改革开放以来中国共产党决策民主化的发展——基于党和国家重要文献的分析（1978—2013），本文主要内容关键词为：中国共产党论文,重要文献论文,党和国家论文,改革开放以来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十一届三中全会之后，我国正式迈开了改革开放的步伐。在总体稳定的国内外政治、经济和社会环境下，在“全心全意为人民服务”的宗旨引导下，作为中国政治发展的重要内容，中国共产党决策民主化建设贯穿于改革开放之后的执政实践，呈现出承续性的发展态势。决策民主化是决策权力由独占到共享，权力结构由封闭到开放，由简单集权到合理分权的过程。由于决策民主化以决策权力配置为核心，因而权力配置又成为决策体制发展的主要内容。进而，分析中国共产党决策民主化的发展历程，也可以从总体上把握其决策体制改革的历程和方向。 “文本”不仅是观念的表达和历史实践的记录，也是呈现观念与实践演变的载体。因而，改革开放以来党和国家会议文件及主要领导人讲话，可以为我们理解中国共产党决策民主化的发展提供基础。在文献的选取上，本文采用了由中共中央文献研究室选编，由中央文献出版社和人民出版社在1982—2013年出版的“重要文献选编”，并根据研究需要参考了部分未收录及新近文献。 一、“总揽全局、协调各方”宏观决策原则的形成与发展 在对“文化大革命”反思与总结的基础上，十一届三中全会认识到健全民主集中制的重要性，强调“加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”（中共中央文献研究室，1982：14），使其不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变（中共中央文献研究室，1982：25-26）。中国共产党将民主集中制这一党内政治生活和处理党内关系的原则运用于政权建设和国家机构之中，以解决中国共产党在国家治理结构及决策结构中的决策地位问题。这也是中国共产党决策民主化建设以及决策体制改革面临的首要问题。 （一）在法制框架下反思和改善领导地位的开始 在宏观决策结构之中，首先要处理的是党与人大的关系，即党的领导地位与法律在国家政治生活中的地位问题，而支持人民代表大会行使职权，自觉地将决策行为置于法律框架下，便成为宏观决策结构民主化建设的开始。在对执政实践正反两方面经验的总结中，中国共产党认识到了依法治党，健全党规党纪的重要性，将健全党规党法、严肃党纪视为恢复党和国家正常政治生活的起码要求（中共中央文献研究室，1982：14）。在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，邓小平指出了党的领导存在的问题：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导变成了‘一切统一口径’（中共中央文献研究室，1982：21）。”在坚持党的领导的同时，十一届三中全会在法律框架下反思党的领导，指出“应该在党的一元化领导下，认真解决党政企不分，以党代政，以政代企的现象，实行分级分工分人负责”（中共中央文献研究室，1982：7），并要求“共产党员特别是各级领导干部必须成为遵守国家法律，遵守劳动纪律、工作纪律，遵守共产主义道德的模范”（中共中央文献研究室，1982：420）。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》要求根据民主集中制的原则加强各级国家机关建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。第一次明确提出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动（中共中央文献研究室，1982：841，844）。”在重大问题党委集体讨论决定的前提下，“各级党委对政法工作的领导，主要是管方针、政策，管干部，管思想政治工作，监督所属政法机关模范地依照国家的宪法、法律和法令办事”（中共中央文献研究室，1982：1103-1104）。 十二大报告指出，“党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须遵守”（中共中央文献研究室，1986：35），并将之写入修改的《党章》。明确了党的领导与法律的关系。在《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》中这一方式及要求得到重申，并要求“各级党委要加强对人民代表大会工作的领导，坚决支持各级人民代表大会和它的常委会依法行使职权”，“各级干部和全体党员要自觉地接受群众的监督和法制的约束，养成依法办事的习惯”（中共中央文献研究室，1988：1062-1064）。由此，保证和支持人民代表大会及其常委会依法履行职能成为中国共产党开启宏观决策民主化进程的基本要求。党的重大决策经过人民代表大会等政权机关通过法律程序变成国家意志的过程在十三大报告上被界定为“党对国家事务实行政治领导的主要方式”（中共中央文献研究室，1991：36-37）。十四大报告中，在强调要严格执行宪法和法律的同时，开始着重强调加强政法部门自身的建设。强调要把民主法制实践和民主法制教育结合起来，不断增强广大干部群众的民主意识和法制观念（中共中央文献研究室，1996：29）。至十五大报告，“依法治国”成为党领导人民有效治理国家的基本方略，目的在于从制度和法律上“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”（中共中央文献研究室，2000：31），使“所有的党组织和领导干部都要坚持在宪法和法律范围内活动，自觉做到依法决策，依法行政，依法律己”（中共中央文献研究室，2000：163）。十六大报告则将“依法执政”作为依法治国基本方略在执政方式上的反映。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。依法执政与科学执政、民主执政成为政党建设的目标之一（中共中央文献研究室，2006：282-283）。在此基础上，十七大报告以来进一步提出了“科学决策、民主决策、依法决策”的要求，“把依法治国、依法行政作为建设社会主义法治国家的重要举措”（中共中央文献研究室，2013：287）。 在实现了十五大报告提出的至2010年形成中国特色的法律体系的背景下，十八大报告提出“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”（胡锦涛，2012）。在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平指出，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”（习近平，2012）。在2013年2月中央政治局集体学习时，又强调“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”（习近平，2013）。十八届三中全会决定专列条目阐述“维护宪法法律权威”，提出“进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。同时，首次提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”（新华社，2013）。虽然“党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”（中共中央文献研究室，1982：26），但《中国共产党党内法规制定条例》将遵守宪法和法律、符合民主执政、坚持民主集中制和充分发扬党内民主等作为党内法规制定的基本原则（中共中央文献研究室，2013：960-962）。对人大与宪法地位的自觉强调表明中国共产党探索在法制框架下处理党与人大的关系有了新的进展，而这也是决策民主化在国家治理宏观决策结构中的反映。 （二）从党政分开到党政分类协调决策的探索 在改革开放的新形势下，邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话，着手解决党政不分、以党代政的问题。提出一部分主要领导同志不兼任政府职务，集中精力管党，管路线、方针、政策（中共中央文献研究室，1982：511），“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”（中共中央文献研究室，1982：531）。“解决党如何领导，如何善于领导的问题”（中共中央文献研究室，1988：1051），成为政治体制改革的基本指向。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权（中共中央文献研究室，1982：844）。十二大报告中认为正确解决党对政府机构的领导和对企业事业单位的领导问题，必须适当分工。但有关政府工作和经济工作的重大问题仍然必须由党作出决策（中共中央文献研究室，1986：51-52）。进而十二大《党章》规定，“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”（中共中央文献研究室，1986：68）。可以发现，在党的领导关系中涉及了权力机关、行政机关和司法机关以及社会经济文化组织等主体。 在十三大报告上，党政“分开”取代了“分工”的表述，并成为重要议程。而在十三大之前，在农村人民公社政社分开基本结束后，就已开始进行基层政权的党政分开。1986年发布的《农村基层政权建设工作的通知》中已提及，“乡党委对乡政府的领导，主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核、监督，对经济、行政工作中重大问题的决策，而不是包办政府的具体工作。乡党委要保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权”（中共中央文献研究室，1988：1162）。十二届七中全会决定提出，党政分开能真正提高并加强党的领导，真正提高党的政治领导水平，真正做到“党要管党”。应把政府、各种社会团体、经济组织、文化组织的作用充分发挥出来，使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥“协调各方”的领导作用（中共中央文献研究室，1988：1468-1470）。这里首次出现了“总揽全局”、“协调各方”的表述。