以社区为本：本土化社工发展道路的选择？——基于珠三角某市H镇社工实践的初步分析，本文主要内容关键词为：社工论文,本土化论文,为本论文,发展道路论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009－5446（2011）03－0003－07
自从2006年党的十六届十六中全会提出建设“宏大的社会工作人才队伍”，[1]2008年我国推出全国社会工作者职业资格考试以来，社会工作实践的发展得到了很大的推动，全国各地纷纷开展社会工作服务试点工作。广州、深圳、佛山、东莞、江门等珠三角地区的社会工作发展情况尤为被人关注。在社会工作专业化、职业化发展“如火如荼”的起始阶段，同时涌现出不少问题，比如社会工作岗位或服务项目的可持续性、社会工作从业者素质有待提高、社会工作服务成效评估等问题。跳出这些问题，在当地制约或推动社会工作发展的不同因素影响下，社会工作发展空间到底有多大？社会工作发展目标是什么？社会工作者以谁的利益为根本利益？何种发展途径比较适合当地情况和形势？
从社会工作专业发展途径来说，通常可以分为“注重个人发展取向”（微观）和“注重社群取向”（宏观）。[2]“注重社群取向”的途径又可以分为两种，一是社会工作者通过凝聚弱势群体，提高与其他利益群体对话的可能性，以获得日趋阶层化的利益群体之问的平衡，这种途径可以说是自下而上的发展途径；另一个是社会工作者通过推动居于上层的相对强势的群体改善资源分配，来达到各利益群体之间的平衡，这种利益途径可以说是自上而下的发展途径。在现实中，社会工作者会尝试不同的工作方法推动社会发展。在当前采用“嵌入式”发展的社会环境下，社会工作发展的目标定位更多地被寄希望于发挥“社会安全阀”的作用，以此来平衡不同利益群体之间的潜在或可能发生的冲突。从社工发展的利益相关者来看，主要涉及用人单位、派出机构、服务对象、一线社会工作者、政府主管部门。这种通过体制内部成规模化推动发展社会工作的发展模式，必然牵扯到相关者之间利益、机会、权力等资源之间的博弈。社区作为这些利益相关者所共存的场域，社区发展的动力至关重要。“以社区为本”，综合考虑服务对象与社会发展的利益要求，注重社区可持续发展。“以社区为本”，强调社会工作者以社区利益为首要考虑要素，注意社区不同利益群体之间的关系平衡，促使社区形成稳定而又有适当弹性的社会结构，这与建设和谐社会的目标一致。那么，强调“以社区为本”的社会工作发展途径实践上表现如何呢？可否使社会工作行业在当地社区实现可持续发展呢？
为了解社会工作发展现实途径，厘清社会工作实践起始阶段各方利益相关者的角色，本文以某市H镇社会工作发展经验为基础，分析不同的利益相关者在社会工作开拓阶段的处境，讨论“以社区为本”的社工发展道路的处境及应对策略，为社会工作从业者推动下一阶段专业发展提供参考。本文的资料是通过参与式观察获得，具体的参与方式是2010年9月笔者所在的学校与某市民政局签订督导合同服务协议，提供为期半年的督导服务，而笔者是其中一名兼职督导[3]，由此来收集资料，以此展开分析。
一、H镇社会工作人才配置及处境分析
H镇借鉴周边的城市发展社会工作的经验，于2009年出台社工发展“1＋7”文件，选择该市部分镇（街）或区作为试点区镇，由试点镇（街）或区社会事务办根据该市社会工作领导小组部署，在妇联、残联、团委、企业、社区等领域设立社工岗位或项目开发，向本市社工机构购买岗位或项目。至2010年，该市有7家社会工作服务机构，聘用的社会工作者人数达358人，并提出在2012年底专职社会工作者人数达到1500名以上。由于该市付给社会工作者薪水较之其他地区高，一时吸引了不少社会工作者。该市民政局对社会工作机构采用资金扶持和数量限制的办法，要求每个镇或区引入的社工机构不超过2家。2010年7月，H镇社会事务办分别与镇残联、镇妇联、教委办、团委、某企业等合作，在残疾人服务（分为上门服务与残疾人日间照料）、居家养老服务、妇女家庭辅导、小学生辅导、志愿者发展与服务、司法矫正服务、新莞人服务领域中开发服务项目或社工岗位。除了残疾人日间照料采用向社工机构购买项目外，其他均采用购买岗位社工方式配置社会工作从业者共18名。这些社工由该市两家社会工作服务机构派出。岗位社工的薪水和项目经费由H镇资助、社工所在的机构负责管理。下面就从H镇一线社工及督导人才配置展开说明。
