影响地方政府行政的十大社会基元，本文主要内容关键词为：十大论文,地方政府论文,行政论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.大国转型的特殊性与政府行政
“改革开放”既是社会转型的动力机制，又是国家重设的基本国策。作为基本国策，它为重组中国社会发展的时空结构提供了条件；而作为社会动力机制，它促使中国社会转型与西方结构功能学派现代经典思想的“社会转型”底蕴不同[1]，如坚持“四项基本原则”表明中国社会转型限定在体制、机制层面，以及政府主导和“有计划有步骤”的秩序安排。然而，“一场革命”不是对原有体制“细枝末节的修补”；而基于政治学原理：制度决定体制，体制反映和表达基本制度的特征及需求，即深刻的体制变革必然在一定程度和范围修正基本制度，如基本经济制度的调整和社会转型期的多次“修宪”。当社会主义大国的市场化转型没有参照时，地方政府作为改革的主导者，要把握体制变革与创新的方向和深度，就只能遵循探索、试错、创新的理路。
市场化转型与“有计划有步骤”的秩序安排，客观上反映出权力主体在行动方式与预期目标之间实现统一的困惑。那就是：①在市场化的社会转型中，“有计划有步骤”的秩序安排，并不能阻止转型期体制缺位、错位、越位和政府公共服务等相关机制缺失的现象发生。②政府掌握着权力但又是“一场革命”的主导者，而体制改革的实质是政府权力的社会让度，而公权力让度的实质是政府与社会原有利益结构的调整；于是，一些地方政府在权力让度中发生自觉与不自觉、主动与被动的角色混淆是必然的。③由于“一场革命”强调创新，而“有计划有步骤”强调行政控制，于是地方政府的决策必然面临价值困境，如“发展是硬道理”的行政诉求与“稳定压倒一切”的行政责任之间的平衡问题；如“主人翁”地位的制度期许与“下岗”实践的疏离等。
2.社会政策的非同构性与政府行政
社会政策是国家或政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正与社会进步而采取的各种原则或方针。一个时期的社会政策与一定社会发展阶段相联系。因而历史的看，任何社会政策都有“可见功能”和“潜在功能”[2]。在转型初期（1978—1992年），社会政策中最具有特殊功能的是各种“优惠政策”。优惠政策体现的是行政权力，它相对于“依法治国”的制度推进而言，是一种“半制度化”方式。所谓半制度化，是指计划体制情境下国家以政策替代制度推进的方式与过程。乔纳森·特纳认为，“当各种不同取向的行动者互动时，便逐渐产生了约定，并维持互动模式，这就是‘制度化’”[3]。特纳揭示的互动与约定，表达着独立市场主体的同构、参与和回应过程。这与“优惠政策”由行政权力安排有重要的区别。所以，当各种优惠政策发挥着可见功能时，也客观上存在某种功能性缺陷，如它的潜在功能导致了地方政府改革的非同构现象发生和不同区位发展时空结构的社会分离，以及中国具有现代意义的社会分化的异质性显现。虽然资源禀赋的差异对经济社会发展有重要的影响，但优惠政策的非同构功能，最终促成了不同地区发展差序格局的形成和地方政府主导发展的权力和机会的不平等。当差序格局和不平等存在时，制约地方政府行政的深层基元突显出来：①造成国家社会政策重设——“以人为本”和“五个统筹”所提供的机遇，对后发地区的地方政府而言是更多的挑战。②新的社会政策虽然对所有地方政府行政都具有普适性，但在“分灶吃饭”和“吃饭财政”的尴尬面前，后发地区地方政府在贯彻和落实新社会政策中，必然处于一种收缩状态。③虽然1992年以后优惠政策淡出，但取而代之的“市场＋结构转型”的新动力机制，却难以消解已有的不同地区发展时空结构的分离，于是一些地方政府行政开始转向了市场博弈。
3.理论创新的非同源性与政府行政
理论创新的实质是实践创新。从理论体系演进的逻辑关系看，理论创新包含“同源性”和“非同源性”创新两种路向。同源性创新主要指遵循原有的理论逻辑和传统对理论修正或扬弃；它既能为“一脉相承”的逻辑语境解读，如“中国特色社会主义”，又能基本保持理论与实践之间的和谐关系。非同源性理论创新主要指不同理论体系之间的整合，如传统马克思主义理论＋现代市场经济理论。而不同理论体系和逻辑传统之间的整合，更多地是基于理论系统自身的开放性和新的实践需要。