这一要求在十三大报告中被重申，提出“划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”（中共中央文献研究室，1991：36）。十三大《党章》取消了十二大《党章》中关于在政府机关及经济文化组织中设立党组的规定。 “八九政治风波”之后，鉴于“党只管党”、“党政脱离”给党的执政和领导地位带来的威胁，江泽民强调，“我们党是执政的党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位”（中共中央文献研究室，1991：942）。根据宪法规定，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。当然，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能。党的领导主要是政治、思想和组织的领导（中共中央文献研究室，1991：808）。邓小平强调，“属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行”，并将这一程序称为党的“工作方法”（邓小平，1993：319）。同时强调“有关国家事务的重大决策，要经过人大和政府通过法律程序变成国家意志，党组织和党员都要严格依法办事”（中共中央文献研究室，1991：930）。并在十四大上再次强调，“任何怀疑、削弱、否定党的执政地位和领导作用的观点与做法，都是根本错误和十分有害的”（中共中央文献研究室，1996：38）。在建立社会主义市场经济体制的目标下，十四届三中全会以后开始着重强调，“改革决策要与立法决策紧密结合”（中共中央文献研究室，1996：544）。十五大上又表述为，“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来”（中共中央文献研究室，2000：32）。这说明中国共产党在寻求制度化的方式来体现和发挥自身在决策结构中的地位，而这一实践最终在十五大上通过“将党的领导与人民当家作主和依法治国结合起来”的表述加以概括。可见，自十一届三中全会到十三大前后所指的党政分开，即党和国家政权机关的职能分开。党政分开的外延被扩大了。 （三）总揽全局、协调各方决策原则的确认 十二届七中全会以来提出的“总揽全局”、“协调各方”等表述是改革开放以来中国共产党探索改善和加强党的领导的概括表述。经过“八九政治风波”之后的反思与探索，十五大开始从提高执政和领导水平的角度，强调更好地发挥地方党委在同级各组织中的领导核心作用（中共中央文献研究室，2000：47）。在依法治国的方略指导下，中国共产党重新强调以“总揽全局、协调各方”的原则处理党与其他权力机关和人民团体的关系。此时，在话语表述模式上，已经不再涉及党政分开，而是采取“领导”、“保证”、“支持”的方式。由于依法治国要求把党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来。从而，在制度和法律上确保了党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用（中共中央文献研究室，2000：31）。十五大以来，政协成为总揽全局，协调各方领导关系中的对象之一。随着市场经济体制改革中政企分开的推进，在总揽全局、协调各方的关系格局中企业等经济组织不再提及。在纪念中国共产党成立80周年大会上，江泽民指出，“需要按照总揽全局，协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式。既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他各方面的职能作用”（中共中央文献研究室，2003：1918）。至此，“总揽全局，协调各方”上升到指导性原则的高度。这在《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中得以确认：“总揽全局、协调各方，是中央和地方各级党委在同级各种组织中发挥核心领导作用的基本原则，必须始终坚持”（中共中央文献研究室，2003：2008）。十六大以来，“总揽全局”的能力成为中国共产党执政能力建设的主要内容之一。在十六大报告中，从改革和完善领导方式和执政方式的角度提出：党必须按照总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协、人民团体的关系，在同级各种组织中发挥领导核心作用。支持人大、政府、政协履行各自的法定职能。加强对工会、妇联等人民团体的领导（中共中央文献研究室，2005：26）。“总揽全局、协调各方”的原则以及“在同级各种组织中发挥领导核心作用”的原则写入了十六大《党章》。此时，总揽全局、协调各方，实现分类协调决策的原则基本确立。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》对“按照总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式”进行了具体阐述（中共中央文献研究室，2006：282-283）。胡锦涛亦在之后的十七大、建党90周年的讲话中重申这一点。十七届四中全会将“总揽全局、协调各方”的能力建设列入中国共产党加强自身建设的基本经验中（中共中央文献研究室，2011：144）。十八大则将其置于新条件下夺取中国特色社会主义事业新胜利的基本要求之一。 由于“既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题”（中共中央文献研究室，2009：13），“统筹兼顾”则成为统揽全局、协调各方原则在实践中的根本方法。这一方法自十六届四中全会提出，在十七大报告中重提，在《中央经济工作会议的讲话》中予以确认，其目的在于“努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”（胡锦涛，2012）。十八届三中全会决定提出了“顶层设计和摸着石头过河相结合”的改革原则，在国家治理体系和治理能力现代化的目标下要求“各级党委要切实履行对改革的领导责任，完善科学民主决策机制”（新华社，2013）。决定成立的“全面深化改革领导小组”则是在全面深化改革时期总揽全局、协调各方领导地位的组织体现，解决了在国家治理的宏观决策结构中具体由谁来统筹的问题。 （四）总揽全局、协调各方原则指导下各领域决策民主化的发展 在完善党的执政与领导方式的总揽全局、协调各方中主要涉及党与人大、政协、政府、司法机关以及人民团体的关系，这展现和界定了在国家治理的宏观决策结构之中所涉及的主要相关方。除前述党与人大、政府的关系，政协、司法机关以及各人民团体在决策民主化中的地位和作用随着改革发展实践的深入和对执政规律认识的深化也被不断强调和逐步发挥。 首先，“中共中央在作出重大决策之前，一般都邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士召开民主协商会、小范围谈心会、座谈会，通报情况，听取意见，共商国是。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议”（中新网，2005）。邓小平在《新时期统一战线和人民政协的任务》的讲话中指出，需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行相互监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。不抓辫子、不打棍子、不扣帽子，让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来，以利于政府集中正确的意见，及时发现和纠正工作中的缺点、错误（中共中央文献研究室，1982：155）。在《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中要求党和政府有关部门同政协及其有关专门委员会建立联系，对口协商，发挥它们在决策咨询中的作用，并将参事制度纳入多党合作和政治协商制度的范畴（中共中央文献研究室，1991：829）。《中共中央关于加强统一战线工作的通知》在强调坚持党对统一战线的领导权的同时，指出政治协商和民主监督对于实现决策民主化、科学化，避免或减少决策失误具有重要意义（中共中央文献研究室，1991：1201-1204）。十三届四中全会后，多党合作的政治协商制度被确立为我国的一项基本政治制度，并在八届全国人大一次会议上载入《宪法》。自十四大提出加强同民主党派协商议事以后，十五大又将其纳入社会主义初级阶段的基本纲领，作为中国特色社会主义民主政治的重要内容之一，提出“推进人民政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化，使之成为党团结各界的重要渠道”（中共中央文献研究室，2000：32）。也是在此时，中国共产党与政协的关系在总揽全局、协调各方的关系格局中开始被着重强调。 2000年发布的《中共中央关于进一步加强统一战线的决定》将民主协商正式纳入决策程序，实现了制度化。十六大则将多党合作和政治协商制度界定为党的建设和执政经验的重要内容（中共中央文献研究室，2005：7）。十六届四中全会将政治协商作为提高执政能力的重要途径，并提出“健全有关重大问题决策前协商的制度”。十六届五中全会又提出“举办多党合作专题研讨班”。之后的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出，把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商是政治协商的重要原则（中共中央文献研究室，2006：675），并在2006年2月发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中重申。《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》在强调坚持以上要求的同时，还提出“要重视发挥政府参事在参政议政、建言献策、咨询国是中的作用”（中共中央文献研究室，2008：570）。十七大报告在继续强调把政治协商纳入决策程序的同时，则更加强调推进政治协商、民主监督、参政议政的制度建设，以完善民主监督机制，提高参政议政实效（中共中央文献研究室，2009：23）。