民族乡撤乡建镇、改办的思考——基于昆明市6个民族乡的案例研究，本文主要内容关键词为：民族乡论文,昆明市论文,案例论文,撤乡建镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D633 [文献标识码]A [文章编号]1672-867X(2015)04-0013-07 云南省曾建有197个民族乡，民族乡数量在全国位居第二。25个世居少数民族中，除满族人口因高度分散未建立民族乡，景颇族、藏族只建有自治地方(州)外，其余22个少数民族均建有民族乡。然而，随着城镇化进程的加快，很多地方掀起了撤乡建镇、改办的热潮。至2009年末，全省有49个民族乡已撤乡建(并)镇、改办，尚保留“民族乡”称谓的还有148个；至2014年，全省还有142个民族乡，今后还会不断减少。 昆明是全国省会城市中建立民族乡最多的城市。目前，已有6个民族乡撤乡建(并)镇或者改(并)为街道办事处。城镇化进程对昆明市民族乡的影响是深刻而剧烈的，在全国省会城市中也是最为突出的。对昆明市民族乡撤乡建镇、改办问题的研究，具有典型性和代表性。 一、昆明市民族乡概况及撤乡建镇、改办的背景 民族乡是民族区域自治制度的重要补充和完善。1987年云南省对区乡体制进行改革，昆明市根据云南省委、省政府的要求，先后建立了10个民族乡，即：安宁太平白族乡、官渡区阿拉彝族乡、五华区沙朗白族乡、西山区团结彝族白族乡、谷律彝族白族乡、宜良县耿家营彝族苗族乡、九乡彝族回族乡、晋宁县双河彝族乡、夕阳彝族乡、富民县罗免彝族苗族乡。民族乡有汉、彝、苗、回、哈尼、纳西、白、佤、傣、壮、景颇、藏、布依、傈僳、瑶、水、蒙古等少数民族，其中世居少数民族有彝、回、白、苗、傈僳、壮、傣、哈尼、布依共9个民族。 随着城镇化进程的推进，近年来，昆明市先后有6个民族乡撤乡建镇或改为街道办事处。为迎接1999年昆明世博会，昆明的城镇化建设提速，成立于1988年的安宁市太平白族乡于2001年改为太平镇，2011年改为太平新城街道办事处；为调整现代新昆明的发展空间，规划建设“一城四区、一湖四片、一主四辅”的现代新昆明，分别成立于1988年和1987年的西山区团结彝族白族乡与谷律彝族白族乡于2005年合并为团结镇，2009年改为团结街道办事处；为发挥经济开发区在经济建设中的作用，市政府在经开区实行实体化改革，成立于1987年的官渡区阿拉彝族乡于2008年从官渡区划归经开区，2010年又改为阿拉街道办事处；成立于1988年的五华区沙朗白族乡于2009年改为沙朗街道办事处，2011年与厂口街道办事处合并成立西翥生态旅游实验区管委会；2012年富民县罗免彝族苗族乡改为罗免镇。 综合分析民族乡改镇改办的时间和空间过程，昆明城镇化进程不可逆转。距离主城最近的乡级行政区域，首先被纳入了昆明城镇系统规划布局。对于优化昆明空间结构形态，优化区域功能布局和优化城乡资源配置，这具有重要的现实意义。同时，也应该看到在此过程中出现了一系列新问题和新情况，亟须探索积极有效的路径和方式加以解决。 二、昆明市民族乡撤乡建镇、改办后经济社会发展情况 撤乡建镇或改办后的民族地区，经济社会发展态势良好，无论在发展质量、发展水平和发展潜力以及发展前景上都迈上了新的台阶。 一是人均纯收入明显提高。以太平镇为例，2001年改镇当年农民人均收入为2843元；2009年增长至5398元，年平均增长11.23%。到2014年9月，居民人均可支配纯收入比2013年增加11.8%，农民人均纯收入已经达到9800元。阿拉彝族乡2010年改为办事处时，农民人均纯收入为6034元，2013年，阿拉街道办农民人均纯收入到达9668元。