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中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1009—2234(2002)01-0057-04
村民自治是在我国农村实行基层直接民主的一项基本政治制度。近年来，村民自治制 度建设，伴随着整个农村改革的发展，经过积极探索，成功地走出了一条开拓中国农村 民主政治发展的新路子。认真回顾和研究村民自治走过的历程，全面总结村民自治的成 功经验，对于进一步推动基层民主政治建设，促进农村的稳定发展，有着重要的现实意 义和长远的战略意义。
一、村民自治的内涵与实践探索
村民自治就是在党的领导下，依法保障村民群众民主权力的行使，使村民通过村民自 治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服 务。由此可知，村民自治的内涵包括：第一，村民群众民主政治权利的行使，必须置于 党的领导之下；第二，村民当家作主，必须在国家宪法、法律、法规及章程制度所规定 、所保护、所允许的范围内，而决不准许任何组织和个人无视或者超越这种既定范围； 第三，自治的主体是农村居民，村民享有自主管理本村公共事务的民主权；第四，村民 自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效 地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家 对农村基层社会的有效治理。
村民自治，作为一种有中国特色的基层民主形式，是在农村经济体制改革深入发展中 产生和形成的，也是农村政治体制改革和民主政治建设的重要成果。它从早期试验到后 来普遍推进，是一个逐步实践探索的推进过程。这一过程大体可以概括为以下几个阶段 ：
第一阶段，试验萌芽阶段，时间是1980年至1982年。党的十一届三中全会以后，在国 家和农民的双重推动下，中国农村兴起了以否定人民公社高度组织化和恢复农民家庭联 承包责任制为主要内容的农村改革，使农村社会发生了历史性的变化。一方面，广大农 村通过经济改革，实行家庭联产承包责任制，农民有了经营自主权，生产积极性得以了 充分发挥。迎来了农村生产力的大解放大发展，农民也因此获得了丰富的物质利益。另 一方面，伴随经济改革而来的是广大农民民主意识不断增强，越来越要求有知事、议事 、决事的权利，渴望直接参与村里大事的决策和村务管理。与此相反，80年代初，国家 力量正逐步从农村社会的许多领域退出，一些地方基层组织体系处于瘫痪状态。为了解 决这一问题，许多地方顺应农民的要求，创造了村民自己管理自己的村民自治组织形式 ——村民委员会。其中最典型的，就是1980年底广西壮族自治区的宜山、罗城两县，一 些农村由于社会管理的实际需要，农民自发地组织和开展的多种形式的基层群众自治活 动，农民通过自发组建的村民委员会，来取代日益瓦解的生产大队组织和弥补人民公社 解体后造成的治理真空。广西的经验很快被各地效仿，并获得了国家的承认。此后，各 地陆续出现了村民委员会的组织。
第二阶段，探索建立阶段，时间是1982年至1987年。从1982年起，为解决经济体制改 革后农村治理真空所带来的普遍问题，国家也开始着手重构农村基层的治理模式。在这 一过程中，中央肯定了广西等地的经验，并把村民委员会的性质、地位等写入了新《宪 法》。新《宪法》重新规定乡、镇为农村基层政权，取消人民公社体制。同时规定村民 委员会是农村基层群众自治组织，村委会成员由村民选举，负责办理居住地区的公共事 务及公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等。1983年10月，中共中央和国务院颁布 了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，从此村民委员会的建立进入了普遍的、具 体的实施阶段。