通过丰富协商形式和层次，切实把政治协商纳入决策程序，使人民政协参政议政成为充分反映民意、广泛集中民智、切实改进工作、提高党的执政能力的有效方式和重要途径（中共中央文献研究室，2011：212-213）。作为提高参政实效的推进形式，2009年颁布的《政府参事工作条例》，要求政府及其有关部门、相关单位支持和保障参事工作（新华社，2009）。十八大报告中将协商民主制度作为社会主义民主的重要形式，将“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”作为“增强民主协商时效性”的四种形式（胡锦涛，2012）。在此基础上，十八届三中全则更为具体的要求，“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序”。同时，要求在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度（新华社，2013），成为民主党派在协商民主建设中发挥作用的新制度平台。 其次，十一届三中全会提出，检察机关和司法机关要保持应有的独立性（中共中央文献研究室，1982：11）。《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》重申了保证司法机关严格按照宪法和法律，依法独立行使职权的要求（中共中央文献研究室，1988：1064）。自十五大将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略之后，提出推进司法体制改革，从制度上保证司法机关依法独立、公正行使审判权和检察权（中共中央文献研究室，2000：33）。在全国政法工作会议上的讲话中，提出有领导地加快司法改革步伐，进一步形成有中国特色的司法体制（中共中央文献研究室，2000：163）。《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》中对政法工作中坚持民主集中制及集体领导与个人分工负责的议事规则给予规定（中共中央文献研究室，2001：822）。在十六大报告中，提出改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检查与司法行政事务相分离。明确了权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制改革目标（中共中央文献研究室，2005：27）。这一目标在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中再次提出，并在之后颁布了《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，将司法体制改革作为落实依法治国基本方略的重大举措和政治体制改革的组成部分。十六届四中全会以来，司法机关被纳入“统揽全局、协调各方”的决策框架之中，这同时反映在十七大以及十七届四中全会上。十八届三中全会《决定》专门阐述了“确保依法独立公正行使审判权、检察权”。改革司法体制的人财物管理问题再次提出，同时对司法管辖制度、司法人员管理、司法权配置等方面作出了较为具体的部署（新华社，2013），从而将司法体制改革推向深入，体现了在依法民主决策方面的自觉强化。 此外，对工会、共青团、妇联等人民团体的领导一直是中国共产党总揽全局、协调各方的重要内容。在《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》中，工会、共青团等被视为传达群众信息，群众参政议政的组织化渠道以及密切联系群众的载体和国家政权的社会支柱（中共中央文献研究室，1991：790）。在1993年的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，开始强调发挥工会、共青团、妇联等群众组织作为社会主义民主政治建设，促进建立健全民主的、科学的决策制度，提高决策水平的功能（中共中央文献研究室，1996：546）。到十七届四中全会，从加强和改进党的群众工作的角度，要求“充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系和服务群众的作用”（中共中央文献研究室，2011：148-149），提出了“服务”群众的新要求。十八大提出支持工会、共青团、妇联等人民团体“更好地反映群众呼声，维护群众合法权益”。十八届三中全会则要求“充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革”（新华社，2013）。从决策形成到决策贯彻，工会、共青团、妇联等人民团体在体现和实现决策民主方面的功能被逐渐挖掘出来。 二、“十六字”党内议事决策基本原则的确立 鉴于“文化大革命”的深刻教训，十一届三中全会着重强调了民主和集中的辩证统一关系，但针对“过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”的问题，为推进党内民主，侧重于“民主基础之上的集中”，决定在党的生活和国家政治生活中健全民主集中制，健全党规党法，加强党的领导机构，重新成立了中央纪律检查委员会（中共中央文献研究室，1982：10-13）。《关于党内政治生活的若干准则》作为改革开放之后中国共产党自身建设的指导性文件，重申了民主集中制作为根本组织原则的地位，在强调“四个服从”的同时，确定了发扬党内民主；坚持集体领导，反对个人专断；保障党员权利等要求，并规定“集体领导是党的领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会，都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”（中共中央文献研究室，1982：417）。十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对中国共产党在领导社会主义事业中的主观主义、急躁冒进、个人专断的错误进行了进一步批判与反思，提出了“坚持真理，修正错误”的立场。这标志着党和国家在指导思想上拨乱反正的完成。 邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中指出：在加强党的一元化领导的口号下，不适当的、不加分析地将权力过分集中于个人或少数人手里。必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等（中共中央文献研究室，1982：519）。十一届六中全会要求，把党建设成为具有健全民主集中制的党，树立党必须由德才兼备的领袖们集体领导的马克思主义观点，禁止任何形式的个人崇拜（中共中央文献研究室，1982：844）。在庆祝中国共产党成立60周年大会的讲话及十二大上，胡耀邦重申了禁止个人崇拜，各级党委都要实行集体领导、分工负责的要求（中共中央文献研究室，1982：869-870）。为了清除十一大以及十一大《党章》中的错误，十二大《党章》在明确规定了民主集中制和集体领导原则，决定“禁止任何形式的个人崇拜”，党中央不设主席只设总书记，“凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定”（中共中央文献研究室，1986：74）。对“民主集中制”的规定同时反映在1982年《宪法》中。1983年《中共中央关于整党的决定》的目标是：“经过整党，在党组织内部，特别是领导班子内部，要养成批评和自我批评的风气，形成既有民主又有集中，团结一致，生动活泼，纪律严明的局面”（中共中央文献研究室，1986：397）。为更好地发挥中央委员会集体决策的作用，十三大报告中提出“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数”（中共中央文献研究室，1991：51）。由于“东欧剧变”以及“八九政治风波”的影响，愈发强调全党各级组织首先是党中央必须严格实行民主集中制。各级领导机构必须坚持集体领导和个人分工负责相结合的制度（中共中央文献研究室，1991：630）。一切重大的问题都要集体讨论、集体决定，作出决定之后，分工负责、坚决贯彻（中共中央文献研究室，1991：716）。十四大报告中提出，“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节”，“只有实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，才能充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、创造性，集中全党智慧，保证党的决策的正确和有效实施”（中共中央文献研究室，1996：29-44）。十四大《党章》将“党必须实行民主的、科学的决策”写入其中，并对民主集中制的内涵作了更为完整的解释，补充了“集中指导下的民主”。此时集体领导和个人分工负责相结合的制度成为实现民主集中、健全党的组织制度的基本原则之一。 十四届四中全会《关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出，“民主集中制是我党的根本组织制度和领导制度”（中共中央文献研究室，1997：959），并从组织原则与领导原则的角度将民主集中制建设与集体领导和个人分工负责作为党的建设的内容分列阐述，突出了民主集中制原则在领导制度建设中的指导地位。作为组织原则，《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》强调坚持民主集中制，实行集体领导与个人分工负责相结合的制度（人民网，1996）。在1997年北戴河军委常务会议上，江泽民首次提出集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的“十六字”原则，并在建党80周年纪念大会上再次强调民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。要求按照“十六字”原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，进一步完善集体领导下的个人分工负责制（中共中央文献研究室，2003：1918）。这一表述在十五届六中全会上得到了具体阐释：“集体领导、民主集中是党的领导的最高原则，个别酝酿、会议决定是重要的方法和程序”，而此时“十六字”原则被确定为“党委内部议事和决策的基本制度”（中共中央文献研究室，2003：2007）。