（一）H镇一线社会工作人才配置及处境分析
残疾人日间照料项目有4位社工，项目实施点在该镇敬老院。该项目成员中，有1位曾在另一地区从事7年残疾人社会服务，有1位曾在其他地区残疾人福利部门从事1年服务，另有2位是社会工作是专业应届毕业生。其他14位岗位社工中，除1名有1年工作经验外，其他均为应届毕业生，其中硕士研究生有1位，非社工本科专业但持助理社会工作师资格证的有2位。而且，这些社工除了一名父母于几年前搬来此地生活外，其他均没有在该市生活或学习的经验。可以说，社工的“异乡感”、“陌生感”很强，社会工作者自身也面临社会融入的问题。如何降低“当地人”的社会排斥，如何争取当地社区服务对象、用人单位、管理部门的接纳，都是社会工作者需要考虑的问题。
随着工作的开展，一线社工慢慢熟悉工作环境，并适应所在社工机构的管理，但又面临新的冲击。如何进一步了解当地的传统，发展适宜当地社区特点的服务？对于派驻到政府部门工作的社工来说，如何面对用人单位的亚文化？传统的公共行政体系中从上到下的管理，与当前的社会服务体系中从下到上的营销，在社会工作者职业选择、价值观念塑造、行事风格等方面会产生冲突。试点期间的社会工作者何去何从？
由于社工岗位或项目试探性，不可避免地使得社工岗位或项目缺乏可持续性或稳定性的制度保障，典型表现为H镇社工的合同半年签一次。社会工作岗位或项目“临时性”，使得社会工作人才在劳动力市场中居于明显弱势的地位，曾有人用“打工心态”来描述社工这种状态。这明显不利于这些年轻人在实践中稳固自己的专业价值。在这种外部环境下，社会工作者如果缺乏反思精神，结果便是用人单位、服务对象、派出机构、社会工作从业者互相抱怨，当地的社会工作行业以后的可持续发展更是难上加难。社会工作者往往很难坚持从事社工这个行业。
与此同时，有的社工在工作中不断调适自己，摸索出工作方法，并获得工作成就感，不断地挖掘及拓展自己的服务资源。“真正”的社会工作者人才其实是非常缺乏的。这与脆弱的大学教育与深具挑战性的社会环境息息相关。与此相关的一个现象是，社工机构的人才流失率比较高，有一家机构，粗略统计在10％左右。该市邻近的一个地区2008年大力发展社工，据称流失率在16－20％之间。
从当前的社会工作人才培养的情况来看，由于社会工作处于大力发展阶段，社会工作院校毕业的学生供不应求。H镇打算于2011年开始培养本地社工人才，鼓励工青妇系统、社区工作人员学习社工知识，参加社会工作职业资格认证考试等。目前，在本土社会工作者数量有限，而且培养社会工作者周期较长的情况下，占据主导力量的仍是“外来”的年轻社工。这些年轻社工与社区同时面临着考验。一方面，这些社工是否经受得住当地社会工作实践环境的考验？另一方面，社工所服务的社区是否能够筛选出“真正”的社工，能够使社工“来得了，稳得住，扎得下”，以使得社工“当地化”？
对于这些应届毕业生或有过在短暂从业经历的社工来说，对于行业的使命、价值观等方面均有待于继续锻造。外部的社会环境是否逐渐明朗化、规范化、切实化，也是社工人才发展所亟需解决的问题。所谓的“外部的社会环境”主要是指政府政策法规保障、所在机构管理改善、社会机会的平等公正等。事实上，我们无法抛弃社会环境来谈社会工作的专业价值观。就拿社工职业生涯发展来说，社会工作者需要可持续的职业发展生涯，需要工作成就感。从人生发展阶段来说，社会工作者需要有保障的经济收入和有尊严的人生。在H镇，社会工作行业处于起步阶段，社会工作从业者家庭生命周期也处于起步阶段，这种高度重合的发展，也很有意思。从“以社区为本”来说，社会工作人才“当地化”，以及当地能否留得住“真正”的社工，也是一个可供继续观察的议题。
