我国油气管道安全管理体系探索及分析
赵明华 李秋扬 任学军(中国石油管道公司管道科技研究中心，河北 廊坊 065000)
摘要： 近年来，我国进入油气管道建设的高峰期，油气输送当量年年递增，新建和新投产管道尚未进入成熟运营期。同时，早期建设的东北原油管道进入老龄化阶段，我们所面临的管道安全管理问题空前严峻。文章剖析我国油气管道安全管理的现状及影响因素，通过与国外发达国家的安全管理进行对比，找出存在的不足，并以此探索行之有效的提升我国油气管道安全管理水平的途径。
关键词： 油气管道；管道安全；安全管理；管理提升
0 引言
随着油气管道总里程的增加，新建管道逐渐投产但未进入成熟运营期，东北地区早期建设的原油管道进入老龄化阶段，我们所面临的管道安全问题日趋严峻。经济社会不断发展，城市的规模也在不断扩大，如何处理好环境变化对管道的影响也要尽早考虑[1-2]。面对我国油气管道自身因素和所处环境的不断变化，应如何采取措施来提升管道安全管理水平呢？
一个转弯之后，王树林轻拍着方向盘说，还是老话说的好，老马识途，驾轻就熟。又觉得词不达意，补充说，就像这车，坐上来无需磨合，一摸就有。
研究区实际可采面积800km2，采样点位6446个，总体平均采样密度为8.06点/km2。其中I类景观区采样面积762.37km2，实际采样点6292个，采样密度8.25点/km2。Ⅱ类景观区(第四系分布区)采样面积37.63km2，采集样品154个，采样密度4.09个点/km2。采样密度符合设计及规范要求。
1.5 统计学处理 采用SPSS 19统计软件分析数据，实验结果以表示，采用独立样本t检验或Wilcoxon秩和检验进行组间比较，检验水准(α)为0.05。
1 管道安全的相关因素
1.1 城市发展
油气管道在规划和建设过程中，通常会选择郊区等建设成本和安全性较高的城市边缘。随着我国社会城市化进程的发展，已建的油气管道所处的环境从城市周边变为了市区，从人员密度极小的环境变为人员密集的居住生活区，因此，油气管道的安全受到自然环境和社会环境双重因素的影响，安全系数也随之降低。
城市在规划的过程中一般并未充分考虑管线走廊问题，城市建设过程中各种管线、管道、走廊一般由城市规划部门负责，而油气管道建设仅仅是在企业自主层面上，所以油气管道建设与市政设施之间存在一定矛盾[3]。
1.2 社会认识深度
油气管道的危险性相对较高，而在复杂的城市及边缘地区，油气管道与市政管网的交叉情况较为复杂，所以对于油气管道的管理应该进一步得到加强。普通民众对油气管道的认知存在一定偏差，他们认为油气管道存在的最大风险是环境污染，油气一旦泄漏，势必会污染空气、水源[4-5]，例如大连输油管道泄漏事故。因此，油气管道发生泄漏后，人们首先考虑的是采取措施减少污染，而忽略了可燃气体爆燃的危险性。
1.3 企业管理
近年来，我国油气管道设计、施工、管材以及检测与维护、风险管理等技术得到快速发展，然而，在管道运营期间事故仍时常发生，因此，加强管道企业的管理，提高管理水平对全面保障油气管道安全运营显得尤为重要。在管道设计阶段，设计单位要强化设计质量控制；在管道施工阶段，施工单位要加强管理与监督，保障施工质量；在管道运营阶段，运营单位应采用科技手段进行有效、全面风险识别，分析出危险因素和发生概率，以此为基础采取有针对性的预防措施，消除隐患。
2 我国管道安全管理存在的问题
“城市管廊”是将市政 、电力 、通讯 、等多种管线路由集中起来建设，共用走廊[7]。“城市管廊”模式能够统一规划设计和建设管理，从根本上减少地下管线施工对城市油气管道的损坏。然而，对于我国城市的地下管线，到目前为止，大部分城市都未进行过管线普查工作，对地下管线现状掌握不足。造成这种局面的原因是多方面的，譬如以经济为主进行考核等体制原因导致不重视地下管线的规划，市政管线管理部门分别独立导致对地下管线情况掌握不足等。
2.1 法律制度不完善