十六大将这一基本制度写入《党章》，发展了十五大《党章》中集体领导和分工负责相结合的制度。在十六届二中全会上，胡锦涛指出“今后每次召开中央全会，中央政治局都要向全会报告工作，以接受大家的监督”（中共中央文献研究室，2005：149），成为党中央贯彻党内民主、集体领导原则的新实践。此后，十七大《党章》对“十六字”原则予以确认，并将“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”和“党的各级代表大会代表实行任期制”写入其中，发展了集体领导、民主集中的原则。2009年的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》和2010年修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》中都沿用了“十六字”原则的表述。十八大《党章》中“十六字”原则亦得到保留，这标志着中国共产党议事决策原则已经确定。 三、以领导干部、领导班子为重心的决策民主制度建设 中国共产党是我国决策系统的中枢，但在中国共产党组织系统内部，领导班子和领导干部作为决策中的核心自然而然地就成为决策民主化建设的关键所在。“十六字”原则作为指导性原则成为决策民主能力建设的方向和责任标准。 （一）对领导干部、领导班子建设的重视 十一届三中全会以后，中国共产党提出了干部“四化”方针与“德才兼备”的原则，以此为标准加强党的干部队伍建设，特别是领导班子建设（中共中央文献研究室，1982：14）。为贯彻民主集中制原则，中国共产党开始在全党整党，而“整党的步骤是：从中央到基层组织，自上而下、分期分批地整顿。每个单位党组织的整顿，也要自上而下，先领导班子、领导干部，后党员群众（中共中央文献研究室，1986：400）”。十三大以来，提出了“从严治党”的方针，要求党的建设走出一条不搞政治运动，而靠制度建设的新路子。在“八九政治风波”之后，中国共产党认识到“加强党的建设，关键在于把领导班子建设好”（中共中央文献研究室，1991：590）。十四大要求“按照干部队伍四化方针和德才兼备原则，把各级领导班子建设成为忠诚于马克思主义，坚持走中国特色社会主义道路的坚强领导体系”（中共中央文献研究室，1996：40）。抓好各级领导班子建设也被认为是加强党的领导，搞好党的建设的核心问题（中共中央文献研究室，1996：378-379）。而“领导班子内部的民主集中制建设问题，不仅是领导班子提高决策水平，搞好内部团结，增强凝聚力、战斗力，充分发挥整体功能的需要，而且是带动和促进全党和国家机构中民主集中制建设的需要（中共中央文献研究室，1997：1095-1096）”。十四届四中全会进一步提出，“高级干部特别是省部级以上党政主要领导干部的领导水平，尤其是政治水平如何，关系到党的前途命运。提出了高级干部成为会治党治国的马克思主义政治家的五项素质要求”（中共中央文献研究室，1997：971）。江泽民在纪念中国共产党成立75周年座谈会上指出，建设好领导班子，关键是要选好“班长”，合理调整、改善领导班子结构，要求“主要领导人要自觉坚持民主集中制，带头开展谈心活动，认真开展批评和自我批评，以消除不团结因素”（中共中央文献研究室，1999：1967-1968）。在“四化”方针指导下，十五大提出建设一支适应社会主义现代化建设需要的高素质干部队伍。完善和重申了十四届四中全会对领导班子的建设要求：“以思想政治建设为重点，把各级领导班子建设成为坚决贯彻党的基本理论和基本路线、全心全意为人民服务、具有领导现代化建设能力、团结坚强的领导集体（中共中央文献研究室，2000：47）。”在治党中首先要治理好领导班子和领导干部（中共中央文献研究室，2001：1111），“把县以上领导干部这个重点抓住了，抓好了，其他方面的问题就比较容易解决（中共中央文献研究室，1997：980）”。这体现在《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列文件之中。其中，《1998—2003年全国党政领导班子建设规划纲要》则对县以上领导班子内部实行集体领导、民主决策作出规定，并对贯彻民主集中制提出了一系列具体制度。 十六大以来，以“三个代表”思想为指导，着重强调执政能力建设。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“重点抓好领导干部的理论和业务学习，带动全党的学习，努力建设学习型政党”，要求优化领导班子素质结构，“按照政治坚定、求真务实、开拓创新、勤政廉政、团结协调的要求，把各级领导班子建设成为坚强领导集体”，按照“十六字”原则“完善并严格执行党委内部议事规则和决策程序，保持协调高效运转，增强整体合力”（中共中央文献研究室，2006：291-293）。十七大以来，领导干部和领导班子建设坚持德才兼备、以德为先、注重实绩、群众公认原则，“把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体（中共中央文献研究室，2009：39-40）”。十八大《党章》增加了五湖四海的干部选拔原则。习近平在全国组织部长会议上的讲话中指出，领导班子要落实民主集中制。把市级党政正职和县委书记、乡镇党委书记作为干部管理的重点，并要求形成领导班子团结协作、高效运转、能及时发现和解决存在的问题与矛盾的工作机制和管理机制（中共中央文献研究室，2013：679-682），并在《全国创先争优表彰大会上的讲话》中重申，将领导干部和领导班子建设拓展到了乡镇一级。十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》要求，“各级党委要切实履行对改革的领导责任，完善科学民主决策机制”，“不断提高领导班子和领导干部推动改革的能力（新华社，2013）”。可见，随着领导干部和领导班子在年龄结构、素质结构调整方面的逐步解决，越来越强调其在改革发展实践中的能力结构，决策民主化的建设也朝向改革发展实践中的能力要求，但对领导干部“德”的要求和马克思主义理论素养的考虑始终置于首位。自十六届五中全会提出“建设创新型国家”的战略，2006年的全国科学技术大会又提出到2020年建成创新型国家的目标，并写入十七大《党章》。十七大之后开始强调以改革创新的精神推进党的建设，“只有创新型的政党才能永葆先进性”（中共中央文献研究室，2009：233）。“富有创新精神是马克思主义学习型政党必须具有的理论品质和政治勇气（中共中央文献研究室，2011：160）。”十七届四中全会从全面推进中国特色社会主义事业和党的建设出发，提出了建设马克思主义学习型政党和服务型党组织的要求，并发布了《关于推进学习型党组织建设的意见》。十八大则系统地提出“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”，此时“服务”已不限于对基层组织的要求，而决策民主的要求和体现方式相应的也趋向多元化。 （二）决策民主化的程序与引导机制建设 十一届三中全会以来，提出“决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票”（中共中央文献研究室，1982：532），着手建立健全党内决策民主制度，使决策“力求符合客观实际，防止在注意一种错误倾向的时候忽视另一种错误倾向”（中共中央文献研究室，1986：51）。到十二大，“经过十一届三中全会以来的努力，我们党内的政治生活首先是中央的政治生活，已经由过去长期不正常的严重状态逐步恢复到马克思主义的正确轨道上来。总体说来，中央委员会、中央政治局、政治局常委会和中央书记处在工作中都能遵循民主集中制和集体领导的原则”（中共中央文献研究室，1986：49）。十三大报告中首次出现了以制度建设促进“党的决策的民主化和科学化”的提法，并在《党章》中对“决定重要问题，要进行表决”作出规定。十三届三中全会提出建立民主评议制度，促进发挥党的领导核心作用和党员的先锋模范作用（中共中央文献研究室，1991：358），并在《中共中央关于加强党的建设的通知》中继续强调。《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》则使领导干部的民主生活制度化。1990年《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》要求“必须坚持从群众中来到群众中去，建立和健全民主的、科学的决策和执行程序”（中共中央文献研究室，1991：930），开始提及决策的“程序”建设问题。十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出，“要在总结经验的基础上，制定中央和地方党委工作条例，进一步明确和规范党委会及其常委会的职责范围、议事规则和决策程序”（中共中央文献研究室，1997：964），首次运用了“决策程序”这个科学概念。这一要求在1996年制定的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》中得到贯彻，其中对地方委员会的组织原则、议事原则、决策事项、决断方式、会议制度等方面作出了明确规定。江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上提出，要“发挥好党委会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序”（中共中央文献研究室，2003：1918）。在中国共产党第十五届六中全会上指出，个别酝酿、会议决定是重要的方法和程序。违反决策程序造成重大失误的，要追究领导责任（中共中央文献研究室，2003：2007）。“各级都要严格实行集体领导与个人分工负责相结合，出了问题分清责任，不能拿‘经过集体讨论决定’等理由来搪塞应付责任，要按照责任制来追究（中共中央文献研究室，2001：1111）。”2003年发布的《中国共产党党内监督条例（试行）》从决策机制的角度，要求“党的各级领导班子决定重要事项，应当进行表决。表决采用口头、举手、无记名或记名投票等方式”（中共中央文献研究室，2005：663）。十七大将建立健全民主决策的制度和程序写入《党章》之后，十七届四中全会进一步提出：发挥全委会对重大问题的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。落实重大决策报告制度（中共中央文献研究室，2011：150）。不难发现，这种程序要求与政治协商、党的决定经权力机关法制化等程序不同，它是一种党内决策过程，是在“十六字”决策原则指导下建立并完善的。 