农村社区民主建设中的绩效与限度，本文主要内容关键词为：绩效论文,限度论文,民主论文,农村论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在农村社区建设实践中，江西、山东、湖北、江苏、浙江等一些省份较早开展了农村社区建设的探索和实验，在实践中形成了“一会五站”的江西模式、“以城带乡”的胶南模式、“撤组建社”的秭归模式、江苏太仓的“12345”工程以及“城乡一体”的义乌模式五大代表性模式。[1] 从目前农村社区建设进展情况来看，农村社区基层管理体制正进一步建立与完善，政府各项公共服务借助各种社区服务平台逐步延伸进农村社区，社区自治组织和广大社区居民参与社区建设的积极性逐步被调动起来，农村社区建设取得阶段性成果。
总体上来看，在农村社区建设中，理论研究层面上，虽然学界对农村社区建设的研究已经有不少，但是从农民视角出发来研究农村社区民主建设的成果还不多见；实践层面上，虽然对农村社区民主建设也进行了一定的实践探索，但仍有进一步考察与分析的空间。基于此，本文试图从农民视角出发，通过中部千户农村社区居民的民主实践回应来解读农村社区民主建设。由于在推进农村社区建设中，各地出现了不同的社区建设模式，本文所指的农村社区是指具有普遍涵盖意义的“建制村型”，即社区组织与行政村相重合的农村社区模式。
一、农村社区民主建设的绩效
农村社区民主建设是推动社区居民参与社区治理，实现社区自我管理的重要基础。对推动国家民主建设也具有重要意义。在农村社区民主实践中，中部地区千户农民的民主实践取得显著成效。
1、民主选举逐步有序开展，选举权利逐步保障落实
社区民主选举是社区居民参与社区治理最直接的方式，社区居民拥有选举和选择“代言人”和“管家”的权力，这些“代言人”和“管家”才会对自己的选民负责。[2] 同时，它也是社区公共权力合法化的基础，是广大社区居民制衡社区公权力主体的有效武器。社区共同体的治理必须建立于全体社区居民的意志之上，只有广大社区居民通过法定的选举程序按照自身意志切实选出能够代表广大社区共同体公共利益的社区当家人，才能实现社区的有效治理。在社区居委会选举中，各地采取农民喜闻乐见的形式，如黑板报、公开栏、标语、挂横幅、宣传车、致社区居民公开信等形式进行积极动员。选举中，严把代表产生关，选举办法制定关，选举大会组织关，保证选举的公正性，如汉市湖区第三届社区居委会换届选举中，选举完成率、选举成功率达到100％。尤为突出的是，在推进农村社区民主建设中，竞选演说已经越来越成为农村社区建设中的一大亮点，在社区居委会选举中，正式候选人在选举大会上发表竞选演说，并回答选民提问，在社区理事会的组建中，各社区居民也纷纷参与竞选，充分表达自己的竞选后的想法，给社区民主选举带来了活力。这种制度化的选举机制使社区居民将自身利益与社区共同体利益有机地联系了起来，使权力产生及其运行具有权威性的基础。
2、民主决策过程逐步制度化，民意逐步得到充分表达
在新的社会环境下，农村基层自治与民主制度不再是一种封闭和排外的体制，而是赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权，最大限度地保障农民及居民的民主权利。[3] 全体社区居民是社区建设的主体，更是社区共同体公共事务的最终决定者，社区公共事务特别是各项基础设施建设及社会保障等公共服务必须由全体社区居民来决定。在社区民主决策过程中，两委联席会议、居民会议、居民代表会议等制度都逐步得到健全，特别是为了突出社区居民的参与主体地位，基本保障了农民群众的决策权。在基础设施建设等重大决策以及涉及群众利益的重大事项上，坚持听取党员代表、群众代表的意见和建议，涉及重大问题都要召开党支部会、队委会、居民代表大会等会议，进行反复研究再做决定。在深化（村）队务、党务公开的同时，实行干部述职述廉等制度，培养民主意识，增强民主决策和管理能力，激发群众参与建设的内在活力，逐步实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”功能，为基层民主政治建设奠定坚实基础。
在社区民主决策中，社区居民能够通过制度化的形式就社区公共事务与公益事业进行协商并充分表达意志，无论从量上还是从质上来看，社区自治不断向纵深处发展，逐步形成社区多元参与式治理模式。
