国际视野中的民族区域自治——“民族区域自治国际学术研讨会”综述，本文主要内容关键词为：民族区域自治论文,国际论文,学术研讨会论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在多民族国家中，解决民族问题的一个有效政策是允许少数民族实行某种程度的自治。当冷战结束后民族冲突使世界蒙受许多灾难时，民族自治作为保障少数民族权利、避免产生激烈民族冲突的一个重要制度，受到越来越多的政治家和学者们的重视。中国拥有分布广泛的众多少数民族人口，有着半个多世纪民族区域自治的成功实践，所取得的民族工作的成功经验在国际社会中产生了广泛的影响，引起越来越多的人的关注。为了适应国际友人了解我国民族政策的需要，我们通过多种途径积极开展对外宣传工作。同时，我们也需要打开窗口了解外面的世界。世界上有一些国家实行类似于我国民族区域自治的政策，这些政策的形成均有不同的社会历史背景，在形式和内容上也有不同的特点。研究和借鉴国外处理民族问题的经验和教训，对于我们在新的历史条件下坚持和完善民族区域自治制度是十分必要的。正是顺应这种形势要求，国家民委民族问题研究中心与香港科技大学联合发起和主办了“民族区域自治国际学术研讨会”。
一、会议概况
“民族区域自治国际学术研讨会”于2001年6月22-25日在北京召开。参加会议的有中国、美国、英国、意大利、德国、西班牙、埃塞俄比亚、澳大利亚、新加坡、芬兰、瑞典、尼日利亚、挪威、泰国、丹麦、印度等16个国家的代表共计60人。在3天的研讨中，有35位代表围绕着自治制度国际比较、自治与法制、自治与人权、自治与发展、自治与实践、自治与和谐、民族区域自治的未来等7个专题做了发言。国家民委副主任江家福、李晋有同志分别在“民族区域自治国际学术研讨会”的开幕式和欢迎晚宴上致词，国家民委民族问题研究中心总干事文精同志在会议开幕式上作了主旨发言。会后，与会代表实地参观考察了北京“中华民族园”和河北省大厂回族自治县。
举办有这么多国家的一流学者参加、以民族区域自治为专题内容的国际学术研讨会，在中国和世界上都是首次。与会代表一致称赞，这次研讨会准备工作周密、细致，演讲和研讨的内容十分丰富，表现出较高的组织水平和学术水平，开得非常成功。这次研讨会不仅使与会者开阔了视野，推动了国际领域内的学术交流与合作，而且对促进人们正确认识和解决民族问题也有积极的意义。
二、研讨会主要内容
这次会议虽然以研讨民族区域自治为主，但涉及的内容比较丰富，归纳起来主要有：
关于自治的基础理论的讨论 学者们在讨论中论述了自治的概念、自治的内涵、自治的类型、自治的功能、实现自治的途径、自治的理论依据和法律保障等一系列理论问题。这些讨论，具有较强的理论价值和实际意义。
关于自治概念的界定，有的学者提出自治是指某种权力由中央政府转移至自治的实体政府，包含着行政权、立法权和司法权的转移，并且发生在少数民族所在国的宪法和立法框架内。
关于自治的类型划分，有的学者将其分为国家把某些职能转让给民间少数人或群体的职能型自治、在尊重国家主权的前提下允许某一特殊地区实行行政上自我管理的地域型自治、把一个民族或少数人群体的集体权利转让给个人的个人型自治三种类型。
关于自治的功能分析，有的学者认为，在实现自我管理和充分享受权益的前提下，自治是预防和解决民族冲突的一种有效机制；有的学者认为自治的功能还包括政治功能、经济功能、文化功能和社会功能。
讨论中表述的许多观点，得到了与会者的赞赏或广泛赞同。虽然有些观点不尽相同，有时甚至还有观点碰撞，但总的来说，共识大于分歧。如自治所依据的理论基础，中国学者依据的是马克思主义民族平等理论，而一些西方学者依据的主要是人权理论，但这并不妨碍大家在一起讨论问题，得出相近或共同的结论。