2005年团结镇成立当年，农民人均纯收入为2135元，2009年改办当年，农民人均纯收入为4785元，到2013年，团结街道办事处农民人均纯收入已经突破万元。 二是基础设施得到改善。改镇改办后的民族地区围绕新农村和集镇建设，完善集镇村庄绿化美化和休闲娱乐设施，逐步提供群众更多的公共服务资源。太平镇36个居民小组实现了村村通硬化路面，开通了多条村居民小组公交线路，建成农村公益性公墓、体育馆、足球场、综合训练馆和游泳馆。沙朗街道办事处和团结街道办事处的道路、学校和水利基础设施建设得到改善。阿拉办事处结合“城中村”改造项目，启动小麻苴彝族村改造，彝族群众住进时尚、现代、设施一流、环境优美的现代化居住小区。 三是社会事业繁荣发展。改镇改办之后的民族地区逐步实现社会事业全面发展。太平街道办实施了大学生扶贫工程、人畜饮水工程、医疗报销配套工程、村组工作支持工程、精神文明载体工程、青壮年培训就业工程、少年儿童关爱工程、老年群体关怀工程、村组道路改善工程等9大工程，得到了各族群众的肯定和好评。阿拉办事处设立了5个医疗服务站，开通4个医保专网，对考入重点大学的学生可以享受办事处5万元的奖金。 四是民族团结社会稳定。改镇改办后的民族地区把构建和谐的民族关系，保持各个民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的民族工作主题列为重要的议事日程，注重从源头上减少影响民族团结的事件发生，坚持团结、教育、疏导、化解的方针，及时排查矛盾纠纷，妥善处理不稳定因素，在改镇改办过程中，没有出现影响民族团结和社会稳定的事件发生。 三、昆明市民族乡撤乡建镇、改办后存在的主要问题 民族乡当地少数民族群众和基层干部对撤乡建镇、改办的态度不一。太平镇城镇化进程已经推进了10多年，少数民族干部群众各族群众和基层干部态度乐观，普遍支持改镇、改办。但是对于阿拉乡、沙朗乡、团结乡来说，干部群众意见和想法不一致，归纳起来主要有以下观点： 一是反映“我们一觉睡醒就是城里人”，沙朗、团结办事处的干部群众反映“改办”来得太快，“我们没有什么思想准备”，“不知道改了有什么好处”。 二是反映“我们是挑着粪桶的城里人”，沙朗的老百姓不知道民族乡与办事处有什么差别，他们说“我们该种地的还是种地，该挑粪的还是挑粪”，“什么时候大街修到团结来，什么时候谷律能看见路灯”，干部群众对改办后的前景充满担忧，团结街道办的反映尤为突出。 三是基层干部认为，“我们做的是农村工作，管理服务的对象是少数民族，名义上是社区，实际还是村子的社区管理体制，与现代化的城市建设要求不符合，担心社区工作干不好，也做不了”。 四是民族工作部门的部分干部反映“民族乡撤乡改为街道办后，如何贯彻党的民族政策，在民族政策宣传和贯彻过程中，是执行《云南省民族乡工作条例》？还是《云南省城市民族工作条例》？担心工作做不好还会被问责。” 五是村改居后，基层干部反映“现在只有书记、主任、副书记有工作补贴，其他两委成员，村小组长要依靠集体经济解决，补贴与城市社区有差别，民族地区经济发展滞后，有些村小组集体经济薄弱，入不敷出，小组长的推选很困难，基层干部有想法。”① 六是反映“保留民族乡设置有利于争取上级政府对民族地区发展的扶持，没有了民族乡的牌子以后来自民委系统的扶持会难以争取。”② (一)城镇化建设与民族乡建制的矛盾较难调和 民族乡撤乡建镇、改办面临兼顾经济发展和保障少数民族权益的两难选择。在实际工作中，有关民族乡的法律法规体系还不能满足民族乡发展的需要。全国1000多个民族乡，仅有一部国务院行政法规《民族乡行政工作条例》予以规范。