把基层党组织的服务功能化作群众工作的有效机制，本文主要内容关键词为：基层党组织论文,群众论文,机制论文,功能论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1007－5801(2013)03－0047－03
一、基层党组织功能的新定位
党的十八大报告明确提出，以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。这一基层党组织功能的新定位与新要求，是十八大报告提出的“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”这一根本目标的具体体现。基层党组织处在社会基层的第一线，是党联系群众的桥梁和纽带，是做好群众工作的最基本、最直接、最有效的力量，它承担着宣传群众、组织群众、服务群众、凝聚群众等重要职责。其中，服务群众是宣传群众、组织群众、凝聚群众的前提与基石，而宣传群众、组织群众、凝聚群众的过程实质上也就是服务群众的过程，围绕中心、服务大局最终也要落实到引导群众、服务群众上来。因此，强化基层党组织的服务功能，更加注重抓基层、打基础、强服务，已成为新形势下践行全心全意为人民服务宗旨的重大举措，成为基层党组织的根本价值取向。
建设服务型基层党组织，核心在服务，关键是把功能定位从管理转到服务上来，寓管理于服务之中，根本要求是服务发展、服务民生、服务民权。当前，基层党组织的服务功能，主要体现在社会关怀、利益协调和培育社会组织等方面；服务领域既包括广大群众就业、住房、社会保障、医疗卫生、文化教育、社会治安等民生事项，也包括广大群众利益诉求表达、公民权益保障、公民自治组织建设等民权事项；服务对象既包括住区户籍人口，也包括外来流动人口。这种范围广大、层次多样的服务内涵，要求党组织必须转变群众工作的理念，从原有的封闭、单一、低效的工作方式，转向开放、多元、互动的新方式上来，树立以人为本、平等、民主、效率等新观念；拓宽服务的载体与渠道，构建社会化的服务平台与机构；提高服务的能力与水平，把人民群众满意不满意作为检验工作成效的根本标准。这种群众工作的新型理念、载体及其机制，便成为基层党组织服务功能实现的具体形态。对此，研究和探索新形势下群众工作的有效机制，便成为基层党组织服务功能实现的有效途径。
二、构建满足群众多层次需求的开放平台
在计划经济体制下，我国在城市中建立起了以“单位制”为主、以“街居制”(街道和居民委员会)为辅的社会结构，并依靠这种“单位制”结构，解决了大多数人的工作和生活问题。加之当时群众利益较为单一，需求层次较低，这种封闭式、行政化的体制内服务方式，基本能够满足当时计划经济体制和群众利益高度同质化的需要。而随着社会主义市场经济体制的建立与发展，一方面，大量流动人口涌入城镇，下岗待业人员、退休职工、低保群体等“单位人”日益变为“社会人”，原有“单位制”的一些社会职能也不断剥离，这就使得“街居制”党组织，由以往只管理少数闲散人员，扩展到管理大量居住地人群；另一方面，随着利益结构的多元化，居住地人群也出现了利益异质化。其中，既有高收入人群，也有中低收入人群；既有强势精英群体，也有困难弱势群体；既有住区“单位制”人群，也有大量无单位人群。这种人群与利益结构的急剧变化，造成居住地公共需求和社会矛盾激增，要求基层党组织必须转变原有封闭式、行政化的体制内服务方式，开辟在居住地群众中开展服务的开放式、社会化平台。这一转变，不是一个简单的移位，而是观念、机构设置、工作作风、人员配置、资金投入、场所再造等重大变革。如，建立生活服务中心，给居住地群众提供一刻钟生活服务圈；建立卫生服务中心，为居住地群众提供基础预防、保健、康复、健康教育、计划生育指导、医疗等服务；建立文化活动中心，为居住地群众提供文体娱乐、读书看报、学生课外活动等场所；建立事务受理中心，为居住地群众提供解决环保、建设、民政、劳动、工会、医保等方面事务的平台；建立综治工作中心，解决外来人口、流动人口、特殊人群的管理与服务以及整个居住地的社会治安问题。
上述开放式、社会化的服务平台的构建，要求党组织必须树立开放的理念、服务的理念，面向居民区、居住区全体人群开展工作，而不是固化在封闭的行政单位中；要求党组织必须整合住区党政群团各类组织和资源，实行一体化、全方位的共建共享；要求党组织必须将服务场所经费、工作人员经费、公益事业经费等纳入城市建设规划之中，纳入财政预算之中，保证人力、物力和财力向基层倾斜。这种开放式、社会化的服务平台的构建，意味着党组织的工作重心要从“工作场所”转向“居住场所”，从依靠行政权力开展工作转向依靠社会化的、非行政权力方式开展工作，从完成上级任务为主转向满足群众需求为主，从“条强块弱”转向“条块结合”。这是基层党组织功能职责、领导体制、组织设置和活动载体的战略性变革。
三、构建多元化的群众诉求表达渠道
利益表达与利益综合是政党的基本功能。将群众中形形色色的利益要求吸纳上来，将分散的利益要求整合起来，并把这种吸纳和整合转变为政党制定重大方针政策的依据，是基层党组织反映群众意愿、维护群众权益、保障群众利益的有效途径，也是政党制定正确的方针政策，获得最广大群众拥护与支持的重要基石。
