伊拉克战争后联合国的地位，本文主要内容关键词为：联合国论文,伊拉克战争论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年3月20日，美英联军发动了对伊拉克的战争。这是一场没有联合国授权的战争，联合国的权威受到损害，国际法的基本原则受到严重冲击，必将对未来国际关系的发展产生长期和深刻的影响。联合国为了化解危机、避免战争，曾经做了大量的工作。战争的爆发，再一次凸现了联合国在解决国际安全问题上的体制缺陷。联合国在未来的地位将会发生什么变化，本文发表一些看法。
一、战争的爆发不能抹杀联合国的作用
伊拉克战争是一场公然违背《联合国宪章》宗旨和原则的战争。根据《宪章》第1章第2条的规定：“各会员国应以和平方法解决其国际争端”，“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”《宪章》第24条规定：“各成员国间维持世界和平及安全之主要责任，授予安全理事会。”《宪章》第51条也规定：“任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”因此，除了“遭受武力攻击时”的自卫和联合国授权，任何国家都没有发动战争的权利。1991年的海湾战争，起因是伊拉克入侵科威特，联合国安理会通过678号决议，授权多国部队对伊拉克实施军事打击，那是一次联合国集体安全框架内的合法行动。而这次伊拉克战争，美英是在无法操纵安理会的情况下，置世界上大多数国家和平解决的呼声于不顾，绕开联合国发动战争，充分体现出单边主义思潮的恶性膨胀，必将对联合国和现行国际法的权威性和有效性带来挑战。
联合国虽然未能制止战争，但不可否认的是，一直以来，联合国在伊拉克问题上发挥着重要作用。1991年海湾战争后，联合国安理会通过687号决议，对伊拉克必须遵守的事项做了若干规定，其中一项内容是：伊拉克必须向联合国申报其拥有的大规模杀伤性武器，包括核武器、生物武器、化学武器和射程在150公里以上的弹道导弹，以及生产上述武器的能力；伊拉克应在国际监督下，摧毁、消除这些武器及其生产能力，或对其做无害化处理。此后，从1991年到1998年，联合国通过了若干决议，先后派出200多个武器核查小组进行了400多次核查。1995年4月，安理会通过了986号决议(即：“石油换食品”计划)，允许伊拉克每半年出口价值20亿美元的石油，用于进口食品、药品等人道主义物资，在很大程度上缓解了伊拉克食品和药品严重匮乏的局面。由于美英的阻挠，该计划没有得到彻底执行。1998年12月，美英对伊拉克发动了代号为“沙漠之狐”的大规模空袭，联合国的核查工作被迫中断三年。2002年底，美国在阿富汗反恐战争告一段落后，再次将军事打击的目标指向伊拉克。11月8日，安理会通过1441号决议，规定伊拉克要允许联合国监督、检查和视察委员会(即：监核会)以及国际原子能机构能够立即、无条件和无限制地前往任何地点进行核查，可单独接触所有官员和其他人员，自行决定面谈地点，并可在伊拉克观察员不在场的情况下进行这种面谈。根据决议，监核会和原子能机构将核查伊拉克是否有违禁武器，在其后60天向安理会提交报告，安理会收到报告后将立即召开会议。尽管监核会和国际原子能机构的核查工作一直在有效地进行，多数联合国会员也主张继续核查，但美英还是单独发动了对伊拉克的战争。可以说，在长达13年的伊拉克危机中，联合国已经竭尽全力，战争的爆发并不能抹杀联合国在伊拉克问题上付出的努力。
