中美高等学校机构编制管理的比较与分析，本文主要内容关键词为：中美论文,高等学校论文,机构编制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高校机构编制工作是其管理工作的一项重要内容，事关高校的生存与发展。如何做好这项工作？立足国情，自主发展是根本；同时，吸收和借鉴发达国家高校机构编制管理工作的经验也很有必要。本文试将中国与美国的高校机构编制工作进行比较与分析。
一、中美高校的规模及其层次分类比较
（一）规模比较
根据有关资料（注：纪宝成：《中国高等教育在改革中发展》，《中国教育报》1997年12月25日。）整理出1996年中美两国高校的相关数据如下：
高校在校生数 校均生数大学毛
总数 (万人)
(万人) 升学率
美国 36381427.8 0.39
74%
中国 1032 302.1 0.29
7.07%
美国:中国
3.53:14.73:11.3:1 10.5:1
通过比较看出：由于历史和经济等方面的原因，我国高校的规模及其效益明显落后于美国。十几年来，随着我国综合国力明显增强，高等教育事业方得以长足发展。普通高校招生计划以年均8.83%的速度增长，（注：纪宝成：《中国高等教育在改革中发展》， 《中国教育报》1997年12月25日。）在校生平均规模由1985年的1676人增加到1996年的2927人，国民平均每万人中大学生数由1985年的16.1人提高到1995年的24人（注：《中国统计年鉴》638、634页，北京，中国统计出版社，1996。）。高校的办学规模、质量和效益均有大的提高。标志着中国已居为世界上大学教育规模最大的国家之一。
然而，世界上高等教育的发展不容我待。为求得面向21世纪的人才资源和人才效益，各国政府都不同程度地加大了对高校的投入（政策性和经济性投入）和对高层次人才培养的力度。美国也不例外，据美国教育界人士最近预测：今后10年，美国高校招生人数将增加200万， 高校招生总数将以每年3%的速度递增（注：《中国教育报》，1997年10月6日（4）。），其规模和效益亦将呈上升的趋势。
我国是一个发展中的人口大国，高等教育由精英阶段向大众化迈进的道路还很漫长。面对世界高等教育快速发展的态势，必须立足于国情，立足现有的高等教育资源，走以内涵为主的发展道路，逐步改善教育结构；要在大力发展国民经济的同时，不断增加对高等教育的投入，加速发展我国的高等教育；要适当扩大入学率和招生规模，以满足迅速发展的社会经济对高层次人才的需求和民众日益增长的接受高等教育的愿望。尽快达到本科学校校均学生3500人，专科各校校均生2000人的近期目标（注：国务院：《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，1994年7月3日。），并努力向本科高校校均生5000人，专科学校校均生2000人以上的效益目标迈近（注：曲恒昌：《学生与学校在职人员比率关系的国际比较》，《比较教育研究》，1996（5）。）。 实现高等教育较好的规模效益及投入产出比。
（二）高校分类比较
美国现具权威性的卡内基高校分类法，将其3600余所高校分为：研究型大学（Ⅰ、Ⅱ）、博士型大学（Ⅰ、Ⅱ）、硕士型大学（Ⅰ、Ⅱ）、学士型（文理科）学校（Ⅰ、Ⅱ）、准学位学校、特殊（专门）学院等十大类（注： 吴国凯：《美国高等学校编制管理管窥》， 《教育人事工作》， 1996（9）。）。每类高校承担有不同的培养人才及学术研究任务。这种分类方法的特点是：高校之间层次分明，培养的人才规格齐全，能满足社会经济的发展对不同层次人才的需求，便于高校在发展中竞争、定位和办出特色。
我国高校的分类有两种方法：一是按全国重点和非重点分类。二是按学科不同进行分类。这两种分类法，前者便于区分重点和非重点，有利于集中有限的高等教育资源用于重点院校建设，在建国初期到现在仍有一定的积极作用；后者科类明晰，便于学科的分类与统筹。二者的缺点也较明显，即高校的办学模式单一，培养的人才层次不明。高校之间缺乏有序的、公平的竞争，不利于人才和学校长远发展。
世界高校改革与发展的趋势表明：高等教育必须服从并适应社会的发展。其产品（人才）必须符合社会不同层次的需求。美国正是基于“对社会需求迅速反应能力”这一点来引导高等教育并进行高校层次划分的，因而其同类高校之间，校内之间竞争意识较强，不同层次的高校办得各具特色。随着我国高等教育与世界高等教育的接轨，管理方式和行为的融合势在必行。有必要制定出一套适合我国高教发展实际的高校分类办法。如可以设想将我国目前1000余所高校分为以下五类：