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在问责情形中第一次将“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”作为首要条目（中共中央文献研究室，2011：73-75）。“建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制”则成为十六届四中全会和十七届四中全会完善党内民主决策机制的关键内容。在2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中，依据错误决策作出的情形，划分了集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任等责任类型。同时指出领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任（中共中央文献研究室，2013：8）。十八届三中全会则对党风廉政建设中党委的主体责任、纪委的监督责任加以明确。 十六大以来也开始建立健全体现科学发展观和正确政绩观指导下的决策科学化、民主化的干部考评体系。在《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》指导下，制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》等文件。要求“重视借鉴采用新的考核方法和手段，注重发挥相关部门职能作用，充分吸收政府绩效管理的成果，探索利用社会评价和专业机构评估的办法，积极运用现代信息技术，不断提高干部考核评价的工作水平”（中共中央文献研究室，2011：99），防止脱离实际，违背客观规律的“拍脑袋”决策。这标志着决策民主化建设开始强化外部评价机制的功能。在2011年的省部级领导干部专题研讨班上，胡锦涛强调要建立健全群众诉求表达机制，发挥人大、政协、人民团体、行业协会以及大众传媒等社会利益表达功能，完善公共决策社会听证、公众听证、专家咨询论证等制度，全面建立重大项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制（中共中央文献研究室，2013：151）。十八大要求坚持科学、民主、依法决策，健全决策机制和决策程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度，再次提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”（胡锦涛，2012）。十八届三中全会则要求“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准”（新华社，2013）。在决策民主化的引导机制建设历程中，已不再局限于实现民主的形式，而是开始探索保障民主决策的法治途径。 （三）内外共进的复合型监督机制建设 自中共中央纪律检查委员会恢复工作以来，就将各级党员领导干部，特别是主要领导干部贯彻党的民主集中制原则，实行集体领导的情况作为党内纪律监督的重点（人民网，1987）。十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中提出，中央纪律检查委员会可根据需要建立巡视小组，检查各级党政领导班子及其成员贯彻执行党的重大决策的落实情况（中共中央文献研究室，1996：29）。此时“巡视”还只是作为一种选择性的党内监督方式而存在的。为落实十三届六中全会精神，发挥纪律检查委员会对党政领导干部，特别是对省部级领导干部的监督，《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》对巡视制度等作出了规定（中共中央文献研究室，1999：2299）。2001年发布的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》提出，中央和各省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，把下一级领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况作为重要内容，进行监督检查。（中共中央文献研究室，2003：2012）。2002年，十六大报告中明确提出了改革和完善纪律检查体制，建立和完善巡视制度。随后在2003年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》正式确定了巡视制度，并将民主集中制作为党内巡视监督重点。十七大则把巡视制度正式写进《党章》，以党内根本大法的形式确定下来。之后颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，对巡视小组的机构设置、职责、工作程序、人员管理等进行了详细规定（中共中央文献研究室，2013：80），完善和规范了巡视制度。十八大要求健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好地发挥巡视制度的监督作用（胡锦涛，2012）。十八届三中全会以来，提出改进中央和省、区、市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。在注重常规巡视的同时，开始了专项巡视，扩展了巡视制度的功能。 在加强巡视制度建设的同时，民主评议制度和民主生活会制度也不断完善。在加强党内监督，健全对领导干部自下而上、自上而下以及党委内部的监督制度的同时（中共中央文献研究室，1993：2191-2192），外部监督也不断加强。十三大就已提出“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用”（中共中央文献研究室，1991：44）。在十三届五中全会上江泽民指出，“为了维护党的纪律，必须加强党内监督、群众监督、舆论监督”（中共中央文献研究室，1991：717）。十四大提出“强化法律监督机关和行政监察机关的职能，重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”（中共中央文献研究室，1996：29）。十四届四中全会在提出制定党内监督条例的同时，更加注重外部监督，要求把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士监督结合起来，把自上而下和自下而上的监督结合起来（中共中央文献研究室，1997：965）。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》在要求进一步加强法律监督、群众监督的同时，要求发挥民主党派的监督作用和舆论监督的作用（中共中央文献研究室，2003：2012）。期间还颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》、《中国共产党党内监督条例（试行）》。2000年发布的《中共中央关于进一步加强统一战线的决定》则将民主协商正式纳入决策程序，使民主党派的监督制度化、具体化。 《中国共产党党内监督条例（试行）》规定：党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。将民主集中制、党员权利保护以及“十六字”议事决策规则的贯彻作为监督的重点，并规定对应当进行却未经集体讨论的区别情况追究主要责任人的责任（中共中央文献研究室，2005：658-663）。1997年试行、2004年正式颁布的《中国共产党纪律处分条例》，对违反民主集中制原则，违反议事规则及作出违背党和国家方针政策的错误决策等情形的处分做出了具体规定（人民网，2010）。这一监督对象及内容在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中被着重提及，并在《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中重申。十六大以来，从权力运行的角度提出建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，在决策和执行等环节加强对权力的监督（中共中央文献研究室，2005：28）。通过既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，“着重加强对领导干部行使权力的全方位、全过程监督，重点防范权力失控、决策失误、行为失范”（中共中央文献研究室，2008：180）。在此基础上，十七大提出，“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责”。强调落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督的作用，增强监督合力和实效（中共中央文献研究室，2009：25）。 《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》首次单列条目强调了舆论监督的意义，指出“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作”（中共中央文献研究室，2011：150-151）。十七届四中全会要求，凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督。胡锦涛在《保持党的先进性》中要求“加强党内民主监督，加强普通党员对党员干部的监督，加强党员干部对领导干部和领导班子的监督，加强领导班子成员对第一把手的监督和领导班子内部监督”（中共中央文献研究室，2013：808），并提出“疏通出口”，其意义在于，十八大报告中指出的“增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”（胡锦涛，2012）。在干部监督问题上，十六大《党章》增加了“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督”，十八大《党章》又补充了“特别是主要领导干部的监督”的要求。十八届三中全会在明确了党风廉政建设中的主体责任、监督责任的同时，强调加强行政监察和审计监督，更好地发挥党内监督专门机关作用，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督（新华社，2013）。