三农框架下中国农村土地产权制度创新的系统思考，本文主要内容关键词为：三农论文,中国论文,产权制度论文,框架论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1文献标识码：A
一、问题的提出
产权历来被经济学家认为是一切社会经济活动有效运行的第一推动力，农村土地产权制度在农业资源配置过程中同样居于重要地位。从我国农村土地制度变革的历史与现实来看，农村第一步改革之所以取得巨大成功，一个重要根源就在于我们触及并改革了传统土地产权关系格局，给农户家庭一定的土地产权要素；而近年来农业生产之所以陷入困境而徘徊不前，一个重要原因又恰恰在于我们未能坚持第一阶段土地产权制度改革的成果，进一步界定与明晰农村土地产权制度，而是企图绕过土地产权这一敏感而又棘手的禁区，直接推行土地流转制度与规模经营制度的设计。实践证明这种选择是不成功的。进入20世纪90年代以来，关于农村土地产权制度创新的讨论又日趋激烈。概而言之，理论界大致提出了四种不同的改革思路：土地国有化、土地私有化、土地集体所有、土地多重所有。一个不争的事实是，上述四种思路设计，从不同视角触及到了我国现行农村土地产权制度存在的问题所在，而且其中不少见解应当给予高度重视；但从总体上讲，上述设计均带有程度不同的局限性与缺憾：有的片面追求创新思路的完美，在一定程度上忽视了农村生产力实际；有的则局限于陈旧的思想观念与传统教条主义理论，缺乏应有的创新精神；有的则缺少阶段性演绎思考，缺乏必要的现实可能性与普遍的适应性。总之，目前我国理论界提出的土地产权制度改革思路，还不足以为我国农村土地制度的适时创新与农业生产的稳定发展提供有效的理论依据；都不可能真正将我国农村土地产权制度建设引导到长期稳定的规范运行轨道。
二、现实选择
（一）总体描述
对原有改革方案的简单抉择都无法走出现有的怪圈，难以达到农村土地制度变革与运行所要求的理想目标。究其根源在于已有的土地产权制度变革思维基本上没有摆脱原有的所有制观念，都是着眼于土地究竟归谁所有的问题。而强调土地的单纯归属，顺着财产主体的绝对所有的思路来安排土地产权制度，没有考虑到当代财产产权的分化分离；未能把土地产权制度当作产权结构制度，而是作为铁板一块，这是传统的固守土地归属问题的观点；它必将造成土地产权改革方案的片面性与冲突性，从而难以把各种方案加以综合、取长补短，形成一个比较完美而交易费用较低的改革方案。为了更好地进行土地产权制度安排，有必要重温一下土地产权制度变革的基本前提；土地产权制度变革的目标在于改革现有土地分散的使用状况，提高土地配置效率；土地产权制度变革的任务在于确立农民独立的市场主体地位，重新构建农业微观运行载体；土地产权制度创新所面临的基本现实是土地，尤其是土地的稀缺性以及传统的小农思想体系；土地产权制度变革的宏观背景是社会主义基本制度体系[1]。
在此前提下，我们认为，我国农村土地产权制度变革与创新的基本理论思路应该是：国家是农村土地的法律所有者或终极占有者，享有土地的法律所有权，通过相应的土地管理主体来履行其应有职能；农户是农村土地经济所有者或现实占有者，享有土地的经济所有权，通过实际的土地生产经营来实现：原来属于集体组织的土地所有权适应改革的需要发生分解；在此基础上形成法律所有权与经济所有权相分离、国家与农民双重所有的土地产权制度格局。
具体说来，国家享有的农村土地法律所有权主要包括宏观管理权、政策指导权、协调监督权、收益分享权、最终处置权；这些权益具有绝对稳定性，不能轻易变动。农民享有的农村土地经济所有权主要包括占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处分权、产权继承权；这些权益具有相对稳定性，在一定条件下可以发生必要的变动与主体换位。作为原来土地所有权主体的集体组织，随着其本身职能的分化，其产权发生相应的两极游离，其法律上的所有权上移到国家手中，其经济上的所有权下放归农户所有，其主要职能是在重构与创新的基础上发挥中介作用，提供农户土地经营所需的社会系列化服务。这样，经济上的所有权对于农户土地经营具有决定性的影响，而法律上的所有权则发挥其应有的合理约束功能与保障导向作用；由此形成新型的两权分立、双重所有的稳定化，明晰化的土地产权制度格局；在现实运行中，原有的集体与农户之间的土地承包关系也相应地过渡到政府与农产之间的租佃关系。
（二）具体操作流程
（1）土地经济所有权回归农民 根据土地产权制度变革的任务，土地产权安排首先要满足充满活力的农业生产微观运行载体重构的要求。我国农业生产微观行为主体毫无疑问是个体农户。而微观运动载体构建的必要前提是持续激励农民进行土地经营发展商品生产，并成为相对独立的商品经营主体的制度形式，而农民要成为独立的商品经营主体，必须拥有一定的土地产权要素。因为在资源稀缺的条件下，一旦农户拥有对土地资源的排他性的明确权益，就会产生稳定而长期的经济预期，从而造就必要的土地投入激励机制，使农业微观运行载体充满生机和活力。因此，无论如何，农户必须拥有合理的土地产权，才能保证农民土地的有效结合，这一点在中外农业生产发展史上可以找到正反两方面的佐证。