我国转型期的理论创新包含同源性与非同源性理论创新两种理路，而且后者的作用和影响远大于前者。但问题的关键是非同源性理论创新的权限问题：①理论创新的实质是实践创新问题，但非同源性理论创新的权力是由中央政府掌控的。所以任何地方政府的探索与试错，其“结果”都须得到中央政府的事后确定或追认才具有合法性。②中央政府严格控制非同源性理论创新，既是宏观调控的内涵，又是“民主－集中”这一制度结构的要求；但是，这也意味着地方政府非同源性理论创新及实践创新的权力和空间甚小。③随着中央与地方不断深入的事权划分，如新世纪以来，国务院分三批共取消和调整的部门审批项目达1795项，占取消和调整前总数的近一半，使地方政府逐步成为新的权力主体或中心；然而一些地方政府在非科学发展观和片面政绩观的使然下，却借助“一切从实际出发”的行政权力与“上有政策下有对策”的行政潜规则之间的模糊边界，使其行政表现出市场博弈的自由化，如“铁本”、“嘉禾”。④当转型期非同源性理论创新需要新的制度安排和体制、机制的配套创新时，体制的缺位、错位与越位，也促成一些地方政府的行政取向了不和谐。
4.社会发展的非回应性与政府行政
“回应”是政府公共管理的概念，它主要强调政府对公众诉求与期望的回答、应对与采纳、实化的过程。“社会回应”是基于系统理论和市场经济条件下多元力量主体地位的重新获得与确立，以及一般社会关系向契约关系的转变而提出，其主旨是强调政府与社会的多向回应。
社会是一个系统。系统的协调发展必须具备开放性、回应性、同构性和共赢性。没有开放，系统会走向死亡；没有回应，各子系统的发展难以形成共同性的认知和价值观，并难以实现整合；没有同构，各子系统之间资源的共享、流动与交换等都不可能实现，而且会增大发展的成本；没有共赢，系统的不平衡会加深，而且可能引发社会冲突与不和谐。
经济与社会能否实现协调发展和全面发展，既是可持续发展问题，又是一个社会是否和谐和能否实现和谐的问题。在转型期，政府是主导者，因而促进和实现一个地区的经济社会协调发展，既是政府的责任，又是政府行政能力和绩效的具体体现。然而，在国家提出全面建设小康社会目标以前，中国社会发展的基本目标是推进工业化和追求经济增长，并采用非均衡发展方式来培育中国新的经济增长极（东强西弱）；于是一些地方政府在跨越式发展的选择中，便把发展的重心锁定在如何加速工业化和促进GDP的增长上。而对于随着经济发展的社会发展的回应问题，却是忽视的。结果是：①当中国“总体达到小康”时，却是“低水平、不全面和发展很不平衡的”（“十六大”语）。②非均衡发展和跨越式方式的选择，导致了我国城市化对工业化、农村对城市、西部地区对东部、非政府组织和民间力量对政府职能转化的低回应度问题。正是由于社会转型已经形成社会发展的非回应性和低回应度问题，因而必然要影响现实地方政府促进社会和谐的努力。
5.政府职能转化的差异性与政府行政
计划体制解构和同侪式关系消解是市场化转型的必然。但在这一过程的初期，大国转型没有参照[4]，而且“有计划有步骤”是转型初期的重要特征。因而地方政府的行政职能转化必然为计划文化和政府传统行政管理意识所困扰：①政府“没有花费很多精力去破坏和批判旧体制，而是集中力量建立新体制，”[5]即基于旧体制建立新体制。②基于旧体制建立新体制的重心在于经济管理权力的调整，而非政府社会管理和公共服务；于是一些地方政府便把自身转化为“经济型政府”及“谋利型政府组织”[6]。这里要特别指出的是：笔者不赞同“政府职能转化滞后”的笼统表述，即不能以所谓“滞后”来遮蔽一些地方政府在职能转化中发生的方向性偏差。③1992年以后，随着市场机制与结构转型功能的放大，“政府之手”受到牵制甚至反制，于是，一些地方政府已难以自觉地修正职能转化中发生的偏差。因为要修正“偏差”，在微观上已经表现为普遍化，如“先发展后治理”是客观上把发展成本和提供即时公共产品的义务后置，并透支了下代与下任的发展权力；如果要修正，那么就意味着许多地方政府将增大社会管理的成本。在中观上，仅有“五个统筹”新政策的规制是不够的；因为交换理论解释行为主义现象认为，“有机体在某种场合下的行为曾得到酬赏，如再次出现相似场合时，它们就会重复那种行为”[7]；这就需要配套的政府治理机制、政绩考核指标体系的重建等。在宏观上的修正还有三大任务：一是解决政府与市场的边界与制度化问题；二是服务型政府的运行机制问题；三是需要全面加快我国的“社团改革”[8]，以回应政府职能转化和权利让度后的共同治理需求问题[9]。