（二）督导资源配置及处境分析
H镇所在的市民政局从2009年社会工作试点期开始，聘请香港资深社会工作者作为兼职督导。2010年上半年该市民政局寻找本地督导资源，与广州某高校社会工作专业合作。就H镇所引入的两家机构来说，机构内部均聘有专职或兼职社会工作督导，有一家机构由总干事承担督导，另一家机构由管理团队其他人员担任兼职督导。这些督导大多有被香港社会工作督导或培训的经验。H镇所在的市成立的社工机构总干事或服务部主管、项目主管或组长大多有深圳社工从业经历。H镇督导的聘用路线大致是：“香港督导—内地社工院校督导老师—从现职一线社工中培养出的督导”，可以称之为督导“本土化”路线。
从内地社工院校老师的督导实践来看，在督导工作时间要求、督导压力承受、督导资源挖掘等方面均需要慎重考虑。在高校老师教学和督导的工作量和时间分配上，包括H镇在内的该市6位社工院校督导老师均是一线教师，教学工作量繁重。从工作压力上来看，兼任督导的6名老师有2名自从担任督导后，出现失眠症状；有4名老师由于工作过于疲劳，一度表示想放弃督导。这也说明，从现职一线社工队伍中培养当地督导很迫切。从长远来说，当地社区需要从本地成长起来的督导，以此最终实现“助人自助”，实现社会工作人才可持续发展。
二、社会工作机构的处境分析
H镇引入的两家机构都是2009年后成立的，这两家机构借鉴深圳的经验、H镇当地传统的民政服务经验开拓服务市场。这些以价值观或使命为凝聚力的社会工作服务机构在发展过程中遇到很多挑战，诸如机构的外部支持网络构建及巩固、机构内部管理风格等方面均需要探索。这些服务机构能否在当地实现可持续发展，甚至H镇在以后是否培育本社区社会工作专业机构等这些问题，也将会在实践中展开。
（一）社会工作机构外部的社会支持网络
作为新成立的社会工作机构，需要处理诸如社会服务的合法性这个基本问题外，还需要考虑在社会工作行业开拓阶段的营销策略、财政的可持续性及有效的监管等方面的问题。为了实现机构可持续发展，社会工作机构考虑各种有可能影响社会工作机构运营风险的相关问题。在此，本文分析两大关系，分别是社工机构与政府之间的关系、社工机构与社会的关系，即探讨社会工作机构的行政合法性和社会合法性的问题。
行政合法性关注的是社会工作机构和政府之间的关系，指的是社会工作机构依当前政府的各项规定依法成立、开展服务，并接受政府的监管，在体制内运作。H镇引入的这两家社会工作机构同样是经H镇成在市民政局批准成立的民办非企业性质的机构。政府相关部门的批准或许可，对社会工作服务机构来说，是至关重要的。在政府过渡社会服务空间的背景下，政府的旨意可以决定一个服务机构是否合法。此外，社会工作侧重服务的人群是社会经济政治地位较弱的群体，服务对象不足以支持服务费用，通常由第三方支付，但由于民间公益财政支持系统尚欠成熟，这个第三方现时主要是政府。那么，在政府掌握行政资源、财政资源等的情况下，机构对政府有高度依赖性，这就使得社会工作机构在发展过程中，本身也处于弱势地位。
在这种情况下，机构如何与政府协调关系？道德声称与利益共享似乎成为双方发展与合作的基础。这也是社会工作机构社会合法性的表现。社会合法性，指的是社会工作机构开展的各项服务得到服务对象的认可和接受。首先，从道德声称的一致性上来看双方合作的基础。社会工作专业被称为是道德实践的专业，特别是当社会工作机构以为当地社区弱势人群提供公益服务的道德声称，在道德立场上居于较高的地位。这与政府部门在实现公共管理职能中“执政为民”的道德声称一致，如此一来，二者寻找到合作的道德基础。其次，从利益共享来看双方合作的现实好处。此处所说的利益共享（有的人称之为利益共沾），其中“利益”包括物资利益和非物质利益。