3、民主管理活动日趋规范，群众参与逐步制度化
社区居民参与社区建设的程度和广度成为衡量社区居民自治水平的重要尺度。没有社区居民的广泛参与，社区居民自治便是纸上谈兵、空中楼阁。[4] 在社区民主管理中，各地积极开展以“贯彻落实党的方针政策实现‘零障碍’、社区居民正当合法利益实现‘零侵害’、社区公务接待费用实现‘零招待’、社区基层党员干部廉洁自律实现‘零腐败’，深入推进党务公开、社区事务公开”为内容的“四归零、两公开”活动，有效促进了社区事务公开和民主管理工作进一步深化，某市公开民主管理示范村达90％以上。以邑镇为例，整个社区事务公开做到了“五规范一满意”，成立民主理财小组231个共731人，29个居民议事会代表983人，并都已正式运转。在邑镇的寨村、吕村和吕镇的营村社区建立了公开、公平、透明、自治的社区民主管理机制，社区事务“一事一议”，社区决策“以票表决”，各项工作稳步进行，“清清白白办事，规规矩矩记账”，自从推行民主管理以来，根本上解决了群众反响强烈的热点、疑点、难点问题，也使得社区居民理解干部，支持干部，在党群之间，干群之间架起一座“连心桥”。各种制度化的机制激发广大社区居民的民主参与意识，使社区民主管理不断走向规范化、制度化，广大社区居民在社区民主管理的互动中逐渐形成了对社区共同体的归属感和认同感。
4、社区民主监督不断完善，权力运行逐步规范化
法国启蒙思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[5] 民主监督是保证民主制度运行的重要手段，只有做到社区干部的权利行使到哪里，监督就到哪里，在议事、决策上，不允许个人或少数人说了算，才能真正做到全体社区居民的民主。实践中社区居民参政议政的渠道得到有效拓展，民主监督由虚向实，由重形式向重内容转变：理财小组积极发挥作用对集体资产和财务管理定期实行审查、公布，接受居民的监督；广大社区居民积极参与开展对干部的民主评议，每年开展一次，评议结果与干部的奖惩挂钩；社区理事会、协调小组等都充分发挥自治组织的监督作用，监督社区权力主体的运行。以许市为例，把社区居务公开作为党风廉政建设的重要举措，从保障居民的参与权、知情权和监督权、规范村务公开制度入手，通过居民出题“干部”解题，减少了群众的疑惑，还干部清白，该市325个社区设立了400多处点题公开栏，200多个社区开通了社区事务广播，收到居民提出的问题600多条，社区居民对社区事务公开活动的满意达到95.8％。又如知市安镇临水社区原党支部书记杨某深有感触地说：“现在的农民民主意识特别强，人人心中有杆秤，不公道的事是无论如何也瞒不过的，与其躲躲闪闪，不如彻底公开，取信于民。”社区民主监督制度既保证了广大社区居民对社区事物的知情权与参与权，更为重要的是它实现了社区居民对社区共同体公权力的监督权，使社区公权力真正能按照社区全体居民的公共意志运行。
二、农村社区民主建设的限度
在实践中，农村社区民主发展取得了显著成效，同时，我们也看到任何一种制度的运行必然会受到实践该制度的现实环境所约束，农村社区民主建设在异常复杂的农村社会环境中在向纵深处发展过程中，也受到相关因素的制约，其进一步发展也受到阻碍。
1、社区居民身份界定模糊，各项民主权利不能得到有效保障
现代意义上的农村社区不同于传统意义上的农村社区，传统意义上的农村社区更体现出其封闭性与同质性，而现代农村社区“应该是能够享受到现代生活水平的新型开放社区，是社会主义新农村的具体体现”。[6] 因此，它更体现出开放性与异质性。特别是随着社会流动性加快，国家统筹城乡发展战略的进一步实施，农村已经由封闭转向开放，农村社区中的部分居民流向城市，作为社区外部的人员又流入该社区，那么农村社区建设主体如何界定，居民权利如何得到保障等问题便成为推动农村社区民主建设的一个重大阻碍。随着土地制度改革的进一步深化，以传统土地制度为特征的社区居民身份不再适应社会发展的要求，那么构建开放型农村社区民主建设必然要求重新界定居民身份，确保居民的各项民主权利。