美英在没有联合国授权的情况下发动了战争，破坏了联合国这个最具有代表性和权威性的国际组织的声望，打击了国际社会对联合国的期望和信任。但是，这并非联合国所经历的第一次信誉危机。早在1998年12月的“沙漠之狐”行动时，美英两国就未经联合国授权，借口伊拉克未与联合国核查工作进行全面和无条件的合作，对伊拉克发动了历时4天的空中打击。1999年3月，美国为首的北约以所谓“制止人道主义灾难”、“维护地区稳定”为由，绕开联合国发动了科索沃战争，对南斯拉夫联盟共和国的内部事务进行军事干预，开创了北约在防区外执行使命的恶劣先例，开创了区域性组织越过联合国动用武力的危险先例。事实上，在联合国50多年的历史上，成员国违反《宪章》、架空联合国的事件多次发生。即使是1991年的海湾战争，被公认为是一场集体安全框架内的战争，“但实际上联合国对发起战争的形式、时间和地点都没有任何发言权”，“联合国被排除在决策圈之外，只有美国在发号施令”。[1]在强权政治面前，联合国的作用始终是有限的。这次伊拉克战争也不例外，只不过是再度暴露了联合国的局限性。
美国对联合国一直采取工具主义的态度，正如克林顿1994年在联合国大会发言时所说：“当我们国家的安全利益受到威胁时，如果可能，我们将同其他国家一起行动；如果必要，我们将采取单独行动；如果可能，我们将采取外交行动；如果必要，我们将使用武力”。[2]开战前，美国曾一心想给对伊动武披上合法性外衣，从2002年9月到2003年3月间展开了广泛的外交攻势，希望获得联合国的授权，为此不惜将开战时间一拖再拖。但美英的这一愿望始终没能实现，并再次走上了单边主义的道路。这从另一个侧面表明联合国不是美国随意操纵的工具，表明联合国在国际关系中具有独立的姿态，成功地阻止了美国打着联合国的旗号去发动不符合联合国宗旨原则的战争。
二、联合国在伊拉克重建问题上仍然有所作为
战争爆发后，联合国没有袖手旁观，也没有放弃对和平的努力。联合国秘书长安南在开战当天说：“对于联合国和国际社会来说，这是悲哀的一天。”他呼吁各方遵守国际法，使平民免受灾难。3月26日，安理会举行了自开战以来首次关于伊拉克问题的会议，安南敦促国际社会尊重伊拉克人民决定未来政府和处理该国自然资源的权利。3月28日，联合国安理会一致通过了关于调整“石油换食品”计划的决议，规定伊拉克石油出口可用于伊拉克境内外所有的难民，以便让那些因战争逃往邻国的伊拉克难民可以得到必需的救援。同一天，联合国紧急呼吁国际社会向伊拉克人民提供总额为22亿美元的资金用于未来6个月的人道主义救援，这是联合国历史上规模最大的人道主义筹资计划。随着伊拉克局势的发展，联合国各有关机构已派遣人员重返伊拉克，评估伊拉克对人道主义援助的需求，在安全状况许可的情况下，向伊拉克提供食品、医药、医疗设备、水等人道主义援助，并协调安排了一些国际民间组织参与人道主义危机的救援工作。
萨达姆政权倒台后，联合国在伊拉克战后重建中的地位和作用成为国际社会关注的焦点。作为一个拥有191个成员国的最具代表性和普遍性的国际组织，联合国在维护世界和平与安全问题方面具有丰富的经验、完善的机制以及高度的合法性和权威性，是其他任何国家或国际机构都不具备的，理应在伊拉克问题上有所作为。伊拉克战争中，联合国难民署在伊拉克周边国家做准备接纳难民的工作；世界粮食计划署从约旦和伊朗向伊拉克运送食品；联合国人权机构对伊拉克出现抢掠的混乱状况表示严重关注，敦促美国和英国依照有关国际人道主义法进行控制；联合国教科文组织则对伊拉克境内的历史文化遗产受到战争破坏表示关注，并制订紧急行动计划，保护伊拉克的文化遗产。这一切，决定了联合国在伊拉克重建问题上拥有先天的优势。