第三阶段，试行铺开阶段，时间是1987年至1997年。1987年11月14日，六届人大常委 会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。这部法律依据宪法 第111条规定，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以 及村民委员会的权利和组织形式等作了全面规定，村民自治得以以法律的形式确定下来 。从此，以村民委员会直接选举为标志的村民自治制度在全国逐步铺开，并获得了实质 性的进展。从1987年到1997年这十年间，全国有25个省、自治区、直辖市的人大常委会 先后制度并颁布了实施《试行法》的地方法规。这表明，我国村民自治建设正朝着规范 化、制度化、健全化趋向发展。
第四阶段，全面推进阶段，时间是1997年至今。发展社会主义民主政治，是我们党的 一贯政治主张和始终不渝的奋斗目标。党的十五大再次提出了加强基层民主建设的重要 任务，并突出强调要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度。1998年 10月党的十五届三中全会通过的《决定》，全面总结了农村改革二十年的基本经验，并 对加强农村基层民主政治建设提出了新的要求，指出：“为了更好地调动广大农民的积 极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，必须进一步扩大农村基层民 主。”而且进一步明确了扩大农村基层民主的核心内容就是“四个全面推进”，即全面 推进村级民主选举、全面推进村级民主决策、全面推进村级民主管理、全面推进村级民 主监督。1998年11月，九届人大常委会第五次会议修订通过了《中华人民共和国村民委 员会组织法》(以下简称《组织法》)。《组织法》的贯彻实施，标志着我国农村以村民 自治为主要内容的社会主义民主政治建设进入了一个新的阶段，必将更加有力地促进农 村的改革、发展和稳定，加快建设有中国特色社会主义新农村的进程。
二、实行农村村民自治的重要性和必要性
村民自治是一种以大众化参与为主要特征、以民主和法制为轴心的基层民主形式，它 伴随着农村家庭联产承包责任制的经济改革而产生，是国家治理农村方式的重大变革， 中国的民主化进程从此迈出了重要的一步。概括起来，实行村民自治的重要性和必要性 ，主要体现在以下几个方面：
1.实行村民自治，是坚持党在初级阶段基本路线的基本要求，也是对我国基本政治制 度的补充和完善。坚持初级阶段党的基本路线，其实质就是坚持一个中心、两个基本点 ，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。可见，搞好社会主义民主 政治建设，是坚持党在初级阶段基本路线的基本要求，也是实现社会主义现代化的重要 内容。我们只有全力推进民主政治建设，切实保证人民群众享有广泛的权利和自由，才 能真正集中精力抓好一个中心、两个基本点，搞好社会主义现代化建设。
民主有两种形式，即直接民主和间接民主。我国实行的人民代表大会制度是一种间接 民主形式，几十年的实践证明，这是能够充分保证人民群众行使民主权利的一种最好形 式。实行这种民主制度，不仅较好地和直接地体现了社会主义赋予广大农民群众民主权 利的优越性，而且把农民群众的民主权利，从国家的基本制度变为可以看得见、摸得着 ，并且能够实际操作的具体方式，广大农民群众可以在诸如村委会选举、民主决策、管 理和监督等环节，实际行使和感受当家作主的权利，使社会主义民主体现出其本来具有 的真实性和进步性。也正是从这个意义上说，实行村民自治，是对我国基本政治制度的 补充和完善。
2.实行村民自治，是实施依法治国方略的基础工程，是实践社会主义民主法制的需要 。依法治国，建设社会主义法制国家，是党的十五大提出的党领导人民治理国家的基本 方略，实施依法治国方略，加强民主法制建设，农村同样是重点，是关键。实行村民自 治，就是在党的领导下，村里的“官”由村民自己来选，村里的事由村民自己来管，村 里的财由村民自己来理，由此把农村的经济社会发展纳入民主法制的轨道。这样来做， 有利于提高广大农村干部和农民群众的民主意识和法制观念，加快农村民主法制建设步 伐，使依法治国的方略在广大农村得到落实。实行村民自治又是实践社会主义民主法制 的大学校，广大农民群众和基层干部能够在这个大学校里一边实践，一边学习。可以说 ，实行村民自治的过程就是广大基层干部和村民接受民主法制教育的过程。