可见，中国共产党在内外共进的监督机制设计中，对新型监督方式是持开放态度的。通过整合、完善多种监督机制，由内部自我监督逐步走向内外结合的复合监督。 四、统一领导、集分结合推进基层组织决策民主化 在确立了党在国家治理结构中的决策地位，加强领导集体的决策民主化建设的同时，基层组织决策民主化在坚持“四个服从”的原则下也逐步推进。实际上，对主要领导干部和领导班子的决策民主化要求与对普通党员的权利保障是同步推进的，基层组织决策民主化建设与基层党组织的建设亦是并行的，而基层组织建设也成为实现总揽全局、协调各方的载体和机制。 （一）以保障党员权利促进基层决策民主 十一届三中全会以来，在邓小平《解放思想、实事求是，团结一致向前看》讲话的指导下，遵循“不抓辫子，不扣帽子，不打棍子”的“三不主义”在党内创造民主的条件，旨在“保证党员在党内对上级领导直至中央常委提出批评性意见的权利。一切不符合民主集中制和集体领导原则的做法应坚决纠正”（中共中央文献研究室，1982：13）。《党内政治生活的若干准则》则单列条目阐述党内民主的重要性，要求保障党员权利不受侵犯（中共中央文献研究室，1982：424-426）。十二大《党章》恢复了对党员的义务与权利的规定。十三大报告中提出了“切实”保障党章规定的党员民主权利，制定相关保障条例的要求。同时指出，“侵犯党员的权利，就是违反党的纪律，必须受到党纪处分。要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会”（中共中央文献研究室，1991：9）。十四大报告中重申“切实”保障各级党组织和党员的民主权利，疏通和拓宽党内民主渠道，使党员的意见、建议、批评能够及时、准确地反映上来。并要求对侵犯党员权利，压制党员批评，进行打击报复或诬告、陷害的人和事，要认真查处（中共中央文献研究室，1996：44）。此后相关制度建设逐步推进，在1995年制定了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，对保护党员在决策中的表决权与监督权等权利作出了规定；在1996年制定了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，对地方党委的决策程序和议事规则等作出了规定，为坚持民主集中制，促进党内决策民主提供了制度保障。在纪念中国共产党成立80周年大会上，江泽民提出建立保障基层党员和下级党组织的意见反映机制，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与，以切实保障党员的民主权利（中共中央文献研究室，2003：1918）。十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》以列举的方式更加具体的要求切实保障党员享有党章规定的批评权、检举权、申诉权和控告权等权利，充分发挥党员的民主监督作用。并开始着手建立健全党内民主监督的程序和制度，健全定期报告工作和廉洁从政情况的制度（中共中央文献研究室，2003：2012）。十六大提出，实行党的代表大会代表任期制，并选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，探索发挥党代表在民主决策与监督中的新路径。 “保障党员民主权利”写入了十七大《党章》，“党务公开”自十六届四中全会提出、十七大写入修订的《党章》后，则成为党内民主的一项具体机制。党内民主的实质是“按照党章的规定在党内生活中实现党员人人平等，并且共同参与讨论、决定和管理党内事务。各级党组织要认真落实党章和党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权和监督权等各项民主权利，使广大党员在党内生活中真正发挥主体作用”（中共中央文献研究室，2011：1023）。十七届四中全会从充分发挥党员在党内生活中的主体作用出发，提出推进党务公开，建立健全党内情况通报、党委新闻发言人、党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，提高党员对党内事务的参与度。同时，强调加强民主集中制教育，提高党员民主素质，引导党员正确行使权利，认真履行义务（中共中央文献研究室，2011：149），并发布了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，规定党内事务的内容、程序和结果等在一定范围内公布（中共中央文献研究室，2011：933）。十八大强调扩大党内基层民主，完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，增强党内生活原则性和透明度（胡锦涛，2012）。“尊重党员主体地位”则成为十八大《党章》的新增内容（人民网，2012）。党内上下互通渠道的建立，使党内民主在纵向维度得到了发展，以党员主体性地位为基点的党内民主建设，发展了以主要领导干部和领导班子为主要对象的决策民主化观念，使党内民主的主体范畴更为完整。 （二）以基层党建推动决策民主化的拓展 从十一届六中全会要求“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”（中共中央文献研究室，1982：841-842），到十三大提出社会协商、人民申诉等制度，对人民民主的实现模式探索一直进行着。与此同时，中国共产党也不断探索基层组织建设的模式。在建党60周年的讲话中，胡耀邦指出，“我们党的各级组织，领导者和被领导者之间应当建立起正确的关系。下级必须尊重和服从上级的领导，不能阳奉阴违，顶着不办；上级必须倾听下级的意见，尊重下级的职权，接受下级的监督”（中共中央文献研究室，1982：869）。作为民主集中制的重要内容和党的纪律的核心内容，强调在“四个服从”原则中，全党服从中央是维护党的集中统一的首要条件（中共中央文献研究室，1982：419）。这一强调在1981年《建国以来若干重大历史问题的决议》中重申。同时指出，为了坚持党的领导，必须改善党的领导（中共中央文献研究室，1982：839）。在对“文化大革命”反思的基础上，十二大《党章》恢复并完善了八大《党章》关于上下级党组织关系的规定，要求“工厂、商店、学校、机关、街道、人民公社、合作社、农场、乡、镇、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”（中共中央文献研究室，1986：81）。“八九政治风波”后，中国共产党在对“党政分开”的反思中认识到，“平时忽视党的基层组织建设，削弱党组织的作用，是多么危险”（中共中央文献研究室，1991：594）。“要高度重视基层党组织建设，改变软弱涣散的状况”（中共中央文献研究室，1991：630）。开始加强和改善对工会、共青团、妇联等组织的领导，强调加强企事业单位、高等院校、农村等基层组织中党委的核心地位，加强党的基层组织建设（中共中央文献研究室，1991：790），提出“在党自上而下的统一领导的前提下，充分发挥基层党组织的政治核心与战斗堡垒作用”（中共中央文献研究室，1991：808）。 十四大《党章》恢复了在十三大《党章》中取消的关于在政府机关及经济文化组织中设立党组的规定，进一步明确了街道、乡镇、村及企事业单位基层党组织的职责。十四届三中全会确立社会主义市场经济体制的改革目标以后，加大了党政企分开和向社会、企业等分权、放权的力度和步伐。随着放权步伐的加快和地方自主性的增强，十四届四中全会针对“决策执行得不够有力，甚至有令不行，有禁不止。民主科学决策制度在某些方面还不够完善”的问题，提出在党的组织建设方面坚持和完善民主集中制，再次强调“四个服从”最重要的是全党服从中央（中共中央文献研究室，1997：960-962）。继续主张加强农村、国企、学校等基层党组织建设，并随后发布了《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《关于加强街道党的建设工作的意见》。同时，开始关注新出现的经济组织和社会组织。面对各类社会团体不断增多的现实，1998年发布了《中共中央组织部、民政部关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》。十六大在坚持加强农村、国有企业党建的同时，强调加强非公有制企业党建工作，高度重视社区党建，加大在社会团体和社会中介组织中建立党组织的工作力度，全面做好机关党建和学校、科研院所、文化团体等事业单位党建工作（中共中央文献研究室，2005：41），发布了《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》、《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》。十六大《党章》则专门增加了非公有制企业党的基层组织的相关表述。 十六届四中全会要求“做好企业、城市社区、机关和学校、科研院所、文化团体等事业单位党建工作，推进新经济组织、新社会组织党建工作，扩大党的工作覆盖面，发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用”（中共中央文献研究室，2008：670）。十七届四中全会上则针对各种新型组织形式，提出“探索完善基层党组织设置形式，抓紧在非公有制经济组织建立党组织，加大在中介机构、协会、学会及各类新社会组织中建立党组织的力度”（中共中央文献研究室，2011：154）。随后，在2010年修订的《中国共产党普通高校基层组织工作条例》中补充规定：高等学校党的委员会实行民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照“十六字”原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责（哈尔滨工业大学，2013）。2012年发布了《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》，要求扩大党在非公有制企业的组织覆盖面和工作覆盖面，提出“探索建立党组织书记参加或列席企业管理层重要会议制度、党组织与企业管理层沟通协商和恳谈制度”（中共中央文献研究室，2013：878）。在事业单位改革的推进过程中，强调“按照党章和有关规定，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子”（中共中央文献研究室，2013：283）。