学术研究型大学：学校学科综合性强。进行本科、硕士教育，重点实施博士教育与培养（约占全国博士培养总数的70%左右）。
教学研究性大学：学校学科齐全。教学层次要求同上，但重点是培养硕士研究生，兼培养小比例的博士生。
一般性本科院校：以本科教学为主体。实力较强的专业可招收少量的硕生研究生。
高等专科学校和职业学校：学校以培养专科或高等教育专业合格证之类的社会需求的人才为目标。
特殊专业院校：主要针对特殊专业实施从学士到博士等层次的培养和教育，如：音乐、美术、军事等。
二、中美两国高校管理体制及内部机构设置比较
（一）管理体制比较
美国的教育权归属各州，且高校均具有较大的自主权，因而办学特色各异。其主要特点为：1、国家管理高校的权力较小。 政府只是运用政治、立法、经济手段进行政策导向和必要的监控。2、 各州大学及其系统的组织较强，高校董事会的权力较大。各州设立的高等教育委员会只是高校的行政管理部门。高校的领导机构实际上是高校的董事会，其主要职责是任命高校校长，制定学校发展规划、财经预算和人事政策，审批学校的专业和课程设置，是高校的最高权力机构。但它不直接介入高校内部的管理工作，而是将其托负给校长或下设的委员会去办理。董事会制度是美国高校管理制度的显著特色。3、基层（大学的学院、 系）教授的权力强大，它控制着学科发展、课程设置、学位颁发、教师聘用、开展学术活动等事务，是大学的管理实体。这种管理体制，明显地体现了大学管理的“自主”和“分权”，有利于高校根据社会需求，快速、灵活地调整其专业设置、课程结构，最大限度地发挥各高校的办学积极性和创造性。不足的是：过分的自主和分权，导致学科的发展缺乏统一规划和管理规范，从而部门目标易取代带整体目标；高教标准参差不齐，进而导致美国高教质量呈下降趋势和低标准发展。（注：李化树：《美国高等学校的董事会管理体制》，《比较教育研究》，1995（1）。）。
我国原有的高等教育管理体制是在高度集中的计划经济体制下形成的，由国家、中央部门和地方政府分别办学并直接管理的体制。其特点是：1、国家通过立法、经济、 行政手段总揽着高等教育的发展与规划。省级以上政府主管高等教育的部门拥有对高等教育的领导权和管理权。2.高校作为国家高等教育管理系统的主体，对校内工作实施政策性管理，是国家政策的执行者。3、高校的院（系）是学校具体工作的承担者， 其管理职能目前大多囿于对学生管理。这种管理体制，有利于国家对高校的统一领导，以统一办学思想，实现教育目的和教育目标；有利于高等教育质量的整体优化与不断提高。但随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，这种管理体制的缺陷也日益明显，主要表现在：高校适应市场的能力较弱，人才的培养与社会需求难以协调发展；高校管理职能弱化，法人地位与作用难以得到充分发挥；院（系）管理职能的弱化，影响了基层工作者的积极性和创造性；条块管理的弊端仍未消除，不利于高等教育资源的合理开发与利用。为此，我们有必要进一步改革我国的高等教育管理体制，使之与社会主义市场经济体制和社会进步的要求相适应，“逐步实行中央和省（自治区、直辖市）两级管理，以省级政府为主的体制”（注：中共中央、国务院：《中国教育改革和发展纲要》，1993年2月13日颁布。），打破条块分割的局面； 理顺政府和高等学校之间的关系，适当扩大高校在专业设置、招生计划、利益分配等方面的自主权，不断增强高等学校发展的后劲与活力；进一步调整校院（系）两级之间的关系，实行层级管理，充分调动广大高等教育工作者的积极性、创造性。
（二）机构设置比较
美国高校的自治具体到高校内部的机构设置上也各具特色。但共同点是：1.学校实行校长负责制，校长对学校内部的各项工作有最终决定权。学校的日常工作大多委托给常务副校长或事务局办理。校内设有若干名副校长各司其责。2.学校或院（系）设立各种委员会参与管理工作。如学校设立的校务委员会，主要制定学校的大政方针，成立的教授参议会，主要对学校的有关政策进行咨询，或维护教师的权益。此外，学校还有学术、福利、校园管理等委员会，共同参与学校的管理。充分体现了民主管理的思想，也在很大程度上制约校长及行政系统的权限。其管理系统形成了封闭性的信息回路。此外，高校内各部门之间职责明确，无交叉现象，机构较为精简，加之人员配备也较精干，故工作效率很高。
