加强地方图书馆立法 促进文化事业发展
——兼论陕西省公共图书馆条例的制定
田红梅
（西北大学法学院，陕西 西安 710127）
摘 要： 地方图书馆是公共文化事业体系的重要组成部分。加强地方公共图书馆立法，保证《公共图书馆法》的可操作性和相关法律制度的衔接，创新公共图书馆立法理念。
关键词： 地方公共图书馆；公共文化事业；立法
为推动文化事业发展，保障全体人民平等享受社会文化建设成果， 2017年国家颁布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，促进了基本公共服务的标准化、均等化，弥补了我国文化立法的短板。2018年1月1日《中华人民共和国公共图书馆法》（下简称《公共图书馆法》）颁布，强化了政府设立和保障公共图书馆的责任，提供了公共图书馆的服务规范。两部法律的相继出台，标志着我党坚定不移地走依法治国道路，不断加强和完善社会主义法制建设。为地方政府推进公共文化建设，提高公共图书馆现代化的治理能力提供了基本的法律依据。各级政府应当明确责任和义务，加强依法治理能力，不断完善法律制度，推动公共文化服务法治化和规范化。
一、地方图书馆立法与公共文化事业的关系
党的十九大报告指出，推动文化事业和文化产业发展。推动文化事业和文化产业发展。满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。要深化文化体制改革，完善文化管理体制，加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。[1]公共图书馆是文化事业的重要组成部分，肩负着为全体社会公民提供平等公共文化基础服务，提供免费终身教育，实现文化普及、满足个人与社会发展需要的任务。地方政府有责任按照普遍、均等、便利的原则，构建覆盖城乡、服务高效、惠及全民的服务网络，推进全民阅读，坚定文化自信，增强人民群众对公共文化服务的获得感。[2]《公共图书馆法》对公共图书馆的设立、运行、服务、法律责任等进行了规定，促进了公共图书馆事业的发展。但由于我国区域经济发展不平衡，城市与乡村之间存在着巨大差距，公共图书馆布局不合理，地方图书馆的发展与人民群众的期待还存在的较大差距。要从根本上解决这些问题，地方政府要进一步加强立法，保障图书馆各项要素投入，落实主体责任，量化服务目标，提升服务质量。
二、地方公共图书馆立法概况
1996年上海市较早颁布了《上海市公共图书馆管理办法》，随之深圳市、内蒙古自治区、北京市等15个省市相继发布了图书馆法规（条例）。涵盖了公共图书馆的定义、性质、设立、经费来源、服务标准等，开启了图书馆规范化、法治化管理的道路；对立法技术进行了一定程度的探索，积累了经验。《四川省公共图书馆条例》确立了公民享有终身学习和公平获取信息的权力；《广州市公共图书馆条例》提出了设立总分馆体系、对人均建筑面积进行量化，保护用户隐私等，这些都为《公共图书馆法》的制定提供了借鉴作用。
由于客观原因，地方性法规存在着一定的局限性。它们都是在《公共图书馆法》之前颁布的，缺少上位法和专门法的法律依据和支撑。立法原则多为行政法，与政府政策性方针和制度保持一致。政策性宣誓较多，对图书馆的约束力不够，读者权利、义务的落实缺乏可操作性。较多地使用了“原则上、视情况、适当”等含糊不清的用语，部分条款结构、语句等不符合法律规定，逻辑不统一，政府变通范围较大，缺乏权威性。[3]有些法规时间较长，如深圳市图书馆条例，已经制定实施了18年，从未进行过修订。而陕西省至今还没有出台相关法规。因此，一方面地方图书馆法规要与时俱进，进一步修改和完善；另一方面部分省市应加紧立法，使《公共图书馆法》真正得到落实和细化。
三、完善地方公共图书馆立法的必要性
（一）公共图书馆法律体系建设的必然要求