实行村民自治，村干部的素质明显提高。一大批有文化、有能力、懂经济、会管理、 年富力强的干部被群众选为自己的带头人，进入村委会的领导班子，给村委会的工作增 添了活力。广大村干部改变了过去只向上负责、较少考虑对群众负责的状态，改变了过 去个人说了算、不按民主程序办事、不与群众商量的状况，改变了过去不受或很少受制 度的约束、群众无法监督的状况，摆正了自己与群众的关系，学会了民主管理，密切了 与农民群众的联系，“公仆”意识、服务意识得到了增强，为农民办好事、办实事的自 觉性有了很大提高。
3.实行村民自治，是进一步促进农村经济和社会发展的强大动力。实行村民自治的根 本目的，就是通过完善村民自治制度，保证广大农村群众能够享有和行使民主权利，进 一步激发和调动他们的热情、主动性、积极性和创造性，以推动农村经济和社会事业更 快、更协调地发展，使广大农民群众生活富裕起来。江泽民总书记曾指出，农民的积极 性是发展农业和农村经济的根本。村民自治的推行，九亿农民获得了在政治上与自身利 益密切相关的村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，他们真正坐到了 主人的位置上，直接参与组织和决定本村的大事，增强了自豪感和责任感。干部带头搞 民主，与群众心连心。干群互相信任，齐心协力，积极性大为提高，形成了一种团结奋 斗的凝聚力，这本身就是一种精神动力。有了这种动力，发展农村经济和社会事业就有 了源源不断的后劲。
三、加强领导，积极调控，全面推进村民自治的发展
村民自治、农村基层民主是社会主义政治的基础和重要组成部分。作为一种民主政治 制度，村民自治还相当不完善，它的健全还需要许多条件。为了促进农村经济和社会事 业的发展，进一步推进农村基层民主法制建设，各级党组织和政府必须积极引导，加强 调控，全面推进村民自治的发展。
1.切实加强党对村民自治工作的领导
任何自治都是相对的。村民自治，这种广泛的基层直接民主形式的推进，无疑是一项 艰巨而庞大的系统工程。要确保这一意义重大、深远的变革顺利健康发展，就必须加强 党的领导，牢牢把握政治方向，按照法律程序，积极稳妥扎实有效地做好各项工作。
党的各级组织尤其是乡(镇)、村基层党组织，都要从农村改革、发展和稳定的大局出 发，把村民自治作为农村工作的一项重要任务和农村基层民主政治建设的一项重要内容 ，列入重要议事日程，高度重视，精心部署和组织，使村民自治活动有计划、有步骤、 有秩序地进行。党的各级干部特别是农村基层干部都要认真学习和领会党的各项方针政 策和法律法规，切实转变思想认识和工作作风，以适应实行村民自治的要求。应当注重 摆正公仆与主人的关系，牢固树立为农民服务思想；坚持党的群众路线，相信群众，尊 重群众意愿和首创精神，遇事同群众商量，倾听群众意见；坚持依法办事，依法维护群 众的民主权利；切忌主观臆断、简单粗暴、强迫命令。
2.政府积极引导和调控村民自治的运作
发展和完善村民自治，不仅需要党的领导，还需要政府的管理和引导。政府要学会在 民主和法制的轨道上与农村居民打交道，合理运用政府特有的权威，积极引导自治的运 作，加强宏观调控。政府对各村村民自治的指导要十分周密，这种指导既涉及到客观的 基本原则和大政方针，又包括具体的操作性指导。例如，政府要指导各村村委会按照村 民自治的规律办事；举办各种形式的培训班，对村党支书、村委会主任和村民代表进行 培训，组织他们学习村委会组织法和有关村民自治的知识；要采取有效措施，经常检查 督促各项村民自治制度的贯彻落实。在实行村民自治的条件下，政府有责任也有能力， 通过积极引导和适度调控，为村民自治运作的规范化创造必要的条件。
3.完善法律制度体系