6.制度推进的非均衡性与政府行政
社会转型过程也即制度重建过程，而且制度推进是依法治国和依法行政的前提条件。转型期的制度推进从内容及功能看，可分为“支持性制度化”和“修复性制度化”[10]两个方面。笔者认为，我国转型期的制度推进并非表现为整体滞后，而是支持性制度化在速率、深度、强度和力度等方面，整体上超过了修复性制度化而表现出非均衡性，并导致社会风险难以降解。所谓“支持性制度化”，是指国家因目标改变和构建市场经济体制而作出重大的制度调整的过程；所谓“修复性制度化”，是指国家为保持社会良性运行和控制与降解社会分化风险而展开的制度化进程，如建立社会保障制度等。
在转型期，支持性制度化主要是由中央政府推进而具有刚性，而修复性制度化则是通过中央政府与地方政府事权划分后，主要由地方政府安排和具体实施。于是：①一些地方政府在职能转化相对滞后和发生偏差的过程中，受“分灶吃饭”财政体制的影响，忽视甚至轻视确保稳定的修复性制度化的现象屡见不鲜。②随着区域发展差距扩大，以及一些地方政府和官员的政绩考核强化GDP，于是，一些地方政府便把有限的财力和更多的注意力集中在支持性制度化的推进上。③当社会发展目标在转型期从“公平”转变为“稳定”，而稳定是一种基本需求，公平是一种发展需求时，当一些地方政府在市场化情境中片面理解“发展是硬道理”和以“发展中的问题”这一双关语（将来再解决）来遮蔽转型期的社会问题时，便把发展的风险及成本后置了。正是由于转型期的制度推进存在非均衡性，结果导致一些地方政府行政缺位、错位和越位现象发生，导致市场博弈性的地方性政策出台和社会风险积蓄。
7.公共信任重建的冲突性与政府行政
公共信任又称制度信任，它是以政府为建构主体和体现国家意识形态和制度规范的产物，并且是政府行政的制度条件、社会机制和人文环境。社会信任指社会人际交往中的信任，它是文化价值观的产物和个体以血亲信任关系为基础建立的一种关系网络。从人的社会化看，血亲信任对于个体具有首度信任的地位和特征，并成为个体构建一个以此为中心并逐级向外扩展的信任关系“同心圆”的基础。
计划体制的高度集中管理模式和特殊的政治文化，使我国个体信任的关系网络一直被强制性地削弱和服从于公共信任的需要，如“国家—集体—个人”这一制度设计、利益机制和公共信任结构的持续强化。但是，随着市场化和市场主体地位的确立，不仅政府需要建构与市场经济相联系的新的社会信用体系和信任关系，而且整个社会的个体信任结构也发生了嬗变。随着市场化场域的形成，而“场域的结构限制着能动者，无论是个人还是集体”[11]，于是：①个体信任的关系网络是一种同心圆结构，并具有由里到外逐渐疏离的特征[12]；而这种同心圆是一种“中心—边缘”结构，血亲关系是内核，国家、政府关系在外层；愈靠近中心，关系愈紧密；而关系愈疏离，信任度愈低。②当市场经济条件下个体信任的发展，面对政府公共信任重建要求其继续遵从“国家—集体—个人”的价值排序时，政府在市场经济条件下重建公共信任的努力必然面临新的挑战。③当一些地方政府及政府组织也成为拖欠民工工资的“主角”，当2004年的中国“审计风暴”令人心惊，以及行政“三乱”和权力腐败令人痛恨时，也客观上影响到政府重建公共信任的努力。由此，当公共信任重建在一定程度和范围受阻时，必然会影响甚至削弱政府的权威和行政绩效。
8.社会关系的嬗变与政府行政
转型期关系的嬗变是否和谐，与地方政府的行政方式有着内在的联系。
从环境的角度看，市场化环境使社会关系逐渐成为了能够获取某种经济利益和发展机会的资源。当“关系”成为一种资源并具有交换价值时，并非真空的一些地方政府及官员，也必然要受到来自市场的诱惑和干扰，如“寻租”。
从政府体制改革的效应看，行政改革的深入和制度化，使责权利有机统一的长效机制得以建立。这既是社会进步，但又强化了政府行政体制的分层结构和垂直管理关系。对公职人员而言，向上流动既客观上包含着行政为民的责权利统一和积极向上的自我价值实现的底蕴，又存在享有某种“利”的待遇的现实性。虽然把重视垂直关系视为利益趋动是非科学的，但2004年全国各地的公务员报考趋向行政强势或实权部门的现象，却是值得深思的。虽然“任命制”促使人们重视垂直关系是一种正常现象，但是当公众感受到了“门难进、脸难看、事难办”时，说明这种现象已发生异化，说明干群关系在走向疏离。
