从控制到治理——社会转型与城市基层组织框架的变迁，本文主要内容关键词为：基层组织论文,框架论文,社会转型论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
单位制瓦解后，国家对基层社会的控制与治理成为学术研究的热点问题。单位制时期，单位不只是一个经济组织，更是国家控制基层社会的重要工具。在这一体制下，个人完全依赖于单位来获得各种生存资源。国家通过对资源的有效控制达到了对个体的控制。于是，“国家—单位—个人”的基层控制体系稳固地扎根于城市社会。经济改革尤其是国有企业改革彻底打破了单位制，劳动者不再完全依附于工作单位，而是有了更多的就业门路；工作单位也不再被纳入国家行政组织结构体系，而是从一个社会管理组织回归到一个经济组织。在单位空间中，国家行政权力与经济权利的分离使得单位这一社会整合与控制机制失去了原来的功效。原有的国家对基层社会的控制在体制上出现了断裂。当单位制度在社会转型中逐渐消亡后，如何有效地控制城市基层社会？这恐怕是学者和政府官员都在思索的问题。
随着社区建设的广泛推行，一种观点悄然占据了大部分学者和政府官员的思维空间，那就是用“社区”来替代“单位”，形成一种“国家—社区—个人”的基层社会控制机制[1]。这种观点认为，当城市居民主要处于单位制的约束下时，社区相对不那么重要；但在单位制瓦解后，社区对基层控制机制的重建就具有非常重要的价值。从这样的思路出发，许多研究者把社区视为单位的一种功能替代物，认为“单位”退出国家控制社会的体制后，通过社区建设可以把“社区”纳入国家控制基层社会的体制内，从而使作为一个基本社会单元的“社区”取代“单位”的工具性地位。这种观点实际上暗示，通过重建社区可以实现对基层社会的有效控制。于是，政策制定者试图在社区建设运动中把社会转型期形成的新社会空间重新纳入有效的控制框架之中，一些研究者也从学理上作了类似的判断。
事实上，持此观点者忽视了对中国微观政治社会结构的考察，或者说无视“单位”与“社区”在具体结构与功能上的差异。本文认为社区制难以取代单位制，因为从单位制到社区制不是简单的要素替代，而是基层微观社会结构的整体性变迁，是一种全新的社会整合机制的出现。社区建设应该寻求新的社区治理模式，而不是把社区“单位化”。本文力图通过分析单位制与社区制的特点，阐明社区制与单位制的本质差异，并通过分析当前的社区空间，为基层社区的治理提供清晰的可供参考的社区画面。
一、单位制的瓦解与社区空间的建构
在当代中国研究中，单位与邻里一直被研究者认为是中国城市的基本单元[2][3]。“单位”现象在中国的社会结构中具有非常重要的意义，大量文献对此做过论述[4][5][6][7][8][9][10][11][12][13][14]。
改革之前，单位是城市最基层的组织，是国家在城市社会分配资源的渠道，也是国家控制社会的工具[15][16][17]。Walder的开创性研究揭示了单位制度在中国政治控制体系中的关键性作用。他的分析表明，单位承担了作为国家与个人间中介的角色[4]。个人生活所必需的资源通过单位得以分配，个人由此而具有对单位的依附性。Whyte和Parish对中国城市社会的经典研究揭示单位制度能做到每个人都“组织起来”。[3]Shi认为单位体制是政府为控制城市人口而有目的地设置的。[18]国内学者也多从单位的社会控制功能角度考察。一些来自政治学领域的研究者把“单位”视为中国城市社会中的一种特殊的社会调控形式[14][19][20]。在这种制度安排中，劳动者全面依附于工作场所，而工作场所又被纳入国家行政组织结构之中，这样个人实际上依赖于国家，而且也必须借助于单位这一形式进行政治参与，国家也由此可以实现对社会的有效控制[21]。来自社会学领域的研究者也持有类似的观点。他们认为，在单位这一特殊的空间中，经济控制权力与国家行政权力结合在一起[22]，使单位组织在本质上成为一种统治形式和工具[11]，或者说是一种社会整合与控制机制[9][10][23][24][25]。