长期以来，我们习惯于一种自上而下的单向运作方式，即由各级党组织采取调查、下访、走基层、开座谈会等形式，听取民意，了解民情。近年来，我们针对群体性事件的不断涌现，又制定了领导干部大接访、大下访、大走访等制度，十八大报告又特别强调要建立党员干部直接联系群众的制度。然而，这种单向运作的方式，即便在利益同质化的年代，尚存在着官僚主义、主观主义、经验主义等脱离实际、脱离群众的问题，更何况在利益异质化的市场条件下，更难以防止党员干部根据个人好恶、个人利益需求进行取舍现象的出现。因为，领导干部和党员也是生活在社会中的利益人，他们难免也带有某种利益群体的偏好。强势群体要求效率优先，弱势群体要求公平正义，失地农民、移民群体要求提高补偿金，开发商要求压低补偿金。作为吸纳和整合群众意见的领导人，难以摆脱个人偏好的束缚，必然要进行有利于自己利益的取舍。更何况这种走访接待方式尚未制度化，随意性较强，实践中出现了上级要求才访、领导批示才办、上级督查才办等只对上负责的做法。
弥补这种单向渠道不足的做法，便是建立自上而下与自下而上、党内与党外双向互动、互促的方式与渠道。把领导干部大下访，变为广大群众随时随地向身边的“代表”反映自己的意愿；把领导干部下基层、开座谈会，变为广大群众网络问政、视频询问、面对面评估评议等。这种新型的表达方式，是我们所不熟悉、不习惯的，然而却是尊重公民表达权，提高公民主人翁意识，调动公民主动性、积极性的重要途径。
如，建立代表工作室，设立代表接待群众来访的固定场所，是方便群众反映诉求的最简便易行的做法，是党组织自下而上广泛了解民意的系统化渠道。当然，要保证这一方式能够达到应有的效应，还要不断提高代表素质，打通代表与各级领导机关的通道，提供代表参与党委会议、询问会等保障措施。再如，大众传媒特别是新兴媒体，作为一种平等、便捷、即时又匿名的表达方式，为群众自由而广泛地表达意愿提供了极其方便的工具，使党组织能够零距离地与公众沟通，应该成为党组织联系群众的重要途径。当然，新媒体的上述特点也决定了其在带来表达自由的同时，也不可避免地导致了表达无序化、非理性化、极端化等倾向。这就要求党组织必须提高对新媒体沟通、表达作用的全面认识和驾驭能力，建立公众运用新媒体有序参与政治的法规及保障措施。
四、构建引导现代社会组织发展的机制
以往，社会服务的主体单一，党和政府承担了全部社会服务的职能，成为“无限政府、全能政府”。改革开放以后，随着群众生活水平的提高、个人财产的拥有，群众的民主意识、参与意识、维权意识也日益增长。面对有组织的政党、政府和企业，分散的原子式的单个公民也意识到，组织起来比非组织的个人行为更有效。因而群众在自愿、互助、平等、协商的基础上，建立起了基层自治组织、民间组织、社会团体、志愿者协会等。这些组织来自社会最底层，与群众有着天然的联系，具有很强的自主性、公益性和互助性，他们的出现对党和政府履行社会服务职能具有较强的弥补作用。社会服务的主体已从一元转向多元，从党和政府包办代替转向依靠、组织和支持群众自我服务、自我管理。然而，这些组织在现阶段，又是弱小、分散、盲目的，需要党组织加以培育、扶持和引导。
首先，党组织要培育引导城乡基层群众自治组织。村代会、村民议事会和居代会、居民议事会等，已成为城乡基层群众自治组织的有效形式，成为我国基本政治制度的重要组成部分。他们在发挥参政议政、互助服务、利益协调、矛盾化解等方面起到了巨大的作用。然而，现实中，党组织要发挥领导核心作用，群众自治组织要发挥自我管理作用，二者的关系该如何处理呢？两个机构并设、并行或一个处于另一个之上、之外，都会出现谁大谁小、谁中心谁核心等争论不休的问题。实践证明，党组织采用合理合法的方式，融入村代会或居代会之中，不失为一种良策：党组织书记按照民主程序依法竞选村代会和居代会主席，党员依法竞选村民代表和居民代表，党组织融入群众自治组织中，取得领导的合法性和话语权。这样，党组织就通过渗透到村代会、居代会中去的途径，把党的领导作用变成组织引导群众讨论决定重大问题，实行自我管理、自我监督、自我教育、自我服务等民主过程，变成集中民智、凝聚民力、实现民意的过程，从而把党的主张变成群众的自觉行动。
其次，党组织要培育引导社会民间组织、非政府组织、行业协会和中介组织，使之发挥提供服务、反映诉求、规范行为等作用。由于社会利益主体多元，社会管理和服务主体也由单一走向多元，更由于宪法赋予了每个公民自由结社的权利，因而社会上出现了五花八门的新兴组织，如：消费者权益保护组织、业主维权组织、农民工维权组织、失地农民维权组织、出租车司机维权组织等。这些组织以其非营利性、自愿性、互助性等显著特征，代表和满足着本群体在讨要工资、提高薪酬、维护权益、规范行为等方面的多项需求。对此，党组织必须改变以往重登记、轻管理，重行政管理、轻依法管理的惯性思维与做法，改革对社会组织的双重管理体制，实行登记备案制。目前，已有不少省市宣布，成立社会组织可直接向民政部门申请登记，取消业务主管单位审批。这是降低门槛、大力培育扶持社会组织发展的第一步。与此同时，应制定社会组织管理法律法规，对社会组织实行依法管理，同时建立健全司法监督、行政监督、舆论监督和社会监督等全方位的监督机制，提高党、政府和全社会对社会组织的监管效力。
［收稿日期］2012－12－03