联合国在伊拉克战后安排问题上发挥主导作用，是世界上绝大多数国家的共同愿望。战争爆发后，各国纷纷表态支持联合国在战后重建中发挥决定性的作用。3月20日，欧盟首脑会议发表声明指出，联合国在协调对战后国家的援助中有独特能力和实际经验，必须继续发挥核心作用。阿拉伯国家联盟和不结盟运动敦促联合国大会召开会议讨论伊拉克问题，支持联合国在解决伊拉克问题上发挥主导作用。中国政府多次在声明中指出，伊拉克问题应该在联合国主导下通过政治手段解决。加拿大外长也表示，伊拉克的人道主义援助和重建应该在联合国的领导下执行。4月11日，俄罗斯总统普京、德国总理施罗德、法国总统希拉克在圣彼得堡举行三方会谈，呼吁在伊拉克战后安排问题上进一步发挥联合国的中心作用，同时强调应该进一步完善联合国解决危机的机制。就连直接参战的英国和澳大利亚也支持联合国在战后重建中发挥核心作用，英国首相布莱尔在与布什会晤时指出，联合国应参与战后伊拉克的重建和管理，而不仅只是提供人道主义援助。
然而，美国正在按照自己的构想启动了伊拉克的政治、经济重建进程，为此制订了详细的重建计划，设立了负责战后重建工作的机构，接管了伊拉克的油田，甚至开始拍卖重建工程。在美国看来，伊拉克是美国为首的联军打下来的，当然要在美国主导之下进行改造，绝不可能将它拱手交给联合国。尽管如此，联合国的参与在美国的重建计划中仍然是重要的一环。
首先，美国虽然在伊拉克取得了军事上的胜利，“但是胜利与胜利之间是有天壤之别的。这场战争中的真正胜利将取决于许多事情的顺利进展，既包括战争过程中的许多事情，又包括战争之后很可能是一段相当长的时期内的许多事情。”[3]而这一切事情，绝不是单靠美国和少数几个盟友就可以应付的，美国已经充分认识到重建的很多具体工作离不开联合国的参与。
其次，联合国是国际事务中合法性的最重要来源，只有通过联合国的参与，才能使目前联军对伊拉克的占领具备合法性，使未来伊拉克的新政府具备合法性。只有通过联合国的参与，才能推动安理会取消对伊拉克的经济制裁，从而为伊拉克的重建扫清障碍。4月16日，美国已经呼吁联合国尽快取消对伊拉克的经济制裁，以便出售伊拉克的石油来展开战后伊拉克的重建。美国是在没有联合国的授权情况下动武的，利用重建的机会使伊拉克问题回到联合国的框架当中符合美国的国家利益。正如约瑟夫/奈在阐述美国的对外行为时所说：“问题不只是过度的单边主义会伤害我们，而是多边主义往往是达成我们的长远目标的最佳途径。”[4]
再次，美国还指望通过联合国的参与分担军费和重建所需要的资金。据估计，美国这次的直接军费开支约为780亿美元，战后的维持驻军、经济重建和人道主义救助每年至少需要200亿美元，伊拉克现有的国际债务为3830亿美元。而伊拉克的石油收益按一般的估计，即使恢复到战前水平，一年的收益也就是300亿美元，远远不够支付上述巨额的费用。美国多次呼吁各国政府免除伊拉克的债务，邀请世界银行和国际货币基金组织参与重建，要求瑞士等国银行查抄萨达姆的海外财产等举动，用意都是为了寻求更多的资金来源和帮助。但是，世界银行和国际货币基金组织强调参与的前提是联合国的主导，瑞士也明确表示要由联合国来决定冻结财产的归属问题，各债权国更不会轻易免除债务、美国要想在重建费用上获得国际社会的帮助，离开了联合国是行不通的。
基于上述理由，联合国注定会在伊拉克战后问题上有所作为，这既是联合国摆脱信任危机的大好机会，又是符合美国战略利益的选择。尽管目前在美国的重建方案中，联合国主要只是发挥人道主义救援作用，以及通过配合美英的行动使其获得合法性，但是，从长远发展来看，各国围绕伊拉克战后安排的外交斗争将日趋激烈，联合国与美国将形成既斗争又妥协的局面。
三、联合国的国际关系中心地位不可动摇