但是，20世纪80年代以来的社会转型改变了这一宏观政治—社会结构。变化来自于这一政治—社会结构的两个联系环节：首先是国家对单位的控制无法达到过去那么高的水准。这在一定程度上与中央向地方、政府向企事业单位的放权有关。其次，单位体制在整个城市生活中的地位大为下降，至20世纪90年代中期以后更出现迅速萎缩的现象[15]。单位过去所具有的“全能性”特征逐渐消失，其承担的具体职能（如政治控制、社会保障、劳动力就业、经济福利、住房分配等）都在削弱。
这样，社会转型中邻里的重要性开始凸显。在单位体制下，邻里是被边缘化的，这主要表现在：第一，大部分人口都属于单位管理，只有一小部分因各种原因无法被纳入正式单位组织的居民实施有效的社会管理。在当时，街居管理只是为了弥补单位管理的不足。第二，政府对当时的邻里社区实行“条块”管理，即政府的相应职能部门深入邻里，下达任务、传递信息。在执行的过程中，街道和居委会的角色是辅助这些职能部门。这种情况下，街道和居委会无法介入大多数居民的生活，也就不可能有效地管理社会[17][25]。不过，单位制的瓦解改变了邻里的边缘化地位。卢汉龙指出，市场化经济改革后出现了一批无行政级别、无挂靠单位、无党组织领导的“三无”单位，这使得有相当大一部分人口脱离于单位制度的控制之外。[12]项飚与宋秀卿对这种脱离于传统框架的新社会空间的形成作了形象地描述：有关的人或事“溢”出了现有城市社会的基本结构框架。他们指出，正是这种溢出成为社区建设背后的潜在动力。[27]新型经济组织与社会组织的大量涌现，西方式劳动契约关系的发展，职业流动性的增强，城市外来人口的增多等因素交织在一起，促成了越来越多的从业者脱离于原来的单位体制控制范围之外。这样，国家如果想维持具有社会主义传统特征的秩序与社会结构，就必须建构一种足以替代单位体制的组织结构。如果把单位视为工作空间，而社区视为生活空间的话，在工作空间无法对个人进行有效控制的条件下，居住空间很自然地就被认为是新的控制单元。20世纪80年代以后的城市变迁正显示这一思路。国家试图在社区建设运动中把脱离于国家控制之外的新社会空间重新纳入有效的控制框架之中，即一种以居住地空间而不是工作空间为控制载体的模式。
这一控制模式主要是通过街道—居民委员会体制来实现的。在社区建设中，大量资源（经济资源、行政资源与人力资源等）向街道—居委会框架内流动，街道—居委会体制在城市控制与管理中的重要性也日益上升[28][29][30][31][32]。但是，这种选择存在着很大问题。“国家—社区—个人”的结构不同于过去的“国家—单位—个人”的结构，所谓的社区内部的运作逻辑与过去的单位内部逻辑也完全不同。
二、从单位到社区：结构要素替代还是结构本身的变迁？
单位制瓦解后如何控制基层社会？用“社区制”来替代“单位制”不仅是部分学者的想法[1][15][33][34]，政府官员也大力鼓吹这一做法。民政部领导阎明复在1997年一篇名为“大力开展社区建设，不断提高城市现代化水平”的文章中指出：“由企业剥离出来的职能和由政府转归的职能，由谁来承接？从目前的实践来看，最好的选择就是由社区来承接，由街道、居委会来承接。”[35]
把社区视为单位的功能性替代物的这一观点的逻辑，实际上是把单位与社区看作同一个功能框架中可以在结构性的位置上进行置换的不同要素。然而这一思路是有一定问题的。20世纪80年代后中国城市社会的转型意味着一种全新的社会结构体系、一种全新的社会整合机制的出现。这是结构性的变动。出现变迁的并不仅仅是社会结构中的各个要素，社会结构本身也在变动。过去作为重要政治空间、作为国家与个人中介的单位的消亡，并不一定会导致一个结构性地位相等的替代物的出现。传统上城市的国家—单位—个人的结构模式可能会因为单位的消亡而彻底消亡，但这并不意味着必然会出现一个类似的结构模式，即国家—社区—个人这样的结构模式（见图1）。