关于民族区域自治的经验交流和个案分析 与会学者先后介绍和分析了12个国家或地区民族区域自治的情况或解决民族问题的基本政策，这些介绍和讨论，理论与实际结合，内容比较具体。虽然学者们介绍的政策名称不同，有的叫民族区域自治，有的叫民族自治，有的叫区域自治，但有一个共同点：这些国家实行自治的因素都与民族问题有关。尽管这些国家实行区域自治的历史有长有短，自治的内容和方式有所不同，有的强调民族自治或文化自治，有的强调某一地区的各民族共治，有的是在联邦体制下的自治，有的是在单一国家体制下的自治，但总的来说，这些国家或地区实行的政策都强调立足于本国、本地区、本民族的实际。由于这些国家或地区的情况不同，因此实行的区域自治政策也呈现出不同的特点。
中国的民族区域自治是在国家统一领导下，在各少数民族聚居地方实行区域自治。其特点是强调在政治上各个民族行使平等参与和自主管理权利、在经济和文化上国家采取措施扶助少数民族发展、重视培养和使用少数民族干部等等。在研讨会上，中国代表全面、系统地介绍了中国实施民族区域自治的理论、做法和经验。外国代表对中国实施民族区域自治的成就给予了充分肯定，认为中国的做法为多民族国家正确解决民族问题提供了成功的范例。
1946年，意大利与奥地利签署协议，允许意大利特兰提诺－南蒂罗尔地区讲德语的居民享有自治权，从此开始了该地区民族自治的历程。1972年，根据意大利人的要求，在该地区设立特兰托自治省（100%居民讲意大利语）和波尔萨诺自治省（有2/3居民讲德语），给予两个自治省很大的自治权。意大利有长期实行民族区域自治的历史，并于1948年和1972年先后颁布过两个《自治法》，在自治内容上与中国的民族区域自治制度有一些相似之处。意大利的做法，值得我们进行深入研究和分析。
在西班牙与法国交界地区，约有250万巴斯克人。巴斯克人在历史上曾建立过尼瓦拉王国，16世纪该王国解体后，受西班牙统治，但在“特许制度”(fueros)下享有很大程度的自治权。佛朗哥统治时期，曾取消了巴斯克人的自治。1978年后，根据西班牙新宪法确立了自治区制度，设立巴斯克自治共同体（含3个省）和纳瓦拉自治省。西班牙的区域自治制度在巴斯克人聚居区发挥了积极作用，但却一直未能解决巴斯克人闹独立的问题。
尼日利亚和埃塞俄比亚两国的民族自治原则是在殖民地时期形成的，当时殖民者运用这种手段达到间接统治的目的。尼日利亚1954年颁布的宪法确立了在联邦制体制下的自治，到1996年，共建立了36个州。埃塞俄比亚在联邦制下实施强调自我管理和民族语言文化的自治，甚至在宪法中保留民族自决权力，但对这一点一直是有争议的。
丹麦的格陵兰岛和芬兰的奥兰群岛都享有高度的自治权利，他们强调的是在特定的区域内实行对所有居民不分民族或种族的自治。格陵兰岛在地理上与丹麦本土相分离，当地现有人口56000人，其中88%的人出生于本地，拥有不同于丹麦人的语言和文化，有认同于格陵兰人或因纽特人的共同情感。格陵兰岛的自治始于1979年，在确保国家统一的前提下，自治当局享有日常生活中大多数领域的行政、立法权力，如在使用丹麦语的同时使用母语、与国家当局联合行使矿产资源的决策权等等。芬兰的奥兰群岛现有居民6500人，95%的人以瑞典语为母语。在1809年以前，奥兰群岛和芬兰均属于瑞典，后因战争失利被割让给俄国。1917年芬兰独立前后，奥兰群岛人开始进行重归瑞典的斗争，与芬兰当局发生冲突。1921年，根据国际联盟解决问题的决议案，形成《芬兰奥兰群岛自治法》，规定芬兰享有对奥兰群岛的主权，保证奥兰群岛享有自治权。奥兰群岛所享有的自治权包括：奥兰群岛可以继续以瑞典语作为学校中的教学用语言，该群岛的土地由群岛居民自己掌握，在合理限度内自行决定与选举权和外来移民有关的事务等。