随着互联网的发展，又提出“做到网络发展到哪里党的工作就覆盖到哪里”的新要求（中共中央文献研究室，2013：690）。同时，十七大以来，尤其是在十七届三中、四中全会中，形成了城乡统筹的基层党建模式。十八大则用“全面推进各领域基层党建工作”的要求做出了新部署，旨在“以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”（胡锦涛，2012）。 至此，可以发现，党的基层组织已基本涵盖了社会生活中的各种组织形式，并根据经济社会发展不断推进着。这期间，1998年制定、2010年修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》作为党政机关基层组织工作的指导性文件，规定基层组织要坚持民主集中制原则。凡属重要事项都要按照“十六字”原则，由机关党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会集体讨论、作出决定。对推进党务公开和健全情况通报制度等也作出了规定（中共中央文献研究室，2011：731）。对于农村基层组织，要求“党支部班子要带头遵守民主集中制的各项制度和党内各项法规”（中共中央文献研究室，1997：1015）。1999年的《中国共产党农村基层组织工作条例》作为农村党组织工作的指导性文件，在规定了乡镇党的委员会是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心的同时，要求农村基层领导班子应当贯彻党的民主集中制，坚持集体领导和个人分工负责相结合的制度。尊重和保障党员的各项权利，使党员对党内事务有更多的了解和参与（中共中央文献研究室，2000：762-767）。2011年颁布的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》、2006年颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》与2010年颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》相呼应，对农村基层干部民主决策、民主评议等作出详细规定。这些党内规定与《党章》的修订相配合，成为保障基层决策民主的制度措施。这意味着在基层党建推进的同时，也将党的组织和领导原则贯彻到基层组织工作中。在加强党的基层组织建设的同时，并没有走向以党代政、以政代企、政社不分的老路，而是通过基层党组织建设引导企业、高校、农村等组织民主管理，事务性决策由基层组织以民主的方式自主进行。实际上，对基层党组织的基本任务在不断修订的《党章》中都有较为详细的规定，一般以不干涉所在组织业务，发挥监督、团结群众等为主要职责。 五、领导、群众、专家相结合的决策机制的发展 支持民主决策的机制建设是决策民主化深入的表征。决策机制的发展与决策工具、决策方式的变革相互促动，并成为落实决策民主化价值诉求与决策原则的关键所在，而群众路线是中国共产党决策机制建设的指导原则和基本方法。 （一）顾问委员会制度的立废与群众路线的重新强调 改革开放初期，作为一种过渡性制度安排，“在中央和省一级设顾问委员会，以发挥许多富有政治经验的老同志对党的事业的参谋作用”（中共中央文献研究室，1986：57-58），做同级党的委员会的政治上的助手和参谋（中共中央文献研究室，1986：78-80）。在1985年中国共产党全国代表会议上，胡耀邦描述了在决策中发挥党内老同志作用的过程：“党中央的重大决策，都是老一辈革命家掌舵的同时经过反复酝酿，广泛征求意见，有的问题还征询了民主党派和无党派爱国人士的意见，然后按照党章规定的制度，如期召开中央的会议，包括中央全会和代表大会，集体作出决定（中共中央文献研究室，1986：779-780）。”但是，“顾问委员会是过渡形式，归根到底是建立退休制度”（中共中央文献研究室，1986：600）。此时，中国共产党也已认识到，“对任何重大问题的决策，不能再停留在凭领导者个人经验和意志办事的传统方法和水平上，而必须采取科学的方法，按照科学的程序，进行科学的论证，力求减少和避免可能出现的重大失误”（万里，1995：523）。开始改变依靠党的几位老革命家经验决策的局面。十四大开始，党中央及各省、自治区、直辖市不再设顾问委员会，并在十四大《党章》中加以规定。这既是在党内外贯彻群众路线，发扬“民主基础上的集中”，实现决策民主化的基础上提出来的，也促进了党的群众路线的贯彻。 改革开放之初开展的整党和端正党的作风工作，表明中国共产党开始从革命党思维向执政党思维转变，重新认识群众路线的意义。在《中共中央关于整党的决定》中指出，“在我们党长期领导全国政权以后……党风问题是关系执政党生死存亡的问题。正是因为党的地位发生了变化，党的一举一动都关系到人民的利益和国家的命运；党如果脱离了群众而不坚决改正，就必然会由于失去群众的信任和支持而失败”（中共中央文献研究室，1982：395）。十三大也指出，“党正是集中了人民的意志，制定了正确的路线、方针、政策，才把祖国的社会事业重新引上康庄大道”（中共中央文献研究室，1986：12）。然而“八九政治风波”之后，中国共产党开始重新审视群众工作，并在1990年3月发布的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中指出：党的性质、宗旨和指导思想，决定了党必须把为人民谋利益作为自己全部活动的出发点和归宿，而群众路线是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线（中共中央文献研究室，1991：928）。“党的领导机关和领导干部要发扬民主作风，坚持从群众中来，到群众中去，集中起来，坚持下去的群众路线”（中共中央文献研究室，1997：961），将群众路线贯穿于全党的全部工作中（中共中央文献研究室，1997：979）。在“三个代表”的要求下，践行从群众中来，到群众中去的党的根本工作路线在《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中重申（中共中央文献研究室，2003：2004）。 十六大报告中，首次专列条目阐述“改革和完善决策机制”。要求完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制（中共中央文献研究室，2005：26-27）。在落实科学发展观以及建设和谐社会的战略中，从提高党的执政能力的高度，领导干部践行群众路线的作风问题被视做领导干部党性问题，并关系党的形象和人心向背重大问题。要求各项决策既体现人民群众的现实利益又代表人民群众的长远利益，树立正确的政绩观，切实做到立党为公、执政为民（中共中央文献研究室，2009：850-851），做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。这一要求在十七届四中全会上通过的《加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，在保持党的先进性，巩固党的执政地位的要求下再次强调。胡锦涛在《坚持以人为本、执政为民》的讲话中批评了决策脱离实际，不顾群众意愿和群众利益的形象工程和政绩工程，提出要坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定政策的依据。着力建立健全体现以人为本、执政为民的决策机制，建立畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映机制（中共中央文献研究室，2013：103-105）。同时在建党90周年的讲话中指出，“以人为本、执政为民是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，是指引、评价、检验我们党一切执政活动的最高标准”（中共中央文献研究室，2013：431）。十八大报告中明确了这一标准。可见，以人为本、执政为民已成为决策机制建设的价值标准。这说明群众路线不仅作为工作方法，也作为保持党的先进性，实现党的宗旨的基本原则贯彻到了决策机制民主化建设之中。只是如前文已述及的，在强调党在改革发展中的总揽全局地位与发挥人民主体性是在法制化的框架下进行的，其行动策略是将“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”（习近平，2013）。 （二）领导、群众、专家相结合的决策机制的提出与发展 顾问委员会制度是中国共产党党内决策咨询系统的最初形式。随着民主集中制在宏观决策结构中的运用，政协的决策咨询监督作用也得以重视，与此同时，也开始着力建设国家权力系统外部的咨询制度。在对“左”倾错误，超越实际的问题反思的基础上，十一届三中全会决定指出，“我们必须采取科学态度，深入了解和分析情况，认真听取各方面干部、群众和专家的意见，努力按照客观经济规律和自然规律办事”（中共中央文献研究室，1982：840）。提出“充分发挥我国知识分子在社会主义现代化建设中的重要作用”（中共中央文献研究室，1986：816-817）。在1990年发布的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中，作为决策程序的内容之一，首次强调发挥决策研究和咨询机构的参谋作用（中共中央文献研究室，1991：930）。十四大报告首次从建立民主科学的决策制度的高度，要求“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用”（中共中央文献研究室，1999：29）。听取专家意见和论证的要求在历次全国科学技术大会及两院院士大会上的领导人讲话中不断被强调。1995年发布的《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中，把听取科学家和有关专家们的意见，作为坚持民主集中制，实现决策民主化的重要制度（中共中央文献研究室，1997：1361）。在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，把“有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”，作为改革和完善决策机制，推进决策科学化、民主化的重要举措（中共中央文献研究室，2006：282）。