《宪法》《人民代表大会选举法》及国务院行政法规等只规定民族乡的行政地位，而没有民族镇③的建制，因此影响了民族乡建制为镇的工作，制约了民族乡社会经济的发展。④由于民族乡建制的优越性体现不明显，受利益驱动导致民族乡撤乡建镇、改办的也为数不少。因此，在城镇化发展的进程中，如何调整城镇化建设与民族乡建制之间的矛盾，是民族乡撤乡建镇、改办首先要面对的问题之一。 (二)原有政策失效且配套措施缺位 根据《云南省民族乡工作条例》34条规定：“民族乡根据法定程序撤乡建镇的，按本条例继续享受民族乡待遇。”这个条款只是规定了“撤乡建镇”，而没有对民族乡改为办事处的情况作出说明。因此，改办后的民族乡就失去了享受民族乡待遇的法律主体地位。同时，民族乡撤乡建镇、改办后，下辖民族村委会中少数民族比例仍较高，如团结办事处为72%，沙朗办事处为45%，阿拉办事处为35%，即改办后少数民族人口作为民族相对聚居的根本事实没有改变，全面贯彻落实党的民族政策依然应该是这些地区的主要工作任务之一。但《云南省民族乡工作条例》已不再适用。加之由于《云南省民族乡工作条例》刚性内容少、可操作性不强等一些问题，在执行、监督、检查方面都存在诸多困难。撤乡建镇、改办后，原有政策落实困难和逐步失效的问题十分突出。 民族乡实施乡改办、村转居后，在土地管理、集体资产处置、无房户建房、社区公共服务、人员素质提升和技能培训、水电路等基础设施建设、农村合作医疗转为城镇医疗保险等一系列问题上缺乏具体的配套政策，使得很多工作无法有序开展。昆明市官渡区、西山区、五华区、安宁县辖区内的民族乡改为街道办事处后，虽然实行“两床被子一起盖”⑤的5年过渡政策，即在这5年中，既保留农村政策，又执行城市政策，但在实际执行中，却出现不少问题，如“村改居”过程中，征地、补偿、安置等矛盾突出；生育二孩过渡期短导致“抢怀强生”时有发生；土地的历史性遗留问题多，部分地区规划滞后，土地审批难度大，群众建房难，买房贵，子女求学考录难等问题凸显。 (三)经济发展不平衡且城镇化水平低 多数民族乡产业结构单一，农业产业化发展缓慢，缺乏税源、财源，发展后劲明显不足。部分民族乡改街道办事处后经济发展速度不如改办前快。以团结为例，谷律乡与团结乡合并为镇，但谷律辖区山大谷深，城镇化发展进程相对缓慢。该乡改镇、改办后，经济总收入年均增幅和农民人均纯收入年均增幅水平比同期全省、民族自治地方和西山区的指标都低。⑥团结街道办事处经济发展趋慢的原因，主要是在建筑用沙资源枯竭、磷矿停开后，缺乏拉动经济快速增长的新产业；且从民族乡合并为镇再到街道办事处，对于如何发展，干部群众需要有一个适应与探索过程。合并后的团结镇各村之间经济发展的不平衡性也清晰可见，镇企业营业总收入相差甚至数十倍。如此巨大的经济差距可能会对民族关系的和谐发展产生冲击。 民族乡撤乡建镇、改办后在一段时间内仍存在着城镇规划水平低、规模小、功能薄弱的问题，有的甚至把民族乡的城镇化建设简单地理解为“住房建起来，耕地圈起来，农民住进来”。水、电、气、交通、通信等基础设施的配套建设无法在短时间内实现，导致城镇布局各功能区划分不明确。在城乡一体化的进程中，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力有限。有的企业粗放型的生产方式使排放工业废物的随意性增大，而大多数目前还不具备治理污染的经济和技术能力。城镇化过程中还出现大量失地农民。失地后的村民没有文化，没有技术，没有资金积累，就业难成为了一个突出的问题。干部村民要求村转居后得到土地赔偿，企业改制后集体资产处置后再做分配，原来村民应享受的各种待遇如果处理不善，会导致社区矛盾突出，造成不稳定因素。 (四)角色转换错位且组织管理不畅 村转居之前一些地方并没有按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序⑦进行报批，有的也未经过村民会议同意，干部和村民的知晓率不高，对改办的意义缺乏认识。由于宣传不到位，有的干部甚至认为“改办就是换个牌子就完了，其他该干嘛干嘛”。加之村改居后，“社区不像社区，农村不像农村”，工作只有还按照原来模式推进。⑧ 原村委会和村小组的管理方式和社区居委会的管理方式存在根本性差别。前者主要是管理村原属于农民集体所有土地和其他财产，促进农村集体经济增值和农民增收，提高村民的物质文化生活水平；而后者主要是为社区居民提供全面服务，提高居民的综合素质，营造城市生活氛围。由于太平、阿拉、团结、沙朗街道办事处村改居后的社区干部都是来自于农村，参与专门的培训时间较短，短时间内尚难掌握城市建设的知识和方法，缺乏相应的管理经验，原村民对村集体的依赖程度大，且村改居之后仍属于城市里的农民，所以造成社区和村小组的干部角色转换错位。 民族乡改办后，由于管理体制和机制尚未健全，导致组织管理相对混乱。最突出的是阿拉办事处，阿拉所在的行政管理体制隶属于经开区，经开区虽然有行政管理职能，但不设人民代表大会，阿拉办事处的人大代表只好到官渡区去参加人代会并参与代表活动，代表意见由官渡区人大常委会转到经开区办理。其次，阿拉、团结、沙朗改为街道办后，从体制上没有了管理本地经济社会发展的自主权，相应的管理体制和运行机制没有及时调整和改变。西山区虽然建立了民族宗教工作三级网络，但是没有专门负责民族工作的街道、社区专职人员，社区居委会少数民族干部和社区专职工作者的比重较小，民族工作开展和民族干部的培养使用有弱化的趋势。 (五)民族文化流失加快且少数民族综合素质亟待提高 民族乡的城镇化进程，改变了少数民族“日出而作、日落而息”的传统生产生活方式，在文化的变迁和重构中造成了大量民族文化的流失，游方、对歌、听故事、参与民族文艺表演已经渐渐淡出人民的生活，民族民间工艺的一些“绝活”正在消失，“人死艺绝”的事情屡屡出现在口传身授的技艺上。民族文化逐渐势微，传承机制脆弱，后继乏人。在民族乡城镇化的过程中，还可能因为旧城改造拆除老街、老城，对物质文化造成不可弥补的损失。 城郊结合部失地农民缺乏健康的文化娱乐生活，流动人口等问题给精神文明建设带来困难。很多被访农民认为自己业余时间中几乎没有参与过什么体现新农村精神风貌、健康的集体娱乐活动。同时，由于城郊结合部较为低廉的住房租赁成本，吸引了大量外来流动人口，而当前管理体制模糊、管理方法和手段滞后，存在着影响精神文明建设的治安问题和隐患，使得管理难度较大。由于社会成员复杂化，刑事案件案发率比以前明显增高，近年来“防艾禁毒”工作也日渐凸显出重要性。 民族乡撤乡建镇、改办除了经济社会发展的客观需要外，很多通过行政建制改变产生了制度性农村人口城镇化。这种低水平、粗放型的城镇化呈现出土地城镇化快于人口城镇化的特点。强制城镇化和“被市民化”的局面，并未带来人口“质”的同步提高，制约了改镇改办民族地区经济的可持续发展。民族乡少数民族在完成户籍转换和职业转变后如何提高素质，如何获得市民意识和现代性，完成市民化，是民族乡撤乡建镇、改办面临的又一问题。 四、昆明市民族乡撤乡建镇、改办后民族地区经济社会发展的思考 (一)健全民族政策法规体系 随着云南一些城市周边的民族乡城镇化进程加快，云南已经有55个民族乡撤乡建(并)镇、改办。《云南省民族乡工作条例》已不能完全适应新的发展需要。由于民族乡干部群众对以往享受民族乡优惠政策有较深的感情，为保持这些地方的长治久安和繁荣发展，建议除明确“民族乡撤乡建镇后可以继续享受民族乡的有关待遇”外，还应该明确“民族乡改街道办事处后在过渡期或者更长时间仍然享受民族乡有关方面的优惠政策”。