既然农村土地经营主体是农户，农户因此拥有土地经营使用权便无可非议了；而土地经营使用权的拥有意味着农民具有确定土地利用方式、完成土地利用的具体操作以及在土地上从事劳动等权力；任何一种土地产权制度安排都必须做到这一点，否则便无法实现土地与农民的最基本的结合。同时，农户作为相对独立的商品生产经营主体，在农业生产过程中，还必须享有合理的自主决策权，也就是说，农民对于土地的经营方式、劳动安排等各种生产经营行为，有排他性的自主选择权利，其他任何行为主体都不应也不能任意干预农户正常的选择行为。但是，对于农民来讲，土地经营或使用的根本目的在于从这一经济活动中获取必要收益，即通过自身对土地的投入获取劳动产品，来满足自身需求或通过商品交换使自身多方面的需求得到满足：因此，对土地收益占有与支配权的拥有以及依此实现收益的最大化是产权主体最基本的动力与经营目标；由此可以认为，土地收益占有支配权对于农民来讲是至关重要的。况且土地的使用与收益是联系在一起的，两者本质上是手段与目的的关系；因此要使农户真正成为农业生产微观运行载体，农民必须拥有土地的经营使用权，自主决策权与收益占有权，而不是平常所讲的种植权。
不仅如此，在我国土地是一种特别稀缺资源，其有效配置必须按效益原则进行合理流动。而土地的流动一般表现为土地买卖、出租、转让、抵押等方式。因此，为了使我国农村土地配置效率日趋提高，作为商品生产经营主体的农户，还必须具有合理的土地处分权；唯有如此，农户才能作为真正的商品生产者和经营者而成为符合商品经济发展规律的农业生产微观运行载体。农户如果不拥有合理的土地处分权，土地也就难以在农户之间按效益原则进行合理转移，土地有效配置的微观机制也就难以形成。现实生活中土地分散使用格局的僵化以及由此引致的土地资源的低效配置，在很大程度上是由于农户缺乏必要的土地处分权而不能形成按土地市场规律进行微观配置机制而造成的。同时，为了更好地培养农民与土地之间的感情，使农民传统的恋土心理转化为现代惜土观念，在农户掌握了其它产权要素的同时，还必须赋予农户有效的产权继承权，即农民拥有土地产权要素可以通过合理的法律形式单向传于后代，以此来促进农户土地生产经营长期经济预期的建立，保障农业生产的稳定性与连续性。
（2）土地法律所有权属于国家 农户过多地拥有土地产权，尤其是土地的处置权不仅不会合理利用土地，而且还会妨碍土地资源的合理流动与配置。同时反过来讲，农民在农业生产所关心的并不是最终取得产权本身，而是通过对产权的拥有与使用来获取预期收益。根据产权有效性原则，产权主体应该是有效的行为主体，唯有如此，才能保证土地产权实在的内容，并在经济与管理上得以实现，而不是被虚化。就我国目前集体组织来看，我国现有的农村集体组织缺少有效行使土地产权的能力。这样，在集体缺乏产权主体的组织保障的情况下，难以实现产权的过渡。况且从土地有效配置的角度来看，集体所有制制约着土地在更广阔的空间范围内流动：那么理性的合理选择必然是将法律所有权转交于国家。不仅如此，土地产权的国家所有，也有充分的理论依据与客观依据。
其一，经典作家一贯主张实行土地国有化。马克思在其论著《论土地国有化》中曾明确指出：“社会的经济发展，人口的增加和集中……将使土地国有化愈来愈成为一种‘社会必然性’”。并强调指出：“社会运动将作出决定：土地只能是国家的财产”[2]。由此可见，马列主义经典作家立足于当时世界经济发展现实，已经科学预见到不久的未来，不论社会经济制度如何，国家对土地的拥有是一种必然的发展趋势。从长远的发展角度来看，在我国农村推行国有化显然是经典作家科学预见的必然实践，符合生产力与生产关系相互作用、相互影响的一般规律。
其二，国家对土地产权的拥有，也是由农村土地的特性所决定的。①土地是自然物，而不是一般劳动产品，因此利用对土地这种自然物的所有权去分享他人劳动果实比之利用劳动产品，具有更大的不合理性；当经济发展与人口增加使地价交易，以致于严重阻碍经济发展时，土地国有化就成为自然。②土地是人类最基本的生产资料，具有极强的本源性：同时土地又是一个有机整体，具有不可分性；这就表明，它是“人类世世代代共同的永久的财产，是他们不能出让的生存条件和再生产条件”[3]。由此可见，土地的使用具有极强的社会性，它不仅涉及使用者个别利益，也涉及到社会共同利益，因此为了解决双方的矛盾，必然要求实行土地国有化。③由土地数量的有限性所决定，土地供给随着经济发展与人口增加会出现严重不足，这也需要国家对土地的利用加强宏观管理；而要做到这一点最好的途径是推行土地国有化。