图1 中国城市基层的社会控制模式
社区何以无法替代单位在旧有政治社会结构中的位置？其中原因，除了宏观层面的变迁外，还同社区与单位在微观层面上的差异有关。单位与社区是本质上不同的微观政治社会结构：第一，社区与单位不同，它不是单纯的组织，不像单位那样人员的同质性很高，而且对人员具有较强的控制能力。即使在后单位制时期的今天，工作单位依然可以通过人事制度来控制自己的员工。第二，单位是一个层级化的组织，从上到下具有制度性的管理渠道，而社区内并不存在一个刚性的制度化的管理体系。第三，户籍制度的松弛、人员流动的增加，大大削弱了社区对人员的束缚能力。
更重要的是，单位与社区的动员机制和对资源的控制也有本质的差异。在对其成员的控制能力方面，社区远低于单位。在大多数情况下（特别是在20世纪80年代末以后），社区空间缺乏对居民的有效约束手段。居委会驱使居民按照自己目标来行动的机制主要是人情与面子这种建立在本土性文化因素基础上的操作模式，它更多具有社会交往与人情的色彩。这与单位组织的情况大不相同（见表1）。单位对其成员的控制，是在一个明确的组织框架下，系统而制度化地进行的。这种控制建立在社会主义传统之上，具有强烈的政治控制与经济强制色彩。
在单位中，上级控制了丰富的资源，并对下级具有明确的权力关系，而在邻里中居委会主要依靠他人的认同与私人关系来开展工作。即使在可以通过有效的正式手段对违规者进行惩罚的情况下，居委会也很少会真正使用这种手段，因为这会使居委会陷入困境，无法再与居民维持良好的私人关系。具体而言，社区缺乏对成员行为的约束能力与操纵能力主要源于两个因素：第一，邻里资源是可选择性的，不是必需的。居民在居住区之外有太多的可供选择的资源，并不像以前的单位，如果一个人离开了单位就无法很好地生活下来，目前任何一个居住区都不具有这种对居民的强制力。第二，邻里空间所拥有的惩罚手段相对较少，缺乏对不服从的成员予以惩罚的能力。例如，在笔者所调查的BXL社区，居民喜欢往自己家外面随意倒垃圾，还有一些居民找借口损坏设施或者随意安装设备，对居委会的劝告不理不睬，居委会干部也毫无办法。若实在违反了政府有关规定，居委会还要通知到相关部门，由相关部门出面制止。在BCY居委，一位积极分子反映：“做居委会干部首先要境界高。今天一位居民和你过不去甚至骂你，明天你还要对他笑脸相迎。社区不像企业，在企业中为求生存而必须和领导搞好关系，社区则不同，居民不靠社区吃饭，所以他可以和你对着干。”
单位组织拥有更多的强制手段，企业纪律在严格约束着企业成员。在企业的金字塔型等级制结构中，占据其顶端的是国家代理人。除了少数时期外（如大跃进），权威结构在企业中始终存在。与邻里相比，单位更接近于Giddens所描述的权力容器[36]，作为现代政治特征的“监控”在单位中表现非常明显。企业实际上为国家提供了一个实施其统治的良好“场域”。在其中，国家权力得到畅通无阻的施行，并获得了企业组织的有效协助。对在企业中工作的个人而言，遭到严密监控的领域除了自己的政治背景与表现外，还包括在工作场所的具体生产行为。而且，企业内部管理工作中所出现的“文档化”特征，为有关个人及其行为的详细记录与控制提供了非常便利的条件[37]。当然，除了直接的纪律约束与人身惩罚外，企业单位中还存在其他更为微妙的控制手段。Walder在分析社会主义中国工作场所的权威关系时指出，上级有许多可以强加于下级身上的手段，例如停发个人的奖金、阻止个人的提升；对个人有关住房的申请不予理会；不准个人请假；甚至是需要单位签字同意的结婚、离婚等个人性事务，也可以有意为难[4]。在单位体制的背景下，控制与被控制、强迫与被强迫的权力关系可以借助于对资源的控制得以建立起来。处于权威体系较高位置的人拥有大量为下级所渴望的资源，这使得他可以操纵下级的具体行动。