新时期，在推动农村社区民主建设中由于社区居民身份界定不清，使社区居民自治出现了许多新情况和新问题，譬如社区居委会成员候选人的资格条件、户籍不在本社区是否选举权、嫁到外村的本村妇女和外出打工人员是否具有土地承包权、外来人员是否具有参与社区共同体治理的权利、被征地及失地社区居民的各项民主权利如何得以保证、农转非人员是否享有社区共同体基本权利等都是争议颇多的问题。譬如在对嫁到其他社区的本村妇女是否拥有本社区土地承包权的调查中，认为不收回的占42.59％，表示不收回（但应另加附加条件的）占23.54％；对长期外出打工人员是否具有承包土地的权利的调查显示，应由打工村民自己决定承包权问题的占77.60％。实际上，以上各种问题恰恰反映出了在如何分配社区共同体公共资源时社区居民的各种不同态度，它更进一步揭示了不同社区居民对社区共同体主体身份的不同价值判断标准。农村社区建设的目的就是要使生活与社区共同体内的各个主体平等享有各项民主权利，因此居民界定的模糊性必然无形中抹杀了部分居民分享社区共同体资源的机会。
2、社区经济基础和财政保障相对薄弱，社区民主建设推进缓慢
马克思曾经指出“经济基础决定上层建筑”，政治民主建设的完善与巩固必须建立在相应的物质经济基础之上，然而，大部分新农村社区建设过程中所需资金主要靠村集体自筹，这对经济整体情况较好的社区来说问题不大，但是对一些松散的农户和因政府征地而导致的失地农户组成的社区来说，各种活动所需经费来源则十分紧张，无法满足社区的正常运转需要[7]，农村经济缺失直接制约着社区居民自治的运行，体现在一下两个方面：首先，债务负担严重影响社区民主建设。“后税改时代”改变了原有财政分配格局，使农村地区的财政状况出现不同程度的吃紧状态，如潜市某民政局一位负责基层政权工作的领导语重心长地说：“在我们市，有将近80％的农村社区负债，税费改革后，农村社区的经济来源减少了，每年那几万块钱的转移支付收入，扣除办公费，发了干部的工资后几乎分文不剩，很多欠债别说还本了，每年的利息都还不起。管理社区的公共事务和公益事业根本无从谈起。”在调研中，49％的被调查对象非常赞成“负债是目前社区管理中最头疼的问题”。其次，较低的经济报酬使社区干部积极性不高。农村社区干部也是“理性经济人”，在开展工作中追求自身利益最大化的动机。集体经济薄弱或负债严重的农村社区，社区居民大都不愿竞选居委会干部，就像路边社区的刘主任说的那样：“现在做社区居委会干部没有什么意思，工资就那么一点点，还当不得在外面打工两三个月的工资。我们社区事物管理工作很难开展得起来，债务多，参与干部竞选没有激励，也没有人想当干部。”邑镇寨村老支书则说：“光电话费一年得一两千，谁给钱呀，补贴电话费都不够啊。”社区较为薄弱的经济基础和财政实力已经成为社区民主发展的重要障碍，从中我们也可以看出，民主制度的运行离不开相应的经济基础与体制环境，大力推进农村社区民主建设，必须夯实财政基础与搞活农村经济。
3、社区公共物品及公共服务供给不足，社区居民民主参与热情不高
社区公共物品及公共服务的供给能力一定程度上反应了社区自治组织的权威性与公信力，影响着社区居民对社区共同体的认同。社区居民基本公共服务满足程度直接影响着社区公共事物的参与程度，影响社区居民参与社区治理的能动性与积极性。而农村社区建设作为一项系统性工程，集中居住点建设、基础设施配套、管理服务费用支出等都需要大量的资金投入，资金短缺的瓶颈制约非常突出，[8] 使社区公共物品和公共服务的提供存在不同程度的困难，农村社区路面状况很差，水利设施常年失修，村干部办公条件很简陋，教育办学力量不够，与建设社会主义新农村关于乡风文明的基本要求相距甚远；有些地方把注意力只放在改善大的基础设施工作上，而忽略了面向社区群众开展的诸如村内道路、蓄水池、河流上的小桥等关系社区居民日常生产生活的公共基础设施的提供。从对937位社区居民（多项选择）的调查中发现，有761人表示当前农村社区建设迫切需要解决医疗保障方面的服务，有471人次表示需要良好的社会治安条件，358人认为需要开展农田水利建设。在川市调查的7个社区中，最重大的事情几乎都是修路和水利基础建设，社会结构的总体转型致使农村社区居委会威信低下、组织乏力、资金匮乏，无力提供基础公共物品。社区集体经济的有限性与社区居民公共服务需求的不断扩大化之间形成了严重矛盾，严重影响着广大社区居民参与社区治理的热情与活力，弱化了对社区共同体的认同感。健全社区组织建设、重拾业已失去的威信，成为当前完善社区居民自治建设的必要前提条件。