其中，非物质利益可以是双方的社会美誉度或者其他形式的利益表现形式。由此，我们进一步把机构利益分解为机构一线社工的利益、管理人员的利益、决策团队的利益、机构组织利益；把政府利益分解为政府相关官员的利益、政府部门的利益和政府组织利益。从现时的实践上来看，多重利益关系格局处于不断博弈过程中，未有公开、透明的规则来协调。如果偏重于社会工作机构利益，则可视为“以机构为本”的发展途径；如果偏重于政府部门利益，则可视为“以政府为本”的发展途径。不管从社工机构还是政府部门的道德声称或利益共享来说，“以机构为本”或“以政府为本”表述均有所片面，“以社区为本”则综合考虑多重利益关系，尽管多重利益关系博弈规划不甚清晰，但共享的社区利益，却清晰地成为本土成长的社工机构或当地政府推动社会工作发展的动机。由此，不同的利益主体得以合作、共谋。而关键的一方—社区中的服务对象，由于指称对象过多，而且现时大多是原子化的生存状态，尚缺乏与政府、社会工作机构、市场对话的对等地位，这也使得政府与社会工作机构可以声称为社区居民提供公益服务。在这种背景下，社会工作机构要获得发展机会，必须接受政府规制，以此获得行政合法性；社会工作机构必须保证服务质素，以此获得社会合法性。
（二）社会工作机构内部的管理成效
社会工作机构作为新兴发展的公益组织，如何更好地激发员工开展优质服务？从管理主义的理念下，社会工作机构推行“品质管理”[4]，强调社工服务产出指标等。但社会工作行业的一个基本共识是“社会工作本身是道德实践”，这就指出社会工作机构与其他营利组织在组织运行中很不同的地方，即社会工作机构以价值观或使命感为号召，并以此来激发员工的成长，强调员工自我反思。一方面，现时环境对有关社工合同指标的服务产出有强烈要求，再加上现时社工从业者在专业价值观、服务责任感等方面需要继续锻造，在这种情况下，社会工作机构“服务产出至上”的强制性管理风格很容易形成。另一方面，由于社会服务是针对人的工作，社会工作者本身即是工作的主体，对于社会工作者的关怀与支持，对于服务质素的保证就相当重要。这就使得社会工作者期望机构有“以社会工作者为本”的管理理念。那么，社会工作机构管理或决策部门何去何从？如何松紧有度地对待社会工作者？从H镇所引入的这两家社会工作机构实践经验来看，通常会遇到以下问题：如何建立适当的物质和精神方面的激励机制？在员工有需要的时候，社会工作机构是否能够及时给予支持？形成什么样的机构亚文化？如何激励一线社会工作者工作投入度？如何为服务对象提供有质素的专业服务？机构如何培养成熟而且有担当感的员工？社会工作机构在实践中也在不断摸索、学习之中。
在社会工作试点期间，社会工作者面临的是一个处处是挑战的社会，在用人单位工作，如果没有机构及工作团队支持，相当于单枪匹马地开拓社会工作服务市场，社工的境遇是相当艰难的。比如，在当前的用工体制之下，社会工作者需要同时满足用人单位和服务对象的需求，以获得工作行政合法性和社会合法性，那么对社会工作者来说，如何寻找两方利益契合点？如何平衡利益相关者的利益？在高校社会工作教育相当脆弱的情况下，新入职的社会工作者并没有足够的动力或能力去应对这些困难。面对诸如这些问题的时候，如果派出社工的机构不能给予及时和有效支持，特别是对其社会工作者没有重视的话，对于社会工作者来说，很容易丧失工作的热情和动力。另一方面，对于派出机构来说，失去了培养员工归属感的机会。如果社会工作机构出现支付给社会工作者薪酬保障不足、提出的建议没有回馈或受到打击、遇到的工作难题没有支持等情况，社会工作者很容易失去对机构的信心，更难有对机构的归属感，而是把社会工作机构看作是劳务中介机构，甚至会产生“剥削感”。根据现时机构资金筹集情况和相关政策规定，现时社工机构的行政运作经费一般来源于对社工岗位或服务项目提取的一定比例管理费，可以说，社工机构在服务提供、财政来源上都依靠一线社工。如果机构未给予社工有效支持，那么，社会工作者就会动用“弱者的武器”，即消极怠工或另做打算（考公务员、考研、转行等），自然也就谈不上社会工作行业的工作成就感，并引发一连串的反应。