上述分析意味着，在单位体制失效后试图以社区来替代单位，继续对基层居住空间实施控制性管理的努力是不太可能获得成功的，因为资源特点和可运用的手段决定了单位与社区是完全不同的两个空间，因而，对不同空间的管理也应该采取不同的思维方式。在单位空间，由于单位对政治性和经济性资源的双重有效控制，可以实现对个体的控制，从而达到了对基层社会的有效控制。这种控制性管理的奏效主要是基于对必要性资源的控制。在社区空间，社区具有开放性、资源具有可选择性和不可控性。而且，目前的社区空间内，仍然没有出现一个占据主导地位的、可以充当控制性工具的组织像传统的单位那样把居民“组织起来”。恰恰相反，正如下文的分析所示，社区结构内部已出现多个独立的、具有利益相关性的组织，这些组织之间的关系错综复杂，很难沿用控制与被控制的关系架构来协调。社区的结构特点决定了对社区空间的管理必须转向治理性思维。治理所强调的不是国家行政力量的控制，而是如何在管理的过程中协调各利益主体之间的关系，以寻求各主体之间和谐互动的良性运作状态。在治理理念的指引下，社区管理更强调政府与各社会组织或群体之间的相互依赖关系。
三、多元行动者：一个建构中的社区治理体制
在单位体制下，“国家—单位—个人”是垂直的依赖性关系。但目前社区制下，“国家—社区—个人”则是可选择的非依赖性关系。“可选择”说明社区不是国家与个人互动的唯一中介，各种媒体的发展尤其是互联网的扩展为公民创造了便捷的与“国家”直接互动的可能。另外，国家为了增强其合法性所设置的各种公民参与利益诉求的制度渠道也直接削弱了社区作为国家与个人互动的中介的可能。“非依赖性”意味着社区在充当国家与个人中介时由自身特点所导致的不确定性。在社区体系中，国家由上到下对居民的动员通常是经过社区的。但在经过社区时，这一通道就被社区分解为“国家—社区”以及“社区—个人”两个环节。在通过“社区”这个节点时，社区像交流电转换器一样，经过信息转换再向两端输送信息。居委会在其中起到了关键的转换器作用。无论是在处理与上面的关系还是与居民的关系上，居委成员考虑的都是让大家都过得去，不要过分损及目前的现状。在大量具有“作秀”性质的工作中，“让居民与街道都满意”是居委会干部最理想的选择[29]103[31]95-96。这实际上构成了国家能够维持表面上对基层社会强大动员能力的微观基础。
目前，以控制思维建立社区体制的思路还是主张对街—居体制的改良和完善[33]。在国家与社区的关系方面，街—居制并不能保证由上到下的有效控制。街—居体制一旦形成，就成为一个独立的、在一定程度上对外部强制力量具有相当弹性的社会组织结构。作为外来强制力的国家对这一组织结构的约束与控制能力很难达到过去对单位组织的控制，特别是在正式行政组织体系所无法触及的城市底层的居住空间。更为重要的是，近10多年来以城市居住区为载体的改革同时孕育了一批既得利益者，改革的顺利推行是与各方都得到满足的利益格局的形成分不开的。具体到社区建设运动，我们也可以观察到许多相对独立于国家、具有自己利益要求并采取一些手段来满足自己要求的行动者团体的出现，比如业主委员会、物业管理公司、居委会、街道等[38]。这些行动者集团有时会按照国家的目标与要求进行行动，但有时也会按照自身的逻辑进行行动。
社区建设运动所创造的新的社区空间是一个全新的复杂的空间权利结构。因资源与权力边界尚未划定，这一结构体系也尚未定格。在社区建设运动中，真正值得注意的是那些具有一定利益目标的行动主体。从一开始，不同的行动主体就赋予了社区建设运动不同的含义，并力图主导对社区建设运动话语权的阐述。事实上，“社区建设”一词具有高度的弹性，政府官员把它定位为对街—居体制的建设，学者把它定位为某种理想型基层共同体的培育与发展，而居委会组织中的成员则把它视为一个获得相应的资源（例如工作岗位，稳定的收入等）的机会。物业管理公司也试图共享更多的社区资源，业主委员会作为新兴的利益组织也企图在社区权力格局中占有一席之地。一些相互矛盾、相互冲突的口号与目标奇妙地结合在一起，最终构成了一幅复杂的运动画面。抱有不同目标的不同行动者既合作又妥协，不同的群体从不同的利益与目标出发，按照自己的想法参与到城市基层组织体制的改革之中，最终结果是现实偏离了任何一个群体对它的设计，但又同时被打上了所有群体的烙印。可以说，社区构成了一个“角力场”，在利益的驱动下，各种力量在其中彼此争斗，使得原本清晰可见的国家—社会框架变得模糊不清[39]。