民族乡撤乡设镇、改办后实施优惠政策时，涉及少数民族人口比例，可以参照民族乡少数民族人口比例占30%以上执行。民族乡撤乡建镇、改办的问题解决不好，会削弱民族乡在民族管理工作中的地位和作用。因此，应实事求是，与时俱进地完善民族政策以确保民族乡健康发展。 从兼顾城镇化发展需要与兼顾散居民族权益保障需要的角度出发，也可以考虑在条例中增加“可以设立民族乡，也可以设立民族镇”。宪法、法律和行政法规应明确赋予民族镇以民族乡同样的法律地位，使民族镇合法继承民族乡的各项优惠待遇。虽然一些发展较快的民族乡提出了撤乡建镇的要求，民族乡的建镇工作相比非民族乡仍然滞后得多。民族乡的城镇化、现代化建设进程不可逆，完善撤乡建镇中民族乡出路的法律依据尤为必要。同时，应进一步规范和严格遵守民族乡撤乡建镇的报批程序，赋予民族乡更多的差别化优惠政策，使民族乡与城镇化的发展同步，避免非理性撤并的强烈趋势。⑨ 随着城镇化的发展，建议将政策扶持聚焦在原有民族乡的基础上，下移到更具有民族地域聚居特征的“民族村”⑩，制定《云南省民族村工作条例》，以适应民族乡撤乡建镇后民族村和普通建制乡镇内民族村的少数民族权益保障。 (二)尽快制定民族乡改镇、改办之后的综合配套措施 民族乡改镇改办涉及到各个方面的利益调整，对改镇改办后出现的各种新情况，新问题，各级政府要高度重视，对村转居社区原村民数量、原村集体资产、村办企业等情况进行调查走访，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》相关规定，结合当地实际制定出切实可行的综合配套政策，经村民会议讨论同意后付诸实施。对涉及老百姓切身利益的具体问题，如宅基地、民宅产权、新农合转养老保险等问题要及时制定相关的政策，在工作思路、管理体制、管理方式方面及时与民族乡改镇、改办发展变迁的现实需求相衔接，才能消除有可能因政策缺位引起的不稳定因素和社会矛盾。 在民族乡撤乡建镇、改办过程中，尤其要处理好失地农民的失业、养老、医疗等社会保障问题。由于有关的保障制度尚不健全，失地农民很容易成为“三无公民”(11)。建议可以参照有些地区的模式，搞好“留地安置”，用于二、三产业的开发，实现失地农民就业。(12)应建立失地农民的最低生活保障制度、养老保障制度、医疗保障制度等基本保障。同时促进失地农民再就业，对有特殊需要的弱势群体(妇女、大龄、残疾)也应充分考虑，在就业培训的时间和地点安排上给予方便，实现失地农民维持“可持续生计”的目标。引导失地农民转变观念，树立就业信心和市场竞争就业观，应及时、准确地为失地农民提供就业信息，并给予必要的心理疏导，尽快帮助其克服“等、靠、要”的思想，完成从农民到居民的角色转变。 (三)加大对民族乡建镇、改办后的财政扶持力度，提高城镇基础设施建设水平 基础设施滞后是导致城乡一体化进程的最大障碍，也是村转居必须解决的一个难题。一些撤乡建镇、改办后的民族地区，(13)由于农村基础设施建设欠账大，社会公共服务从零起步，各个方面需要投入大量资金，因此区级和市级财政要加大投入力度，形成各级财政支出向农转居倾斜机制，使这些地方的居民尽快享受到城市发展带来的实惠。与此同时，居民委员会的工作经费和来源及工作人员生活补贴，居委会办公用房，公共服务实施等应由公共财政统筹解决。所需要经费特别是居委会的工作经费和居委会成员的补贴，应该与城区居委会同等对待或者高1%～2%，以调动基层干部的工作积极性。 