在英国历史上，苏格兰、北爱尔兰、威尔士都拥有过“代行权力”，但拥有的权利大小各不相同。“代行权力”是指在不出让中央立法机关的最高权力的前提下，将中央的行政管理权委托给下级立法或行政机关代行，或由两部门共同代行。在“代行权力”管理方式下，北爱尔兰设立了权力很大的议会和政府，但这也为分离主义提供了温床。1972年以后，英国保守党政府取消了北爱尔兰等地区的“代行权力”。1997年工党政府上台后，改变了保守党政府的做法，于1998年通过了代行权力法，又重新授予苏格兰、北爱尔兰、威尔士“代行权力”。
孟加拉的奇塔贡山区三面与印度和缅甸交界，面积13181平方公里，分为3个区，共有13个部落生活在那里。1997年，孟加拉政府与当地寻求独立的部落领袖们签署了一份和平条约，约束了延续20年的武装冲突。根据该和平条约，中央政府逐步把权力转交给新建立的地区委员会及配套机构。这表明孟加拉国政府允许各部落少数民族实行自治，由各部落少数民族在3个区的范围内管理他们自己的事务。孟加拉的民族冲突有民族、宗教、外部势力插手等多种复杂原因，虽然自治的进程没有停止，但作为社会主流的孟加拉人与持强硬立场的部落民之间的分歧并没有消除。
印度有461个部落，有部落民6776万人，约占全国总人口的8.08%。印度的部落是指那些生活在封闭状态中的、与当地主要共同体相隔绝的人们。历史上，部落地区就享有行政管理方面的自治权。英国统治时期，曾在部落地区推行统一的法律，但遭到部落民的反抗，之后改为允许部落社会有权实行与非部落社会不同的立法程序和施政办法。印度独立后，延续了部落自治的传统，将部落分为“表列部落”与“部落地区”，允许“表列部落”按宪法规定享有地方长官任命、部落咨询委员会组成和地方长官向总统报告制度等方面的特殊立法权。但由于部落社会日益边际化，部落自治运动在印度一直表现得比较突出。
印度尼西亚拥有13677个岛屿，在那里生活着366个语言和习俗不同的民族，文化多样性的特点比较显著。在荷兰统治时期，对爪哇以及占印尼土地面积一半的地区实行直接统治，而对269个土著邦实行间接统治。据说在间接统治地区压迫稍轻一些，因此这些地区民族主义影响较小。在1945-1950年的独立战争时期，荷兰殖民者为对付印尼的独立运动，重新统治印尼，在共和国控制的爪哇和苏门答腊地区之外建立了联邦制的印尼。1950年取消联邦制、成立统一的印度尼西亚共和国后，在荷兰人建立的联邦制框架内建立了6个邦和9个被称为“特区”的自治区。1948年颁布的《地区法》规定在爪哇和苏门答腊设省，这两个省享有完全自治权，如省长、县长必须通过选举产生而不是由中央任命。1957年，由于发生叛乱，在政府推行的“新秩序”中，自治被取消了。在后苏哈托时代，印尼的不同民族间、不同教徒间的冲突加剧。东帝汶已经分离，亚齐（穆斯林地区）、伊里安查亚也打出独立的旗帜。印尼政府许诺在亚齐地区实行自治，并通过了有关法律，但自治是否能实施，目前尚不得而知。
新加坡是个多民族、多元文化的国家，在全国400万人口中，华人占77%，马来人占14%，印度人占7%。新加坡政府强调爱国主义和集体主义精神，同时，通过官方赞助民族自治团体(Ethnic Self-Groups)开展本民族教育、社会福利等方面的活动等方式，允许各民族从事具有更大自治意义的民族活动。但在处理这些问题时，政府与民族自治团体的认识也有一些距离，如当政府试图对穆斯林法案管理局和宗教学校进行某些改革时，便遇到马来人的强烈反对，他们担心这些改革会导致剥夺伊斯兰教法庭的权力和关闭初等宗教学校。在民族领袖的产生上，马来人也试图摆脱政府的控制。新加坡政府在处理民族问题时历来小心翼翼，采取了同化、支配、通融相结合而偏重于通融的民族整合政策。