村民自治是在法律制度体系安排下的基层民主实践活动，健全的法律制度体系是保证 村民自治运作规范化的基本条件。由于村民自治的开创性和复杂性，有关法律制度体系 不可能一开始就尽善尽美，特别是当代中国农村自处于巨大的历史变革之中，出现了许 多新情况、新问题。因此，随着村民自治的发展，应不断完善法律制度体系，以建立有 效的保障机制。首先，在宪法中确立“村民自治”的原则精神；其次，制定关于村民自 治的基本法律；再次，以村民自治原则为中心，建立形成完整的专门法律规范体系，除 现有的村委会组织法外，还应制定有关村民选举、村务管理等程序性法律、法规；最后 ，由国家行政机关制定全国统一规范的法律、法规实施办法。
4.突出重点，抓住机遇，抓好“四个全面推进”
按照党的十五届三中全会的部署和要求，结合各地实际，加强农村基层民主政治建设 ，实行村民自治，关键是抓好四个“全面推进”。
一是全面推进村级民主选举。现代民主参与权体现于个体意志的自由表达上，主要是 言论的自由和民主选举权的行使。就村民自治来说，广大村民通过选举才能表达自己的 意志，选出自己满意的村干部管理村里的事务。因此，以村民自治为核心，广大村民充 分行使自己的民主权力，关键在于选举权的行使。直接选举是基层民主的表现形式，是 村民参与村级管理的主要途径。根据《组织法》的规定，作为群众性自治组织的村民委 会员，只有经过村民直接选举才能合法产生，所以，村民自治是与直接选举紧密相关的 ，直接选举产生自治组织，自治组织代表民意行使村民自治权。
二是全面推进村级民主决策。引导农民自主参与村务决策，是体现村民当家作主的一 个重要方面，也直接关系到农村经济和社会的发展。搞好民主决策，就是村里的大事要 广泛听取村民意见，由全体村民或村民代表会议讨论并以多数人的意见进行决策实施。
三是全面推进村级民主管理。建立健全民主管理制度，实现民主管理的规范化、法制 化，使工作有序，办事有据，真正做到“按章理事”，这是做好农村工作的治本之策， 也是使村干部适应新形势的需要，切实改进工作方法的重要措施。搞好民主管理，就是 要依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本地实际，由全体村民讨论制定村民自治 章程和村规民约，把村民和干部的权利与义务，村级各类组织之间的关系与工作程序， 以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定的明明 白白，并形成制度，真正做到依法建制，以制治村，按制办事。
四是全面推进村级民主监督。民主监督的范围很广，凡是村里的重大事项和群众普遍 关心的热点问题，都应向村民公开，接受群众监督。搞好民主监督，村务公开是关键， 财务公开是重点。办事公开是接受群众监督的有效措施，也是对群众的信任，只有公开 ，才能公正、公平，干部才能得到有效的监督，才能解决少数村干部的不廉洁问题；也 只有定期公开村务、财务，并做到公正合理，村民才会放心高兴。
村民自治是一个渐进发展的过程。在中国搞村民自治本身就是一个新生事物，无论是 民主选举、民主决策，还是民主管理、民主监督，都存在着许多未被认识的必然王国。 由于受到广大村民的文化素质、民主法制意识、旧的习惯势力、宗族观念等影响，以及 领导重视程度、宣传教育力度、具体操作差异等多种因素的制约，决定了村民自治将是 一个渐进的民主进程，不可能一蹴而就。因此，全面推进村民自治必须面对中国的实际 ，根据各地农村的不同情况，有计划、有步骤地进行；既要抓紧，又要稳妥，不能要求 过高过急，更不能刮风、搞“一刀切”；要注意防止形式主义、弄虚作假、摆花架子； 要认真听取农民群众的意见，充分尊重他们的意愿和选择，力求使村民自治更加扎实有 效。
村民自治的诞生适应了农村经济体制改革的要求，使多达9亿的中国农民开始在最广泛 和最直接的意义上管理自己的事务，这无疑是中国政治体制改革的重大进展和政治生活 民主化的重大成就，其深远意义是毋庸置疑的。村民自治制度在中国的广大农村已深深 地扎下了根，成为广大农民群众衷心拥护的民主政治制度。只要我们坚定不移地将这一 制度推行下去，中国农村就会变得更加富强、民主和文明。
收稿日期：2002-10-25