中国特色的社会主义国家法律体系是伴随着改革开放，在充分考虑国情，深入总结社会主义现代化经验基础上形成的。既要保证法律的稳定性又要考虑改革的变动性；既要保持全国的统一性又要适应不同区域的发展特色；发挥积极的引领、规范和保障作用。它是以宪法为根本大法，由法律、行政法规和地方性法规组成的，不同层次的法律、法规发挥着不同作用，具有不同的效力，共同构成统一整体。制定符合地方特色的法律规定，是完善公共图书馆法律体系的必然要求。
（二）《公共图书馆法》部分内容缺乏可操作性
随着公共图书馆的各项服务全面展开，越来越多的社会关系需要用法律加以规范和调整。出版物呈交制度对于收集、整理和保存文献资源，传承人类文明有着重要作用。《公共图书馆法》规定，受缴机构为国家和省级公共图书馆。但2016年国务院颁布的《出版管理条例（修正版）》规定受缴机构为中国国家图书馆、版本图书馆和国务院出版行政部门。出版行政部门的职能是对出版物的管理和审查，将其列为受缴单位，与呈缴制度的本质相违背。[6]《公共文化保障法》《公共图书馆法》都规定了鼓励社会力量参与公共图书馆建设，给予税收优惠政策。但是如何优惠、优惠数额和时间等都没有具体规定，缺乏对社会的引导性和规范性。需要地方政府协调税务部门制定相配套的实施办法和措施。
评委寄语：本次大赛参赛作品整体的水平有所提高，但是具有独创精神、令人停步感叹的作品缺乏。大家的水品较为平均，没有非常出彩的摄影师。
（三）法律之间的衔接不完整
由于各地方经济、文化发展的不平衡，《公共图书馆》无法就所有的问题进行详细具体的规定。文化合旅游部巡视员刘小琴在谈到立法过程时讲到，法律制定既要“突出重点、解决主要问题”，又要为“未来的发展留下空间” 对于具体制度的实施办法，“最好交给地方立法” “给地方立法权”。[4]经费保障是公共图书馆发展的关键所在，《公共图书馆法》第4条规定了县级以上人民政府应当加大投入，列入经费预算；但没有明确规定占具体预算的比例和投入金额，为地方政府留下了变通空间，有可能得不到完全落实。关于公共图书馆考核制度，2015年发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求“探索建立公共文化服务第三方评价机制，增强公共文化服务评价的客观性和科学性”，[5]《公共图书馆法》只规定了由省级以上文化主管部门负责实施考核，地方立法可结合实际，探索建立第三方评价机制，确立具体的考核范围和标准。
四、地方公共图书馆立法的完善路径
（一）完善与《公共图书馆法》配套措施
在多模态隐喻语篇分析上，国内学者也做出不少相关研究成果。张德禄（2009/2013/2014）构建了多模态话语综合理论框架，梳理了近三十年语法隐喻理论，认为多模态话语分析在认知语言学领域的发展主要基于其概念隐喻理论；冯德正2011/2015）主要从系统功能语言学框架出发研究多模态理论框架，对图像隐喻和多模态隐喻的构建与类型进行了系统化阐述与分类；赵秀凤（2011）对多模态隐喻转喻的认知研究进行了系统的概括性评述。
《公共图书馆法》作为我国第一部公共图书馆专门法律，具有全局性引领作用。地方政府应当在充分理解立法理念和意图基础上，结合本地实际情况，制定切实可行的细化措施，弥补本地区发展的短板，与之相互补充，促进文化事业和公共图书馆的发展。
（二）加强不同法律之间的制度衔接
卡洛琳·赫文斯（Caroline M．Hewins）（1846—1926）是美国早期的儿童图书馆学家，一生致力于推动美国儿童图书馆事业的发展，是美国儿童图书馆事业和儿童图书馆学研究的先驱。1951年，卡洛琳·赫文斯凭借其在儿童图书馆学领域的深远影响入选美国“图书馆名人堂”（Library Hall of Fame），成为影响 19—20世纪美国图书馆事业的杰出人物之一。
地方立法时，要注意和其他部门法律的衔接，尤其是同财政、税收、版权、档案和出版物管理等制度的关联性和统一性。在与上位法保持一致的前提下，制定适合本地区法律规定。例如，为加强数字资源的长期保存，依据《中华人民共和国著作权》《信息网络传播权保护条例》合理使用原则，在指明作品来源或出处的情况下，可以不经著作权人许可复制其作品；也可以通过签订许可协议，解决版权问题，加强对数字资源的长期保存[7]。