我国现行的法律中，2010年10月颁布实施的《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(2017年修订)是一部有效保护我国石油及天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全的法律。该法律对管道用地、不法分子打孔盗油、维护管道安全责任以及管道泄漏对环境造成污染均做出了详细的规定与要求。随着社会经济的发展和管道的大建设，《石油天然气管道保护法》逐渐显现出了局限性。在现实中，从法律制度层面出发，我国对于油气管道的保护仍存在一定的缺陷和不足，例如缺乏法律层次的地位和权力，泛泛化、不具备操作性，一些关键词语的划分不明确等，这些问题都直接对法律效力和管道保护的有效性造成影响[6]。这种问题产生的根本原因在于其未明确有效地对中央和地方政府的职责进行有效划分。如果在油气管道保护问题上，中央和地方政府之间能权责分明、有效统一，将在解决我国油气管道安全的问题上达到事半功倍的效果。
2.2 影响因素掌控不足
近年来，我国油气管道得到空前发展，油气管网规模不断扩大，为保障我国油气管道行业安全平稳发展，满足国家发展对油气资源管道输送的需求，油气管道越来越受到公众的关注，其安全运行和有效管理也成为管道企业最为重视的问题。鉴于我国的基本国情和油气管道发展历程，同欧美等发达国家相比，不论是管网的完善程度，还是管道运营企业运行经验、安全管理水平，都存在一定差距，其存在的主要问题如下：
在层级和区域管理方面，北美两国都有明确法律规定来界定国家和州政府的管理职责。国家负责跨州管道的审批和监管，州内管道的所属设施则由州政府负责管理。在层级体系中，监管主体不是上下级关系，而是属于垂直管理关系，法律中界定了企业各自的权限及范围。为了提升监管和管理的有效性，国家层面和州层面的监管机构会针对一些管理问题共同制定监管法规，形成两级监管的有效协同和相互补充。
2.3 安全监管力度弱
在大多数国家，油气管道属于垄断行业，又具备输送化石燃料的能源属性，所以欧美等发达国家不断优化油气管道管理的健全性，其目的就是通过这种对油气管道的重视程度，构建一套职责明确、协作有效、层级和区域管理协调的油气管道安全管理体系，为油气管道的安全运营提供体系保障，保证城市、社会发展对油气资源的需求和良好的生态环境。以美国为例，在政府机构设置方面，建立了以管道安全办公室为主体，有关机构及部门进行配合协作的管理体系[8]。该体系中，交通部所属的油气管道安全与危险品委员会代表美国政府行使油气管道的监管职能，与其类似的9个政府部门及机构共同完成油气管道的规划审批、安全监管、事故分析调查等事务的管理工作。
2.4 技术水平有待提升
国外油气管道技术近几年发展比较快，尤其是工业发达的欧美国家，无论是从制管、设计、施工，还是从输送工艺、管道自动控制、智能化运行管理等方面都得到了快速的发展。随着我国油气消费量和进口量的增长，油气管网规模的不断扩大，我国在管道设计、施工、运行和维修方面拥有比较成熟的经验，建设和运营水平有了大幅提升。但与国外相比仍存在一定的差距，比如管道施工技术、安全检测与监测、完整性管理、智能化运营与管理等技术有待进一步提升。
3 改进措施
在当前我国社会主义市场经济发展环境中，油气管道安全、平稳、高效的运行，涉及的不仅仅是管道的自身安全，更重要的是关乎能源供给的安全性和持续性，同时对社会的稳定和经济的发展有着巨大影响。如何保证城市及其周边地区的油气管道安全问题就成为社会发展过程中继续面对和解决的问题。
3.1.4临床医生因素 一些临床医生未能认真查体，仅仅根据患者或者陪人的口述，就开具了X线检查申请单，导致开具申请单的拍摄部位或体位有偏差。还有一些临床医生对X线摄片体位的理解有偏差且未写明摄片的目的，导致X线诊断准确性的降低。
3.1 体系和制度建设
在我国社会进步和城市发展的过程中，应从整个社会角度出发，建立一套高效的油气管道风险研判、分析、监督核查与应急处置的风险防控体系。风险防控体系的建立过程受多个因素的制约，例如国民素质有待提高、经济发展不平衡、环境发展瓶颈等。解决这些问题势必有一定的困难，但必须一步步解决。
对于油气管道，不仅要加强管道设计、施工技术城市及周边油气管道的安全问题，大多数管道运营企业的监管方式都存在局限性，监管力度都有所欠缺。考虑到城市及周边油气管道受人为因素影响较大的风险，除了设置必要的警示标牌和监控设备外，应加大人工和现代智能设备的投入，及时发现第三方活动所带来的风险并加以有效规避。
1.4 统计学处理 使用SPSS 17.0统计软件进行分析,计量资料采用(±s)表示,比较采用t检验,组间比较采用方差分析,计数资料比较采用X2检验,以P<0.05为差异有统计学意义。