在社会工作社会基础比较低的情况下，即在社工所派驻的单位或社区并不怎么了解社工的背景下，用人单位往往通过具体的社会工作者来看社会工作这个行业。当用人单位或进驻社区决策者看不到社工的工作成绩时，会怀疑之前社工行业所声称或承诺的“专业服务”，由此认为社工并没有什么价值，出现“因为一个人（消极的社工）而否定一个行业（社会工作）”，最终导致岗位取消或项目终止，即社会工作服务市场萎缩。社会工作行业的社会知名度和社会认可度最终是通过社会工作者的实际行动来建立的。社会工作机构要想在当地社区站稳脚跟，除了获得政府的支持外，还需要获得社会的支持，而社会的支持是通过社会工作者解决当地社区的具体社会问题或满足社区需求来获得。由此看来，在社会工作机构发展初期，如何进行质化管理（强调社会服务优质化管理）？如何做到刚柔相济？如何激励社会工作从业者有动力推动服务社群体处境的改善，并最终推动所在社区发展？这些都是社会工作机构值得反思的问题。
由此看来，在社会工作实践初始发展阶段，社会工作机构的组织环境存在诸多约束的同时，也存在诸多机遇。从外部环境来看，如何构建和巩固社会工作机构的社会支持网络，以获得行政合法性和社会合法性，对组织的生存与否相当重要；从内部环境来看，如何因应现时外部环境的要求和社会工作从业者的特点，以保证有质素的社会服务产出，对组织的可持续发展也比较重要。“以社区为本”的发展取向，超越“以政府部门利益为本”和“以机构为本”使得社会工作机构立足于当地社区的利益，并借此获得生存空问。
三、政府部管理部门遇到的挑战
根据《珠三角地区改革发展纲要（2008－2020年）》在社会管理体制方面“先行先试”的改革思路，珠三角地区承担的改革责任便是探求更有效率的社会管理方式，“通过政府直接提供、政府委托社会组织提供和政府购买等方式，形成多元化的公共服务供给模式，鼓励社会组织和企业参与提供公共服务，提高公共服务的能力和效率”[5]。依此规定，作为公共利益代表人的政府有着多重角色，分别是直接服务提供者、公共服务购买者、服务过程监察者。就社会服务来说，30多年的市场经济改革，使得多层次的社会服务社会需求逐渐被释放出来，而各种形式存在的社会服务团体也应运而生。如何抓住服务契机，巩固执政党的基础？在政府高度规制之下的合法社会工作机构，为社会服务提供一条可以尝试的途径。社会工作机构“民办非企业”性质，强调民间性质，这就为政府日后承担相关社会服务责任提供了可进可退的政治空间。那么，有着多重角色、多重利益的政府各级部门如何更有效地规制社会工作机构发展？
对于地方政府来说，同时受到上级和群众两个方面的压力。一方面，党中央从上到下“建设宏大的社会工作人才队伍”或者“推动社会管理体制改革”，即上级政府要求地方政府发展社工，以达到缓解社会矛盾或维持社会稳定的目标；另一方面，社会服务市场催生草根社会服务组织生长，当地政府也不能坐视不理。地方政府如何回应这些压力？如何有动力去发展社会工作？当地社区存在的社会问题、社会需求，以及共享的社区利益，便是当地政府发展社会工作的压力和动力所在。那么，如何引导、扶持、规范、监督社会组织服务的发展？从H镇及其所在的市来看，社会工作机构是新兴的社会组织，其专业理念、专业服务手法，均是新的。当地政府官员多通过参观香港社会福利机构、考察邻近地区社会工作机构、参加政府举办的培训班等来了解社会工作行业。如果比较社会工作行业与中国传统社会服务理念和方法的话，当地政府官员对“专业助人”的社会工作行业如何在当地社区发展，也有自己的看法。这也正是社会工作本土化的过程。而且，在政府发包项目、开发社工服务岗位的过程中，居于主导地位的政府，享受很大的利益分配权。政府成为社会工作机构不得不游说的对象。但是，倡导公共服务均等化的政府应当承担的角色是不同利益群体之间的平衡者，比如规制社会工作机构向服务对象提供优质服务，为公益组织创造发展空间等。但是，当地政府如何实现这些角色要求呢？在社会服务市场化的发展情境下，如何引导社会工作机构发展？换言之，社会工作机构的政治空间、社会空间、财政空间有多大？当前社会工作行业能够发展到什么程度？
