。政府负责任命建筑主管官员、工程检查员等技术官员；开工前政府技术官员审查图纸和设计计算书等信息，颁发施工许可证，施工过程中重点检查隐蔽工程，施工结束后检查验收，颁发使用许可证，从而确保工程质量符合技术法规的底线要求。工程咨询公司的监管较之政府更具体和细致，咨询团队一般由专业的建筑师、结构师、测量师等专业人员组成，根据业主的委托，依据合同规定对工程进行监督检查。通过多年的运行实践和激烈的市场竞争，美国已经形成了比较成熟和完善的建设工程咨询制度，咨询公司通常向业主提供工程策划、招投标、勘察、设计、施工、项目管理、风险控制等全过程的技术和管理服务，监管内容不仅包括工程质量，还有项目进度和费用控制等。
3.2 建设企业和人员资质
美国建设企业和职业资格人员的认可都是由各州自行规定，资质认可通常也是由州政府授权给行业协会或学会组织进行。要在某个州开展建筑活动，各类承包商、施工企业必须取得相应的许可证，并在许可证允许的业务范围内开展建筑活动。美国对建筑公司一般不实行分级资质，主要依靠保险公司和担保公司对不同档次的建筑公司所提供保险和担保金额的不同进行市场调节。美国建设从业人员的专业执照分为建筑师与工程师执照，由州专业执照管理局监管，按照各专业进行考试和资历考核。如专业工程师资格的取得由美国工程与测量考试委员会作为组织机构进行考试资格审查、考试安排等具体工作，申请者必须经过教育经历、工作经历和考试成绩三方面的考核；建造师的资质认定按照参与建造工作的内容由美国建造师学会资格认证委员会分为项目经理、现场总管、项目总管、施工经理等类别进行认可。由于各州的自治性，对于企业和人员资质要求不尽统一，即拥有一个州的许可证，不代表建筑企业可以在其他州开展建筑活动，而在一个州取得注册工程师也不意味着能在其他州以注册工程师身份进行工作。
3.3 保险担保
美国是开展工程担保最早的国家，其工程担保有100多年历史，上世纪初公共工程担保制度就广为应用，并且从法律层面针对公共工程项目提出了强制性工程担保要求。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆美国保险市场更是做到了高度精细化和市场化，比较有代表性的是综合险和伞险，综合险由业主向保险公司统一投保，伞险提供超过保单保险金限额的险种保险，可以有效应对各类风险和质量问题。
4 日本工程质量监管概述
日本在战后快速经济发展过程中，其建设领域也经历了各类质量问题，逐步形成了法律、政令、省令、标准等为主导的技术法规和标准体系。在经历过快速建设发展中的建筑物倒塌等严重质量事故后，日本逐步形成了严格的质量管理制度和质量监督检查机制，住宅质量也得到了多部法律的保障。建筑企业的成功依赖相互信任的长期关系来维系，加上日本中央集权的特点，其监管模式既存在政府强势管理模式，也存在市场管理机制和行业诚信管理机制。
4.1 建设过程监管
日本在1999年以前是完全的政府主导型，工程质量的实施监督主体只有政府任命的建筑主事，由各个地方的行政长官在建设管理部门中挑选出具备判定资格的公务员。1999年后，开始引入指定检查机构，但这些机构及其工作地域范围和业务范围必须由国土交通大臣或地方政府的行政长官指定。工程项目从设计到验收，政府都严格把关，进行全方位监管。作为工程质量建设和监管依据的《建筑基准法》规定全面细致，经历多次法律修改，更加明确具体针对建筑规划设计、施工、竣工和投入使用阶段，皆有详细的监督检查要求（参见图1）。根据建筑单体、建筑群体等不同对象，有不同的质量安全、规格和性能规定，每一阶段，都需要向地方建设主管部门提交申请，经检查取得了确认证书或检查合格证书后，才能进入下一阶段。
4.2 建设企业和人员资质日本对建筑师、设计师和建设单位的能力、资质、职责和监督都有明确的法律规定。企业和人员资质的认可主要由政府部门主导。建筑企业根据政府的分类一共划分为28个业种，每个业种按造价分成A至E共5个等级，每个等级根据营业金额来划分和确定营业范围。对建筑企业的从业资格，日本有专门的《建设业法》作出规定，分为一般许可和特定许可，并根据企业业务范围的不同，要求必须经过地方政府和国土交通省的审核，才能颁发国家或是地方级营业执照。法律对建设企业的资质从管理人员到技术人员、以及监督处分、合同总包分包关系等各方面都提出了细致具体的要求，而获得资格的企业，每隔2年就要接受政府审查、等级划分并对外公示。
4.3 保险担保
日本有住宅质量保障法和瑕疵担保履行法，甚至还制定了200年住宅的《长期优良住宅普及促进法》来保障工程质量，并建立了担保和保险制度，以法律形式明确了开发商的责任和义务，强制要求购买保险或担保。通过差别保费制度、国家监督机构和建设行业协会主导的保险监督机制在住宅项目和公共工程项目中推行保险和担保，日本建筑工程投保率超过98%。