从政府分类改革看，“单位制”是我国传统行政模式与管理特征（主要指事业单位）。但随着我国公务员制度的建立和事业单位改革的启动，不仅传统的单位制从国家公务员体制中分离出来，而且单位制内部的行政隶属、行政依附关系也开始演变为一种新型的契约关系[13]。契约关系是一种法律关系，而且契约双方在理论上是平等的。然而，所谓“双向选择”机制却使任何单位与个人在建构新的法律关系中处于强势地位，即任何个体不选择该单位或该单位不选择他或她时，都意味着他或她“下岗”。这种事实上不平等的政策机制，既阻碍了我国社会新型契约关系的建立，又对“依法行政”本身提出了挑战；而且还强化了人们重视垂直关系和交往的社会心理与需求。
9.行政文化的异质性与政府行政
社会转型和建立服务型政府客观上要求政府重建行政文化。但在这一过程中，异质性的行政亚文化和俗文化也同时产生了。行政亚文化和行政俗文化的形成，与转型期的社会分化及市场化中多元亚文化的形成相联系。虽然亚文化未必与社会主文化相抵触或对抗，但非健康的亚文化及俗文化却会削弱甚至对抗主文化。正如：①“有令不行、有禁不止”和“上有政策、下有对策”的行政亚文化，正在成为一些地方政府或政府组织行政文化的组成部分；而且这种行政亚文化具有扩散与蔓延的功能，即向下一级政府组织乃至个人传导的功能。当某种行政潜规则被组织化时，既会阻碍行政的统一性与规范性，又导致行政系统的整体效率下降。②在纵向的层级负责制中的推诿、推卸文化，它包括：上级把矛盾或问题向下交；下级把矛盾或问题向上交；不同行政组织之间相互推诿和“扯皮”等等。③一些地方政府及政府组织内部存在一种“职场亚文化”，如“常务常务，原地踏步，为一把手承担失误，为年青干部搭桥铺路”；如“跟到…年年有进步，跟到…辛苦又白做”等；它反映出一些公职人员事业心、责任心和敬业精神的缺失。④在一些地方政府官员和一些公职人员中流行的社会俗文化，包括庸俗的酒桌文化、赌博文化甚至“裤裆文化”等。笔者认为，地方政府存在的行政亚文化和俗文化现象，应当引起有关方面的重视。因为这些亚文化和俗文化已经对政府行政和政府形象产生了巨大的消极影响。
10.公职人员知识结构和存量的局限性与政府行政
现实基层政府内部普遍存在的公职人员知识结构与知识存量的非合理性与局限性问题，有其历史与现实的基元，而历史的基元又因为社会转型而更加突出。表现在：①计划体制时期没有公务员制度，其突出的特点是没有学历要求和通过考试的准入制度，从而导致基层政府人员整体素质偏低和结构不合理。②传统人事制度和用人机制存在的非科学人才观念，导致行政人员专业不对口和学非所用现象普遍存在，即“改行”现象的本质，既是人才的不尽其用，又增大了人力资源使用和开发的成本。③计划体制时期的我国高等教育发展缓慢，而改革中又存在教育体制改革的相对滞后问题，从而使高等教育的学科设置与教学内容同现实需要之间的脱节现象得以延续，结果导致政府行政人员的知识结构不合理问题突显出来。④市场化转型和知识经济时代的到来，既整体上导致政府行政人员知识存量不足，又造成基层政府行政人员的“知本”的迅速“贬值”。⑤市场化转型导致基层政府的人才多元流失，即一方面从西部流向东部、从乡镇流向大城市的“孔雀东南飞”的现象，是流出地人才培养成本的增大，另一方面愈是基层人才流失愈严重，而人才流失愈严重基层政府内部的人力资源构成愈不合理。虽然近几年高素质人才报考公务员急速升温、国家人事制度改革进程加快和全国党政干部五年“大培训”工作全面展开等，但是，要在市场经济条件下根本改变基层政府特别是乡镇政府公职人员知识结构不合理和局限性问题，还需要考虑基层公职人员的物质待遇和发展的空间等一系列问题。
综上所述，影响地方政府行政的深层社会基元是多重的，还包括“依法行政的粗放性”、“现实财政体制的制约性”等，但是，随着“以人为本”和“五个统筹”的国家社会政策重设，地方政府逐步消解制约其行政的社会基元的机遇已经显现。正是在这个意义上，笔者解析了“影响地方政府行政的十大社会基元”的命题。