从实践上来看，当地政府通过逐渐创设社会工作行业发展一系列的政策来尝试推动社会工作发展，比如有关社工岗位设置、社工薪酬标准、社工机构扶持、政府购买服务等配套文件。以H镇来说，同样是以所在市的政策法规为依据，通过对本镇社工每季总结会议、月会等工作汇报了解社工工作，并通过社工派驻单位或社区、社工派出机构与社工以正式或非正式形式进行协调，以此推动社会工作在本地的发展。
对于政府来说，除了日常管理之外，最具挑战性的一个问题是，政府财政支持下的社会工作岗位或项目，变成了一个利益诱饵，各利益相关者如何平衡新的利益关系？由此带来的问题是，在社会工作岗位或项目购买过程中，政府管理部门能否做到公开、透明、规范，有效监管？如何做到？政府作为社会服务市场的大主顾，市场化手段与行政化手段联合起来，民间组织成长的社会空间很容易被挤占，偏离了政府更有效地培育民间组织并促进成长的发展初衷。在社会工作发展过程中，政府要慎防公共管理或社会服务支出过程中的国有资产的流失，要加强政府信用基础。具体来说，现时社会工作服务机构处在发展阶段，而政府同时面临与此相关的自身廉政建设的两大问题。一是政府采购项目或岗位时，相关的合同中需明晰管理费用、行政协调费用，以防暗箱操作；二是政府可以扩大社会服务市场的资金来源，鼓励企业成立公益基金会或慈善基金会之类的财团法人，同时审计部门和社会监督团体对此加以监管，以规范运营。对于当地政府来说，社会工作发展的最终目标是增进当地社区共同利益，而不是损害当地社区共同利益。如何做到依法管理，如何推动政府、民间与市场之间资源的整合，便成为政府推动社会工作发展的当务之急。
四、“以社区为本”：社会工作行业能可持续发展吗？
从前文可知，社会工作发展情况涉及专业服务机构经营经验、社会工作从业者质素、政府相关管理实践等问题。在社会工作开拓期间，社会工作者也要不断反思对专业发展、服务对象、对社区、对社会的价值观或责任担当，如此才能够立足社区，建立与社区的信任关系，获得可持续发展的机会。具体来说，对于社会工作从业者来说，需要考虑下述问题。首先，在服务过程中，如何宣传与拓展社会工作服务市场（包括第三方付费和用者付费的市场）？如何平衡服务过程中利益相关者的关系？如何衡量服务的成本效益？其次，对服务对象而言，社会工作者真的为服务对象解决问题了吗？能否构建和扩大服务对象的社会支持网络？再次，社会工作者除提供直接服务外，如何倡导相关的社会政策？比如针对服务对象的社会政策倡导，如家庭成员平等权利保障或法规倡导、当地社区中族群之间的交流融合社会政策倡导；针对社会工作者的社会政策倡导，如社区工作者培训政策发展、社会工作机构的管理能力提升等相关政策的倡导等。进一步说，社会工作者能否推动不同利益群体的对话与有效沟通机制？社会工作从业者在推动民间力量发展的同时能否推动政府治理能力的发展？
那么，社会工作者在社区可做出的努力包括：一是通过人类学的基本研究（如语言、习俗的了解与掌握），了解当地文化、政治体制、社会传统等特点，寻求当地社区传统与社会工作专业的结合，发现社区动力，推动社区发展；二是在对社工绩效考核方式的摸索中，寻找社工机构、社工派驻单位或社区、服务对象等利益相关方的平衡方法，并据此推动社工机构管理改善；三是在实践中反思专业价值观，并通过各种机会提升服务技巧。总之，“以社区为本”的社会工作发展途径，是否能够实现专业的可持续发展，在社会工作开拓阶段，尚不能定论。但发展情形如何，我们拭目以待。
收稿日期：2011－05－05
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