5 各国工程质量监督管理对比分析
发达国家工程质量监督管理方式，根据其政治体制、管理环境和经济发展水平而具有不同特点，对比总结如下：
5.1 建设过程监管
工程项目建设涉及规划、设计、施工、竣工等重要阶段，各国政府机构虽监管深入程度不同，但关键节点的许可与审批，政府都会进行检查把关，尤其在颁发施工许可证和使用许可证时。在具体设计审查和施工环节，监管方式出现差异，日本政府进行全过程、全方位的细致监管检查，要求和措施较多；美国主要通过业主聘请的咨询团队进行全过程检查和监管；欧洲国家则通过专业的建筑控制机构来监管，如英国的BCB、法国的TIS。
5.2 企业资质和个人资格监管
欧美日均有企业和个人执业资格制度，实施不同形式的管理，一般欧美国家由法律法规制定职业资格基本要求，行业协会或学会等团体进行人员和企业的注册、认可和监管；日本的企业和人员资质皆由政府主导进行审批注册并通过法律做出了细致具体的规定。
5.3 保险担保
欧美日一般均通过保险或担保等法律规定以及市场机制促进质量控制。法国、美国和日本都有强制性工程保险或担保要求。同时，各个国家通过系列格式合同针对工程保险和担保也进行了具体规定。各国从法律要求、市场机制和合同约束等各方面推动了工程保险和担保的广泛应用，这些保险担保公司也会实施建设过程和材料的监管从而确保工程质量。各国根据政府干预和市场参与程度和方式方法的不一而具有不同的监管特点，其中美国具有高度市场化特征，日本偏向政府主导型，欧洲国家的监管介于两者之间，是典型的“小政府、大协会”，通过政府适当参与、政府授权，鼓励行业协会和个人发挥作用，通过市场机制实现资源的有效配置。
6 国外工程质量监督管理对我国的启示
我国工程建设过程的质量监管涉及到多个部门，包括建设项目规划审查机关、施工图设计文件审查单位、建筑安全监督管理机构和工程质量监督机构等多个政府机构以及监理单位等。在企业和人员资质方面主要由政府主导管理，资质分类和限制较多。目前，政府也在试点放开企业资质限制，并逐步取消了部分职业资格。在工程保险方面，我国没有强制性要求，一般外资参与的项目根据国际惯例会购买保险，非外资参与的项目投保率并不高。总体来说，政府干预较多，但却没有做到像日本政府这样进行全过程、全方位的细致监管检查，各地方政府有法不依，执行力不够的现象还是相当普遍的。因此，在这种情况下，市场化力量的发挥得到了抑制，企业缺乏进一步主动探索的动力。通过借鉴国外建筑的发展和监管模式，未来我国建设工程质量监管体系可从以下几个方面完善。
6.1 完善建筑工程质量相关的法规体系
发达国家以确保质量安全等底线要求的技术法规作为工程质量监管依据，我国针对技术内容的监管依据则是各类强制性标准，数量虽多但不能覆盖所有领域，如对倒楼、整体燃烧等大型事故仍缺少底线约束，而且国家、行业和地方层面都有相应的强制性条文散落在不同的标准文本里，缺乏统一性和系统性，应建立我国建筑技术法规体系，对强制性标准进行整合精简，推行全文强制，将其上升到技术法规的地位，作为立法文件，纳入行政执法和司法监管体系。
6.2 引入非政府机构的监管
政府进行工程建设关键节点的行政审批，具体建设过程的监管可授权委托给第三方机构，或是逐步引入社会化的监管人员和组织，同时发挥市场的竞争机制来完善工程咨询制度，并在法律中明确相关人员的责任。政府对于企业和人员资质的监管可逐步放开限制，授权给行业协会等进行注册、认可管理。在我国现行模式下，可通过工程质量缺陷险机制来推动第三方监管，目前该项工作已经在上海开展试点并出台了相应的管理办法，待其完善成熟之后建议在全国范围内推广。笔者参与的上海宝矿国际广场工程就是上海推行风险管理试点的重点项目，公司作为该项目的风险管理单位受保险公司的委托对项目施工过程中的风险因素进行管控。
6.3 完善工程保险和担保机制
完善我国工程质量保险和担保制度，培养一批有实力的国内保险和担保机构，并强化保险和担保体系建设。在与现行工程质量管理协调的基础上，加大工程保险和担保的应用推广，如将工程保险或担保作为招标评审要求、在政府项目和公共项目中要求工程保险或担保、或是纳入合同条款。通过法律、合同和市场机制共同推动保险担保的应用，从侧面保障建筑工程质量。而通过保额和担保金的区别也可实现建设企业的优胜劣汰和市场调节。
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论文作者:杨佳玮
论文发表刊物:《基层建设》2017年4期
论文发表时间:2017/5/18
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