（三）创新立法理念
地方立法除了要遵循上位法，还要结合当地实际情况，让人民享受更为便捷、自由、平等的文化权益，把实践中一些有益的经验用法规形式加以固定。馆长的能力和水平，直接影响到图书馆的发展和未来前景。目前大多数馆长是由上级直接任命的，是否具有图书馆学专业背景和从业经验，是否对图书馆工作具有深入的了解和认识并非考虑的必要条件，不利于公共图书馆事业的发展。《广州市公共图书馆条例》明确规定，市级图书馆馆长必须有本专业正高职称或5年以上相关工作经验的副高职称；区域馆馆长必须有相应专业副高职称或从事本专业3年以上中级职称。这个规定在国内图书馆立法方面具有质的突破[8]。
五、总结
20世纪90年代以来，从发达国家和我国的实践发展来看，社会经济和文化发展日趋多元化，制定符合地方特色的公共图书馆制度，呈扩大趋势。地方法规的配套与制定，是图书馆法律体系是否完善的一个重要指标，对当地文化事业的发展具有一定的指标意义。
陕西省作为“一带一路”的陆上起点，将着力构建科技、教育、国际文化中心，进一步推动我省科技文化事业的合作和发展，更需要图书馆事业发挥强有力的促进和保障作用。2017年陕西省人民政府发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》中，明确将健全法制保障，稳步推进《陕西省公共图书馆条例》制定，作为一项重要任务[9]。加快推进我省图书馆立法事业的发展，进行进入法制化管理，将为促进陕西文化人才的培养，打造“一带一路”文化事业高地，起到积极的促进作用。
125例患者中HPV-DNA检测阳性患者96例，阴性29例。经随访记录，1年内HPV-DNA检测阳性患者中CIN发生率为37.5%，其相对危险度值为0.26；检测阴性患者其CIN发生率为3.45%，对比差异具有统计学意义(χ2=2.694，P<0.05)，提示HPV-DNA检测与CIN的发生具有较强的关联，见表1。
参考文献：
[1] 《党的十九大报告辅导读本》 [M].北京：人民出版社，2017.
[2]文化和旅游部关于印发《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》的通知_部门政务_中国政府网[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/07/content_5230578.htm，2018-1-10.
[3]杨前进.《公共图书馆法》视域下我国地方图书馆法规完善路径研究[J].河北科技苑，2019(5)：6.
[4]刘小琴.《公共图书馆法》立法进程[J].图书馆建设，2016(1)：14.
[5]中共中央办公厅国务院办公厅：关于加快构建现代公共文化服务体系的意见[EB/OL].http：//xxgk.qingzhou.gov.cn/SWHJ/201812/t20181224_448703.htm，2019-10-5.
[6]田红梅.出版物呈交制度立法问题研究[J].出版广角，2018(6)：58.
[7]田红梅.中外数字资源长期保存法律制度研究[J].当代图书馆,2014(3)：5.
[8]李丹，申晓娟. 《中华人民共和国公共图书馆法》立法侧记(下)[J].图书馆建设，2018(2)：15.
[9]陕西省政府关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见[EB/OL].http：//www.sxwht.gov.cn/20151023/100016991.html，2018-1-8.
中图分类号： G259.2
文献标识码： A
文章编号： 2096-5079（ 2019）24-0119-02
作者简介： 田红梅，女，汉族，陕西渭南人，馆员。研究方向：图书资料法律制度。
课题项目： 本文系陕西省图书馆学会课题“地方立法对公共图书馆事业的促进研究”成果之一。（课题编号：181035）。