对村转居后的集体资产、债权债务进行全面的清查核实，界定权属明确产权关系，经原来村民代表大会讨论同意，在处置好债权债务的前提下，把集体资产量化到人，可以采用入股分红，也可以按照资产公开拍卖，用于支付原村民的社保、医保、培训、教育等个人保障性支出。集体土地，在“社区不像社区，村庄不像村庄”的过渡时期，除去一定土地确保村民生活外，应考虑无房户的建设用地，剩余全部转化为国有土地出让，土地出让收益要确保所有者的合法权益。 要以特色产业和优势产业为依托，通过调整产业结构，延长农业产业链，发展二、三产业，促进城镇化进程。培育乡镇企业并引导其良性和可持续发展，增强对本地区农村剩余劳动力的吸纳能力。规划用地要建立在土地资源可承受的范围之内，土地利用总体规划应在科学性的基础上，具有权威性和法规性；土地开发利用与城镇发展战略、基础设施建设紧密结合。 (四)理顺管理体制，加强社区建设的组织协调 在民族乡撤乡建镇、改办的过程中，要认识到传统农村社会向城市转型的复杂性和渐进性。要克服“重拆轻管，拆管不分、重补偿轻权利，重生存轻发展”的普遍现象，要从把城镇化简单地理解为“推倒重来”，“拆旧建新”，让村民“住进去”，转变为“拆建并举、建管并重、共同参与”。政府应更好地把职能定位于公共管理与服务，做到协作不越界，指导不越位。(14) (五)把农民市民化(15)作为重要目标之一，并积极保护、发展民族文化和弘扬地方特色 首先，要加快经济发展，多渠道、多形式扩大农民就业机会，使其获得相对稳定的职业和收入，这是加快农民生产生活方式转变和完成角色转换的重要保证。其次，要引导农民转变传统观念，通过发展多层次、多形式的成人教育体系，提高农民文化素质。第三，倡导科学、文明、健康的生活方式和行为习惯，引导农民转变生活方式和行为习惯。(16) 在民族乡城镇化的过程中，要积极保护和发展民族文化。要把民族文化的保护纳入城镇建设规划之中。充分尊重历史传统，在城镇规划中注意保存老建筑、老街、老城墙等，以修旧如旧的方式，保存历史人文风貌；城镇化应该充分发掘和展示民族特色，保留民族民间工艺、美食等。地方党委、政府应保证经费的正常投入，重视民间艺人的生活，保护其知识产权，授予民间艺人荣誉称号和进行适当的生活补贴并重，并引导年轻人传习民族民间文化。积极引导广大群众参加民族民间文化活动，发挥教育和舆论的导向作用，增强民众的保护意识，将有的民族文化，如民族音乐、民族舞蹈、民族体育、民族语言等引进课堂，开办一些特色兴趣班，使民族文化后继有人。 民族乡是我国民族区域自治地方的重要补充。随着城镇化进程的加快，许多民族乡正在进行或即将面对撤乡建镇、改办的工作。这是少数民族散居地区农村城镇化的重要组成部分，也是民族乡经济社会发展的必由之路，关系到民族团结和各个民族共同繁荣发展，也关系到民族地区全面建设小康社会目标的实现。民族乡建立小城镇的过程，实际上是民族地区区域经济社会发展和少数民族社会文化变迁的过程，这个过程同时伴随着许多尖锐和现实的问题。 民族乡撤乡建镇是一个民族问题，是发展问题，也是政治问题。(17)对于民族乡的撤乡建镇、改办等应充分考虑少数民族权益保障、经济社会发展需要、对民族关系的影响等各个方面的利弊，完善撤乡建镇、改办中的民族乡出路的法律依据尤为必要。 对于已经撤乡建镇、改办的散居民族地区，不仅要妥善处理好失地散居民族群众的失业、养老、医疗等社会保障问题，还要以理论和政策创新为助推，不断加强民族乡和民族村理论研究和探索，解决实践中出现的新情况、新问题，加强民族政策和民族法制建设，创造更好的经济发展环境和文化环境，才能切实保证改镇、改办后的民族地区经济社会的繁荣发展。 ①马洪苍：《对昆明市民族乡撤乡改镇改办后现状的调查与思考》，《云南人大》2010年第9期。 ②郭家骥：《城镇化进程中的民族关系——以昆明市西山区团结镇为例》，《文化多样性背景下的民族和谐——国际人类学民族学联合会第十六届大会文集》，2009年7月27日。 ③民族乡的法律地位是1954年《宪法》规定的，宪法、法律、行政法规都没有有关“民族镇”的规定。本文“民族镇”概念指民族乡撤乡建(并)镇后仍以少数民族为主体的建制镇。 ④朱玉福：《民族镇法律地位刍议》，《内蒙古社会科学》(汉文版)2005年第1期。 ⑤“两床被子、十件衣服”的“两床被子”就是让“农转城”对象兼有市民和农民两种身份；“十件衣服”，就是给“农转城”对象继续保留农民的农村土地承包经营权、宅基地及住房使用权、林地承包权和林木所有权、原户籍地计划生育政策、参与原农村集体经济组织资产分红权五项权益，同时享受城市的城镇住房、养老、医疗、就业、教育等5大保障。 ⑥以团结乡为例，经济总收入2006年为10.46亿元，2011年为16.86亿元，年均增幅为9.9%，比同一时期全省11.8%的增幅低1.9%，比民族自治地方12.6%的增幅低2.7%，比西山区13.3%的增幅低3.4%。农民人均纯收入2006年为3648元，2011年为5264元，但仅占西山区全区9696元的54%，在该区10个办事处中位列最后一名。农民人均纯收入2005年至2010年年均增长7.56%，比同一时期全省9.9%的增幅低2.34%，比民族自治地方9.7%的增幅低2.14%，比西山区15.1%的增幅低7.54%。 ⑦按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡和镇的人民政府提出，经村民会讨论同意后，报县级人民政府批准。 ⑧马洪苍：《对昆明市民族乡撤乡改镇改办后现状的调查与思考》，《云南人大》2010年第9期。 ⑨本报记者：《进一步规范民族乡撤并程序 赋予民族乡更多差别化优惠政策》，《贵州民族报》2014年6月6日。 ⑩本文所指“民族村，是少数民族人口占30%以上的村民委员会。 (11)“三无”是指“种田无地，就业无岗，社保无份”。 (12)这种形式主要以城市郊区为主，如浙江瑞安市认识到仅靠提高征地补偿标准替代不了土地给予农民的生活保障，积极探索征地补偿安置的新措施，即将10%的返还安置用地用于建设村级标准厂房，实行租赁经营；浙江龙港实行留用地政策，按10%～20%比例向土地被征用的村返回建设留用地，主要用于村发展二、三产业，将剩余的土地以宅基地的形式分配到户，村民自建房屋用于出租，可以获得较高的租金收入。 (13)比如改办后的团结办事处，总面积达到425.8平方公里，占西山区总面积的53.8%，下辖16个居民委员会，119个居民小组。山区半山区的面积为90%以上，用当地群众的话说，“山高坡陡箐深水冷”，加快发展仍是这个地区的主要任务。 (14)唐晓阳：《城市社区管理导论》，广州：广东经济出版社，2000年版，第10～11页。陈晓莉：《村改居社区及其问题：对城中村城镇化进程的反思与改革》，《兰州学刊》2014年第3期。 (15)所谓农民市民化，指的是在我国现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让世世代代生活在农村的广大农民，离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式向城市市民转化的经济社会过程。引自黄丽萍：《农民市民化的制约因素分析》，《延边党校学报》2007年第1期。 (16)黄丽萍：《农民市民化的素质制约因素分析》，《中共杭州市委党校学报》2007年第3期。 (17)沈林：《中国的民族乡》，北京：民族出版社，2001年版，第144页。