经过多年的发展和总结，欧美等发达国家对于处理城市及周边的油气管道安全管理问题已经有了丰富的经验和较为成熟的可行措施。我国油气管道运行管理所面临的问题比较严峻，如果想要从根本上解决，应参考欧美等发达国家的管理经验，结合我国的油气管道发展现状和阶段特征，采取多方面措施，其主要措施如下：
3.2 利益分配的监管
由于硫磺的特性，传统的水喷淋、干雾等方式对物料清除装置进行粉尘抑制处理不可行，需要采用水量小，且雾量较大的出雾方式对粉尘进行处理。
加拿大则通过考虑管道建设成本、运营成本、输量、物价变化指数、市场需求及管输运价率等因素，形成一套管道运输费率计算方法，然后通过听证等司法途径来进行调整。整个过程不仅要考虑管道企业的运行成本，同时也要防止管道运营企业利润过高，而且还要兼顾消费者的合法权益。以此为依据保证各相关方之间的利益平衡，促进管道运营企业的健康、有序发展。
3.3 构建行业组织
构建行业组织，能够对油气管道安全管理与运营监管起到积极的促进作用。在欧美等主要发达国家，在市场经济活动中通常都比较尊重市场主体的自发性，优先通过市场机制调节经济市场，官方的引导和干预往往都被排斥。在官方与市场自身关系的博弈过程中，官方的干预和市场机制作用弱化不时出现。因此，在政府、市场和社会等互相独立的组成部分中，成立非政府性质的行业组织，加强对行业的监督和管理就成为良策。行业组织的引入和建立也就成为政府干预、市场机制作用弱化时的有效补充。
保证城市及周边油气管道安全的重点在于运营过程中的安全监管。由于油气管道的规划设计、建设运行、废弃处置所牵扯的利益方又不尽相同，因此，在对油气管道运营管理的安全监管过程中，实现各利益相关方的平衡和协调，保证各方的合法权益和诉求就成为了有效解决方法[9]。例如，美国能源部所属的能源监管委员会以其特有的监管机制实现了各方利益“平衡与协调”，其主要职责是对管道运营公司的服务质量、运输费率等进行监督审查，保证油气资源销售方和购买方获得公平的服务，实现管道运营企业和油气资源交易者的利益平衡。美国联邦在油气管道监管实践中明确提出，油气管道运营企业必须保证管道的开放性，防止管道运营企业利用市场优势进行运输价格的操纵和其他有油气资源运输需求企业的进入；在保证油气资源供销企业和终端消费者合理利益的情况下，油气管道运营企业收取合理的运输服务费，以此来提高油气管道的建设和运营效率，保证自己的财务生存能力。
在欧美等发达国家的油气管道运营管理领域，有众多的行业组织机构参与到油气管道安全管理和行业服务的活动中，比如参与政策的制定、行业的监管，乃至技术标准的制定和咨询服务。作为政府与油气管道运营企业的纽带，不仅保证了政府监管职能的权利，而且推动了企业自主承担安全运营的责任。在油气管道标准化管理方面，其行业组织机构的作用至关重要[10]。
3.4 加强社会参与
油气管道的安全问题关乎到民生问题，其建设和发展不单是企业的行为，社会的组成方都应该积极参与进来。另外，管道运营企业应与周围居民保持良好关系，培养周围民众的管道保护意识和风险防范意识，形成群众自发保护油气管道的良好氛围。
欧美等发达国家在提升社会参与度方面也有许多方式值得我们参考。以美、德等国家为代表，其油气管道的规划选址、路由走向等阶段均通过听证、论坛等方式积极提升社会的参与度，在加强社会对工程的了解程度的同时，也提升了社会规避油气管道风险的意识和概率。在美国，监管部门要求油气管道运营企业在社会上发放管道走向图，企图以此引导民众报告安全风险，加强油气管道的安全管理。同时，为了保证风险评估的客观性，要求管道运营企业在风险评估方案的制定过程中，必须有各利益相关方的参与。
2011课标在“教材编写建议”中指出，螺旋上升是指在深度、广度等方面都要有实质性的变化，即体现出明显的阶段性要求[4]．范希尔理论中的几何思维水平可以合并为从低到高的3个：直观水平——整体地认识几何对象；描述水平——通过几何性质认识几何对象；理论水平——利用演绎推理证明几何关系[16]．从研究结果可知，数学教材平行四边形内容的螺旋式编写在第一、二和三学段分别体现了直观水平、描述水平和理论水平的要求，从广度、深度上基本达到“质的上升”．
3.5 加强法律建设
近年来，我国陆续颁布了《石油天然气管道保护法》、《安全生产法》、《特种设备安全法》、《环境保护法》、《大气污染防治行动计划》等涉及安全、环境、管理体制等系列法律法规，对油气管道运营的安全和管理提出了更高的要求。为了保障油气管道安全高效地运行，应不断完善管道保护法律法规，形成完备的油气管道法律制度，依据法律明确中央和地方在油气管道保护中的权利和义务，做到有法可依、执法必严。