从研讨会介绍的国外民族区域自治的经验来看，这些政府实行民族区域自治政策，往往是与试图分离的少数民族发生冲突后达成协议的结果，是双方妥协的产物。因此，国外学者一般都从政治方面、从解决民族冲突的角度来探讨民族区域自治的作用和功能。需要指出的是，中国实施民族区域自治并不都是与民族冲突的因素联系在一起的。如果说在20世纪上半叶，中国还面临着帝国主义侵略所造成的边疆危机和民族分裂危机，提出和实施民族区域自治，起到了缓解民族冲突的作用，那么在新中国成立以后，民族自治地方的建立并非是在民族冲突的背景下产生的。中国共产党依据马克思主义民族平等理论，不仅人口较多的少数民族可以实施自治，而且人口较少的民族也可以实行自治，让他们平等地享有管理本民族内部事务的权力。中国的民族区域自治，不仅着眼于保障少数民族的政治权利，更重要的是着眼于民族地区的发展。在一些少数民族自治州和自治县（旗），少数民族人口并不占多数，这些地方民族关系和谐，有的处在内地，不存在分离的威胁。为了使各民族享受平等的政治权力，国家还允许不能单独建立自治制度的地方，由几个民族联合建立自治州或自治县，并以建立民族乡作为自治制度的一种补充。中国实施的民族区域自治制度，表现的是着眼于少数民族全面发展，其理论依据、实施历程和经验与国外是不一样的。
三、研讨会的主要收获
与会学者在关于民族区域自治的一些基本理论问题上取得了共识，概括起来主要有：
与会学者普遍认为，民族区域自治是保障少数民族权利、预防与缓解民族冲突的一种重要机制。谈到自治，不可避免地会联系到自决的概念。民族自决权是个很含混的概念，它是特指分离，还是指包括分离、自治、联邦制等多种形式，从这个概念产生到现在，包括革命领袖列宁、斯大林以及西方学者对此都有不同的解释。过去一些欧洲学者片面强调民族自决权的分离意义，认为解决民族问题的理想模式是建立单一民族国家。或许是第三次民族主义浪潮导致的民族间的流血冲突给人们敲了警钟，因此，在这次研讨会中，表现出的一个明显倾向就是对建立单一民族国家的传统民族自决观念的否定和对民族区域自治的充分肯定。有的学者指出，民族自治与民族自决是两个不容混淆的概念，民族自治是在国家统一框架下实行的，不具有分离或分立权；民族自决则是追求全部主权和完全的独立。在反对殖民统治、寻求民族解放的时代，强调自决立国确实是有积极意义的；但在当今世界国家格局基本确立、和平与发展成为时代主题的阶段，自决模式不利于民族冲突的解决，涉及社会稳定的负面影响也越来越突出，巴尔干半岛民族流血冲突的现实就是一个有力的证明。另外，当今世界有2000多个民族，在国际交往和人口流动日趋频繁的今天，如果按照传统的民族自决的模式，每个民族建立一个国家，那么世界将会裂变为上千个国家，这“既不现实也不是人们所向往的”，也是根本不可能实现的。与民族自决相比，民族自治可以使社会避免滑向分离的危险，因而它是进步的，是“比自决更积极、更广泛、更人道、也更具前瞻性的一种概念”。因此，有较多的与会学者更加赞同推行“自我管理”或“自治”的模式，从现实来看，目前大多数国家是多民族国家，实行民族区域自治是比较可行的方式之一。
与会学者认为，民族区域自治源于各国特殊的历史背景、民族构成、文化环境和现实状况，没有固定的模式，适合于这一国家的模式不一定适合于另一国家。比如有的会议论文提到民族区域自治涉及的内容包括政治的自主权，在开发资源时保护当地人应得的利益，平等使用当地少数民族的语言、文字及保护少数民族传统文化，自主发展经济和社会事业等方面。不同国家和地区实行民族自治所包含内容的多少、自治权力的划分和自治权力的大小都是有差别的，不可能有一个绝对的标准和统一的模式。每个国家实行民族区域自治的原因不同，自治的形式与内容也有所不同，因此必然导致所走的民族区域自治道路是多种多样的，这也体现了文化的多样性。
与会学者认为，尽管各国实施民族区域自治所依据的理论、所表现的方式不同，但所追求的目标是基本一致的，都是以有利于国家的统一、民族的团结、社会的发展进步为标准。如何才能实现这一目标，多数学者认为应该采取对话——让步——达成共识的运作机制。从目前的现实来看，这无疑是解决问题的比较好的办法。
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