作为全球最大的普遍性国际组织，联合国的职权范围相当广泛，维护国际和平与安全只是联合国的首要目标，不是联合国的惟一目标。半个多世纪以来，联合国为推动全球的经济社会发展和人类进步进行了不懈的努力，在开发援助、资源利用、贸易发展、国际人权、国际环境合作、世界人口、人道主义援助、毒品控制、反恐怖主义、国际法、粮农水利、卫生气象、妇女儿童等广泛领域做出了重要贡献。与此同时，联合国是最重要的多边外交场所，是国际合作和国际斗争的重要舞台，也是国际社会解决各种共同关心的问题的主导力量。在主权国家林立的当今国际社会，联合国通过自身的活动，制定通过了一系列国际行为规则，使国际关系日益机制化、规范化，成为协调国际关系的不可或缺的中心。冷战结束以来，“维护和平、促进发展，事关各国人民的福祉，是各国人民的共同愿望，也是不可阻挡的历史潮流。世界多极化和经济全球化趋势的发展，给世界的和平与发展带来了机遇和有利条件。”[5]联合国获得了更加全面的发展机遇，世界各国对联合国的需求与期望进一步加大。在这次伊拉克战争前后，美国的一些强硬派扬言必须要“改造联合国”，或“另起炉灶”成立一个受美国支配的新的国际组织来替代联合国。这种说法只能是一相情愿。国际社会早已结束了以统治和服从为主要特征的强权型国际关系时代，单极世界的主张越来越不得人心，建立在主权平等基础之上的国际关系民主化的内涵不断丰富，成为一种不可逆转的发展趋势。《联合国宪章》的宗旨和原则符合国际关系民主化的潮流，联合国在当前国际事务的权威地位不可动摇。
然而，在相当长的时间里，霸权主义和强权政治仍将干扰联合国的正常运行，损坏联合国的声誉。联合国是大国合作的产物，难以摆脱由于大国主导带来的弊端。《联合国宪章》将维护和平与安全的重任赋予安理会，安理会的一切非程序性问题议案，如果有任何一个常任理事国投反对票就不能通过。这种“大国一致原则”造成了联合国在面对国际和平与安全问题时的结构性缺陷，即：无法制约大国行为。联合国安全机制的有效运作在很大程度上取决于五大国能否保持一致，“只有在各大国决定使国际组织成为有效组织的情况下，只有在大国间在这方面协调一致并彼此信赖的情况下，国际安全组织的宗旨才能实现。”[6]在联合国享有特权的大国中，美国的地位更加特殊，相比其他四个安理会常任理事国，美国在联合国的政治特权有着更为深厚的经济后盾。美国长期承担了联合国1/4的会费，在一定程度上控制了联合国的财政命脉，经常以此作为手段对联合国形成控制和制约，不再只满足于联合国中的特权地位，而是赤裸裸地寻求霸权。冷战结束后，美国成为惟一的超级大国，经济军事实力无人匹敌，在国际事务中缺乏有效的抗衡和遏制力量，野心更大，对外行为更加有恃无恐，越来越把军事力量作为推行其政治意志与价值观念的手段。很多时候，美国只是利用联合国为其对外行为披上合法的外衣，一旦联合国不能用来实现美国的利益，美国就会抛开联合国，转而联合盟国行事或是我行我素地推行单边主义政策。尤其是小布什上台后，对外关系中单边主义的倾向更加咄咄逼人。“9·11”事件打击了美国的本土安全感和优越感，布什放言：“要么选择与我们站在一起，要么站在恐怖分子一边”，将恐怖主义确定为美国的主要威胁，正式抛出“先发制人”的新的国家安全战略，即：在必要时，对拥有大规模杀伤性武器的恐怖组织和所谓“邪恶政权”发动“先发制人”的打击，将恐怖威胁消灭于萌芽之中。这一战略严重违背现行国际法的基本原则，本质上是美国借反恐为名、行霸权之实的理论工具，联合国的安全机制遭遇到前所未有的严峻挑战。
联合国只是主权国家建立的政府间国际组织，而不是世界政府，它的权力来源于各成员国的授予和支持，它发挥作用的重要基础是各成员国在联合国框架下形成的协调与合作。正如安南在联合国千年首脑会议上所说：“联合国的影响力不是基于它的权力，而是基于它所代表的价值观，基于它在制定和维持全球规范方面的作用，和它激发全球关注和行动的能力，也基于它在改善人们生活的实际工作中赢得的信任。”[7]世界需要联合国，联合国的发展方向将取决于大国间的实力较量以及各国间相互依赖与相互合作的程度。尽管联合国在国际事务中的作用有局限性，尽管联合国在国际事务中的作用有局限性，尽管联合国在未来发展中将继续由大国占主导地位，并很难彻底摆脱霸权主义和强权政治的影响，但它仍然是一支维护和平、促进发展、解决各种全球性问题的重要力量。