我国高校在内部管理上，大多实行的是党委领导下的校长负责制。内部机构设置可分为党群和行政两个系统。在管理层次上可分为四类：1、决策机构。由学校党委和正副校长组成。2、执行机构。是由党委（行政）部门及中层和基层党组织（教研室、所）组成。3、参议、 咨询机构。有学校教育工会，职工代表大会及校务委员会。4、 监督反馈机构。如学校的纪检、监审等部门。整个内部机构的设置，从理论上讲，基本符合管理系统化、民主化的要求，但在实际工作中，由于诸多方面的原因，以至于目前高校内部的管理效率不高，特别是校务管理工作的民主化程度不高。
鉴于此，我们应加快对我国高校内部管理体制改革的步伐，精简、撤并职能相近、职责交叉的部门；分流、精简校级职能部门的管理人员，在赋于院（系）级一定管理职权的同时，充实、配备精干的管理人员，形成强有力的基层管理层；充分发挥校务委员会、教职代表大会、教工会及监督部门的作用。
三、中美两国高校人员编制比较
在高校人员编制工作中，各类人员结构比例、学生与校教职工、学生与教师的比例是着重要考虑的问题。美国至今无统一的关于高校各类人员的结构比例。通过近年来美联邦教育部门统计数据比较可以看出美国高校中非专业人员（含后勤工人）的比例呈下降趋势，其它人员比例无大的变化（注：吴国凯：《美国高等学校编制管理管窥》，《教育人事工作》，1996（9）。）。
我国对高校人员编制管理的主体和重点是校（院）本部人员编制。1995年，我国高校校本部教职工84.8万，其中专任教师40.1万，占47.3%；教辅人员12.4万，占14.6%；行政管理人员17.4万，占20.5%；工勤人员14.9万，占17.6%（注：《中国统计年鉴》638、634页，北京，中国统计出版社，1996。）。这种状况是否合理？如何从整体上把握我国高校内部的人员结构？都是值得探讨的问题。笔者认为有必要拟制一种比较合理的结构比例，列入高等教育的评估中，从而保证高教资源的合理配置，保证高教质量的稳步提高。我们通过了解一些高校编制工作运作情况认为，我国高校（院）本部各类人员的结构比例可大致为：教学人员占50%，教辅人员16%，管理人员（含党务、行政人员）占19%，工勤人员占15%，甚至更低。
在学生与教职工、教师的比例上，1989年美国高校学生与教职工之比为4.8：1，学生教师比为15.7：1；公立学校的比例分别为5.2：1 与16.9：1。且不同类别的高校比例不一。如1995年美国大学排前5名的高校学生与教师比例分别为（注：《1995年美国大学前25位排名表及统计数字》，《比较教育研究》，1996（2）。）：哈佛大学11：1，普林斯顿大学8：1，耶鲁大学14：1，斯坦福大学14：1，麻省理工学院8：1。那么，高校的学生与教师比例如何定为最佳？是否是越高越好？众说纷纭，但普遍认为如果这种比例过低说明其教育的投入与产出比较低，办学效益不高。
近年来，我国高校在坚持走内涵发展为主的道路的同时，多方位努力改善学生与教职工、教师的结构比例，取得了明显效果。 1985 年与1995年相比我国高校学生与教职工的比例由2：1提高到3：1，学生与教师比例由5：1提高到7.2：1（注：《中国统计年鉴》638、634页，北京，中国统计出版社，1996。）。然而，与美国及一些发达国家相比仍比较低。对此，我们应明确以下问题：1、 高校学生与在职人员的比率高低，不是判断其效益高低的唯一依据，只是重要指标。高校的办学效益还包括其培养人才的质量与社会效益等等。2、 制定我国高校的学生与教职工、学生与教师比例，应依据不同类型不同层次的学校来确定比例范围，不能一刀切。如学术型、教学型大学：学生与教职工比可为3.7～4.2：1，学生教师比为7～9：1；一般性本科院校： 学生与教职工比为4.5～6.5：1，学生教师比为9～12：1；专科层次学校则更高。3、提高学生与在职人员比的途径有多种，如：扩大办学规模、减少规模性浪费；提高教师周平均授课时数至8节左右； 聘用适量的兼职教师（含在学研究生助教制）；精减非教学，特别是工勤管理人员；实行定编定岗和全员聘任制，辅之以配套的人才流动政策，等等。
收稿日期：1998—04—18
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