其三，国家对土地产权的拥有，具有可行性与操作性。一方面，长期以来农村土地的处置权、宏观使用权以及相当部分的收益权都通过正式的制度安排掌握在国家手中，农民及农民集体组织均不能对土地进行买卖、出租、入股、抵押，也不能任意自行确定土地的利用方式和结构，而是由国家通过下达农业种植计划来确定土地的利用方向；不仅如此，国家还通过体现工农产品价格“剪刀差”的“统购统销”、“合同定购”等方式拥有了相当程度的土地收益权，从这一角度出发，使国家名正言顺地拥有土地产权要素是可行的，也是必然的。另一方面，人民公社解体以后，农民土地始终处于无主状态，这就为土地产权的国家所有提供了良好契机，也就是说当前土地产权的国家拥有不是剥夺一个产权主体的产权而让渡给另一个产权主体，而是无主土地重新找到了合适的主人，从而也就不存在产权产体之间争取土地而产生的一系列问题。特别需要明确的是，产权制度改革往往需要对土地所有者丧失的财产权进行补偿，而这种补偿往往又使改革付出过高代价；在财产主体不存在的情况下，补偿也就失去了必要。由此可见，土地产权的国有制度创新操作比较简单，交易费用较低，而这种可行性与可操作性在很大程度上是来源于原有土地产权制度的效率低下。
其四，国家对土地产权要素的拥有，是推行高效农业政策，对土地经营进行有效管理的主要依据。也正因为如此，土地产权要素的国有化在世界范围内是一个大趋势。因为土地稀缺性以及由此引发的其他经济、自然特点决定了土地产权不应过于集中于土地经营主体，否则很难实现土地利用微观目标与宏观效率的统一。在我国现实生活中，土地稀缺十分严重，农民的生产经营往往受制于传统的思想观念，因此要制定与推行各种农业经济政策，对农村土地的生产经营活动进行有效管理，不拥有一定的土地产权是难以达到预期目的的；同时国家对一定土地产权要素的拥有，也有利于防止不合理的土地流转与土地兼并，弱化农民的土地私有观念。
在此需要明确的是，实行土地产权要素的国有化，必须解决是否存在对农民剥夺以及由此引致社会动荡的可能这样一个无法回避的问题。从历史的视角来看，作为经济主体的农民与农村土地早在1956～1958年的农业合作化运动中就已经分离了，农民不可能两次失去同一件东西；土地家庭承包制推行以后，土地逐渐失去了原有的主人，既然土地不属于农民所有，实行土地产权国有化也就不存在剥夺农民问题；恰恰相反，在土地产权国有的同时，农民重新拥有了土地的必要产权，因此这一过程并不是单纯的土地国有化，对于农民来讲，这比以前更为实在地拥有土地，比以前处于虚化状态的土地集体所有要现实得多，因此也不会产生剥夺的感觉。从本质上讲，农民通过新的土地产权制度调整，不是失去了土地产权，而是获得长久的、有法律保证的比原来更为完整的、实在的土地产权。况且，自人民公社体制解体以后，农民与国家的交往不断加强，国家所有的观念日趋强化，原有的土地绝对私有观念大为弱化，又加上农村商品经济特别是非农产业的发展，为农民施展才华提供了广泛的外部环境。在这种情况下推行土地产权国有化不会引致社会动荡。另据典型问卷调查，有79.2％农户认为土地承包后，政府还应参与土地的利用与管理；有48％的农户认为承包的土地是国家的；有33％的农户认为承包的土地是集体的；有52.1％的农户认为土地最好归国家所有；有25％的农户认为土地归集体所有；只有12.5％的农户认为土地归个人私有[4]。
（3）土地产权的界定与实现 在现有以家庭经营为主体的土地承包格局基础上，通过法律法规的实施，将土地的终极占有权、收益分享权、终极处分权以及与此相应的宏观管理权、政策指导权、协调监督权转归国家；而把土地的占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处分权、产权继承权转归农户；同时取消土地的集体所有权，从而先将集体与农户之间的土地承包关系过渡到国家与农民的承包关系；然后在此基础上把国家与农户对土地产权的双重主体关系所形成的双重产权结构法律化、制度化。任何一种完整意义上的土地产权，必须借助于一定的法律规范，采取相应的法律形式加以固定与确认。根据国外这方面的经验，我们认为实行全国统一的土地产权证书是比较理想的选择。具体说来，通过国家有关土地资产管理部门，在全国范围内统一印制与颁发土地产权证书；与上面的两权分相适应，土地证应分为国家法律所有权证书与农户经济所有权证书。其中前者是第一性的，后者是第二性的。在土地产权证书中，要明确不同产权主体的权益范围、权利构成和责任义务以及其它相关的法律制度，依此作为不同产权在法律上的实现形式，借助于法律的公正性与权威性来保障各个不同的产权主体权益的合理性与有效性。
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