自2004年以来，在中国科学院和中国工程院历次两院会议中它们都被定位为“思想库”。胡锦涛在2007年中央党校的讲话以及十七大报告中，提出完善决策信息和智力支持系统。在2008年6月两院院士大会上的讲话中，专列“发挥科技界在党和国家决策中的重要作用”条目，指出“要建立健全国家宏观决策咨询制度，建立健全科学民主决策的评估制度、监督机制、责任制度，探索推进国家宏观决策咨询制度法制化的有效途径”（中共中央文献研究室，2009：505）。十七大以来，“完善国家科技决策咨询制度，重大科技决策要广泛听取意见，将科技咨询纳入国家重大问题的决策程序”（新华网，2012），成为国家创新体系建设的重要内容。此外，十六大以来开始强调哲学社会科学的重要性，要求“党委和政府要注意把哲学社会科学优秀成果运用于各项决策中，运用于解决改革发展稳定的突出问题中，使哲学社会科学界被称为党和政府工作的‘思想库’和‘智囊团’”（中共中央文献研究室，2005：693）。十八大要求在坚持科学决策、民主决策、依法决策中，健全决策机制和程序，发挥思想库作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则把“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”作为协商民主的形式之一。 在十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中指出，“决策民主化是发展党内民主的重要内容，也是实现决策科学化的前提。要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度”（中共中央文献研究室，1997：961）。这是第一次提出了决策机制建设的问题，并指明了其主体构成。十五大将“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智”（中共中央文献研究室，2000：32）几个方面作为决策机制建设的标准。十六大报告中将改革和完善决策机制作为政治建设和政治体制改革的一项重要任务，并在“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智”之后补充了“切实珍惜民力”的要求（中共中央文献研究室，2005：25），使决策机制的衡量标准更加完善。同时提出建立社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性（中共中央文献研究室，2005：27）。这又成为改革和完善决策机制的具体制度构成，而这都是围绕着领导、专家和群众几个主体展开的。十七届四中全会则要求加强党委决策咨询工作，“广泛听取党员、群众、基层干部意见和建议，发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用”（中共中央文献研究室，2011：150），即在决策民主化的机制建设中补充了基层干部、党员两个主体。这表明决策民主化机制建设是在党内外的共同推进，同时也反映着决策机制完善的新着力点。当然，与“领导”和“党员”等相关的决策机制如决策权力监督机制、党员权利保障机制、决策评估机制等内容已在前文述及。 （三）“到群众中去”与“从群众中来”相结合的群众路线贯彻 十一届三中全会之后，由于更加强调“集中”的民主基础，遵循“三不主义”的原则，在党内和人民内部采取群众路线原则，发展党内和人民民主。出于对群众路线宗旨的践行，十三大曾探索建立“社会协商对话”、“人民申诉”等制度，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论（中共中央文献研究室，1991：43）。可以说，十一届三中全会至十三大是尝试建立和完善“从群众中来”的民主决策制度的重要阶段。“八九政治风波”使中国共产党认识到，党风问题关系到党的生死存亡，强调“恢复和发展党和人民群众的血肉联系”（中共中央文献研究室，1991：708），通过加强党自身的建设和党内民主来带动人民民主，开始更多地强调“到群众中去”，突出表现为“调查研究”的工作方法。要求广大党员、党的干部特别是领导干部必须密切联系群众，大兴调查研究之风（中共中央文献研究室，1991：706）。通过“反复调查，充分论证，统筹兼顾，正确处理个人、集体、国家三者利益的关系，既体现长远的、根本的利益，又照顾当前的利益；既考虑国家整体利益，也关心群众的现实要求（中共中央文献研究室，1991：815）”，并在1990年发布了《中共中央、国务院关于组织党政机关干部下基层的通知》。同年发布的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》则以专题文件的形式要求建立和健全体现群众路线的民主的、科学的决策和执行程序，就充分调查研究、重大问题的决定要实行表决，重视决策咨询机构的工作等作出规定（中共中央文献研究室，1991：930）。十四大要求“各级领导机关和领导干部要深入基层，调查研究，体察群众意愿、关心群众疾苦，听取群众批评”（中共中央文献研究室，1996：42），并在1993年的全国经济工作会议上再次表达了这一要求。 《1998-2003年全国党政领导班子建设规划纲要》要求，领导班子成员在重大决策前要深入实际调查，提出完善领导干部调查研究制度，提倡蹲点调查。要求领导干部亲自动手写调研报告，探索领导干部联系群众的有效途径，建立和完善领导干部联系点制度、接待日制度（中共中央文献研究室，2000：445）。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》对各级党政领导机关、领导干部建立健全调查研究制度，制定和落实调研计划以及调研时间和调研材料报送制度等作出了具体规定。同时指出，健全联系群众的制度，是新形势下坚持党的群众路线的重要课题，要求拓宽反映社情民意的渠道。党政领导机关要坚持群众接待日制度，领导干部要亲自处理来信来访（中共中央文献研究室，2003：2003-2006）。在此基础上，十六大提出建立社情民意反映制度，重大社会事件公示制度及社会听证制度。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，健全社会舆情汇集和分析机制（中共中央文献研究室，2008：664）。《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》将信访工作作为党的群众工作的重要组成部分和体察群众疾苦的重要途径。要求在制定政策时重视信访部门的意见和建议。再次提出建立全国信访信息系统（中共中央文献研究室，2008：960-961），这在十七大提出的“完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度”的要求中得以深化。作为改进党风，密切联系群众的形式，十七届四中全会强调，坚持问政于民、问需于民、问计于民，作决策、定政策充分考虑群众利益和承受能力，让人民共享改革发展成果。要求健全党和政府领导的维护群众权益机制，认真解决群众反映强烈的突出问题。引导群众依法表达合理诉求。要求领导干部下基层要轻车简从，不搞层层陪同，不组织群众迎送（中共中央文献研究室，2011：158）。《关于推进学习型党组织建设的意见》将调查研究作为继承和运用党在革命、建设、改革实践中群众工作的重要经验，对调研的时间、调研报告的撰写数量做出了具体要求（中共中央文献研究室，2013：184）。习近平在《谈谈调查研究》一文中强调，“必须把调查研究贯穿于决策的全过程，真正成为决策的必经程序”（习近平，2011）。 十八大要求“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”，并首次提出“健全社会主义协商民主制度”，“积极开展基层民主协商”。提出“完善党员干部直接联系群众制度”，并将“深入基层调查研究”作为一项直接联系群众的机制（胡锦涛，2012）。十八届三中全会提出构建包括国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织在内的，程序合理、环节完整的协商民主体系，并列举了多种协商形式。把协商民主界定为党的群众路线在政治领域的重要体现和我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势（新华社，2013），而“推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化和民主化”（习近平，2013a）。至此，群众路线有了中国特色的理论概括，实践形式更为丰富。在推进协商民主的群众路线落实中，中国共产党的决策地位被鲜明地体现出来，突出反映了通过党内民主带动人民民主的执政方略。同时，也可发现，十六大之后越来越重视运用现代科技手段来实现群众意愿的表达和汇集，促进决策的民主化。从自上而下的调查研究到自下而上的群众意愿的重视，不仅使群众路线的准确含义完整体现出来，也表明了对人民主体地位的尊重。 中国共产党的决策民主化建设体现出横向上拓展以及纵向上深化的渐进式、螺旋式发展特征。“文化大革命”等历史事件既是中国共产党决策民主建设自我反思的关节点，也是完善决策民主机制，提升执政能力的历史契机。这表明中国共产党不仅有强烈的执政危机意识，也体现出其较强的开放性和适应性。同时，决策民主化理念的发展总是辅之以党规、国法等制度建设，通过法制来保证和促进决策民主化的实践。决策民主化的寻求过程也成为科学决策的基础，现代科学技术又成为决策民主化的促进机制，可以说，决策民主化的实现是通过科学化支撑，并通过法制化来加以保障的，体现着相辅相成、相互促进的特征。决策的科学化、民主化、法制化已成为中国共产党决策体制建设的目标表达。同时，决策民主建设中集分结合、分类协调的理念和实践，也体现了以党内民主带动和促进人民民主，实现可控的政治民主的执政理念和执政方略。然而，由于分析重心与文献选取的限制，对民族区域自治、“一国两制”等因俗而治、因地制宜地体现决策民主的内容缺乏分析。在总揽全局，协调各方的决策框架下，对中国共产党与军队系统的决策权力关系变化也缺乏应有的分析。 作者注：本文首发于《中国社会科学（内部文稿）》2012年第6期，此处为修改稿。标签：依法治国论文; 党和国家领导制度的改革论文; 司法体制改革论文; 中国共产党论文; 宪法的基本原则论文; 依法执政论文; 文献论文; 民主制度论文; 宪法修改论文; 决策能力论文; 宪法监督论文; 党章论文; 法律论文; 时政论文; 法治中国论文;