随着市场经济的发展和城市化的推进，水平化的组织群体在基层社区迅速增长[25][40][41][42]。政府自上而下的社区建设活动也大力支持各类社区组织的发展，尤其是文化娱乐方面的组织。社区内部结构在单位制改革前后发生了很大的变化。社区空间内的组织多样化，而且存在一些具有利益冲突和资源竞争的组织，比如居委会、业主委员会和物业管理公司之间。这些情况都使社区环境比单位制时期复杂的多，也难以控制的多。另一方面，社区自治与社区民主日益成为新时期和谐社区建设的基调，如果沿用单位控制的逻辑来管理基层社区显然有悖于建设和谐、自治社区的理念。因此，基层社区的管理应该从控制思维转变到治理思维，在治理过程中突出社区的自治性功能。或许网络治理是一个可选择的途径，利用组织之间的自我平衡制动，达到社区组织的有序共处。
四、结论与讨论
单位制的瓦解意味着基层社会微观结构的彻底变革，这种结构性的变动无法再培育出“单位化”的社区制。社区体制在城市基层所具有的含义与传统的单位在城市基层所具有的含义是完全不一样的。正如上文所分析的，在微观层面上，单位与邻里这两种城市生活的基本单元具有很不同的特征。在宏观层面上，经济改革与社区建设使得过去邻里内组织单一、人员固定的特征也一去不复返。许多证据表明，社区体制下的邻里无法像单位一样与居住于其中的个人建立某种明显的具有权力约束性的关系。在新的社区空间内，“社区”无法作为个人与国家的唯一中介而存在。传统上城市的“国家—单位—个人”的结构模式可能会因为单位的消亡而彻底消亡，但这并不意味着必然会出现一个类似的结构模式。在方法论上，分析中国的社会转型时必须特别警惕旧有结构模式在一个新的背景下的重现。
随着单位体制的瓦解，独立于国家控制之外的社会空间逐渐开始扩张，越来越多的人口与资源进入社会空间。单位时期，单位是国家和个人交流的必经环节。而目前社区并不是国家与个人交流的必要中介，现在个人可以直接接触到不同层次的国家机关，接触的方式也多种多样，网络和上访是常用的渠道。可以说国家和个人之间由强中介转变成了弱中介或虚中介的状态。因此，上世纪80年代后中国城市社会的转型意味着一种全新的社会结构体系和社会整合机制的出现。单位体制的消亡意味着城市基层国家与社会的关系开始出现了新的模式，具体关系可以描述为从过去的“控制”转变为“治理”，这不仅仅是观念的转变，制度设计也随之产生很大变化。鉴于社区内多元行动者并存的局面，网络治理或许是一个可选择的途径。社区组织在有限空间内平衡制动，在为善的总体目标下，允许组织运用合理手段寻求自身利益。
总览全国各地的城市社区建设活动，似乎设立社区新组织是一个解决现有社区困境的处方，如青岛在社区内新设社区管理委员会和社区事务受理中心，沈阳在社区内设立管理中心，上海设立社工站，深圳以设立（人大代表）工作站为社区建设特色，等等。笔者并不欲批判这种做法，只是表明一种观点：设立新组织不是解决社区困境的办法，社区困境的产生在于新的组织产生而制度并没有随之跟进去消化吸纳。如果缺乏适当的制度框架，设立新的社区组织只能使社区组织环境更复杂、更不便于治理。社区治理的关键在于尽早明确资源与权力的边界，使各类组织在自己的范围内遵循规则行动。
收稿日期：2008-03-05
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