为有效降低油气管道的运行风险、减小其给周边环境带来的威胁，以英国为代表的欧美等发达国家一般采取环境立法的措施来提升其安全等级。在英国，油气管道的规划和审批都会受到法律的有效约束，因此，管道在规划设计时就远离城市环境较为敏感、脆弱的地区，尽量避免与其他管道线路的交越。诸如《管道法》、《石油法》等法律明文规定必须经过国务部长的授权且得到环保条款认可才可建设油气管道[11]。在《管道工程条例》中，规定建设方案必须充分考虑工程规模、与其他管线的影响、工程中所采用的技术、材料失效等潜在危险因素，才可通过审批。油气管道在运行阶段和停运封存后，为尽可能地降低安全风险，减少对环境的影响，英国设立了多部法律，以加强油气管道应急管理与环境风险管理的有效融合。
4 结语
为保障我国油气管道行业安全平稳发展，满足国家发展对油气资源管道输送的需求，确保油气管道安全高效运行，本文在参考欧美等发达国家的油气管道安全管理水平和管理方式基础上，分析了我国油气管道在管理上存在的不足，结合我国国情提出了可供参考的改进措施。只有重视管道的安全管理问题，才能够提升我国油气管道管理水平，提高监管效率；只有通过激发油气管道企业和社会的积极性，才能从根本上减少和控制潜在的危险因素，保障油气管道行业的可持续发展。
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Exploration and Analysis of Safety Management System of Oil and Gas Pipelines in China
Absrtact: In recent years, China has entered the peak period of oil and gas pipeline construction, oil and gas transmission equivalent increases year by year, new construction pipelines have not yet entered the mature operation period. At the same time, the early stage construction of Northeast crude oil pipeline has entered the aging stage. The pipeline safety management problem we are facing is unprecedented severe. This paper thoroughly analyses the current situation and influencing factors of safety management of oil and gas pipelines in China. By comparing with the safety management of developed countries abroad, it finds out our shortcomings and explores effective ways to improve the safety management level of oil and gas pipelines in China. In this paper, some suggestions for improvement are put forward, which only represent personal views.
Keywords: oil and gas pipeline; pipeline safety; safety management; management improvement
作者简介： 赵明华(1977-)，女，汉族，四川阆中人，硕士研究生，高级工程师，一直在中国石油管道公司管道科技研究中心从事油气管道信息跟踪与分析研究。
标签：油气管道论文; 管道安全论文; 安全管理论文; 管理提升论文; 中国石油管道公司管道科技研究中心论文;