三、完善农村社区民主建设的思考
农村社区民主建设是推动基层民主发展的重要基础，不断完善农村社区民主建设，是深化农村民主建设，拓展社区居民各项民主权利的重要保障。加强农村社区民主建设对统筹城乡发展，构建城乡一体化发展模式也具有重要意义。由于农村社区民主建设受到各种因素的限制，因此，在实践中必须进一步完善农村社区民主建设。
1、明确社区居民身份，确保社区居民的各项民主权利
统筹城乡发展，实现城乡之间各种资源的合理流动与优化配置，建立城乡一体化发展模式，必然会打破传统意义上的农村基本格局。现代意义上的农村社区开放性日益突出，城乡之间、地域之间人员的流动性不断加快，农村社区的异质性越来越明显。随着农村社区建设的不断推进，人员的流动性导致社区外部人员不断流入社区内部。农村社区建设的不断推进使部分社区居民土地被征用，成为失地居民，土地是农民的主要财产和基本生活保障，是农民开创新的生产生活门路的主要资本，[9] 失地不仅意味着财产的损失，可能更意味着身份的改变。大量失地居民、农转非人员、外来人员长期居住在社区内部，在权利享有与保障上便产生了一系列问题。而新型农村社区更加强调在动态互动关系基础上，一定文化机制所维系的人群所组成的共同体。构建新型农村社区的目的就是要更好的维护社区共同体内部广大居民的各种合法权利和经济利益。从实际状况来看，长期居住在社区内部的无地、失地及外来人员在日常生活的潜移默化中不断接受社区共同体文化，对社区已经形成了较高的认同感，并且无形中已经在享受着社区所提供的基础公共服务。实际上他们已经成为社区共同体的一份子，应该同其他社区共同体成员一样享受各项平等的公共服务。在推动农村社区建设中，必须打破传统观念，进行有效探索，通过构建新型制度、机制将传统意义上的社区内部的社区外来人员及被征地、失地人员纳入社区共同体中，使之能够充分享受社区提供的基本政治资源，在参与社区治理中实现各项民主权利。
2、加大农村社区的财政投入，为农村社区民主建设提供财政支持
农村社区各项民主管理活动的开展离不开相应的经济基础和财政保障，发展农村经济，是农村社区建设的根本所在，[10] 是推动农村社区民主建设的重要保障。农村社区经济基础和财政保障为社区民主管理提供必需的运转经费（包括工资、福利与办公经费等）；直接影响着社区公共权力的权威性；直接影响着对社区资源的整合能力与动员能力；直接影响着社区居民参与社区民主选举的热情及对社区共同体的认同。因此，在推进农村社区建设中必须大力发展农村社区集体经济，壮大财政实力，以有效推动农村社区民主建设的进程，首先，要积极探索发展社区共同体经济的各种门路。可尝试通过土地入股、成立集体股份企业等方式充分利用市场资源搞活农村社区经济；利用各种优惠条件进行招商引资；发挥社区能人带动效应推动社区经济发展，从而为农村社区各项民主管理及公共活动的开展提供必备的经济基础。其次，提高社区干部的经济待遇。社区干部的经济待遇直接决定着其工作热情与主动性，为了发挥社区干部在社区民主建设中的作用，可尝试将社区干部的工资、福利纳入公共财政预算范围之内，提高经济待遇，使之与公务员工资水平大体相当，从而消除社区干部的后顾之忧，使之将精力全部投入社区治理上来。最后，积极探索化解社区债务的各种方法。社区债务是社区民主管理难以开展的一大障碍，也是社区居民难以形成对社区公共权力认同的重要原因，因此，必须积极探索化解社区债务的各种方法，破解社区民主建设的一大难题。在实践中，可通过盘活农村社区现有固定资产存量，实现资产保值增值等方式抵消债务，对于经济相当困难的地区，政府部门应该加大财政转移支付力度，通过免债等方式使之彻底走出债务负担的怪圈，不再因为债务问题而成为社区民主建设的一块心病。
3、加强农村社区的公共服务，激励农民参与社区建设
农村社区居民公共产品及公共服务的需求满足程度直接影响着广大社区居民对社区共同体的认同程度及社区民主建设的参与程度。广大社区居民是公共产品最直接的使用者和受益者，公共财政提供的农村公共产品是否符合农村广大居民的实际需要，是衡量农村公共产品供给有效性的重要标志。[11] 广大社区居民是农村社区建设的主人，在农村社区建设中，应更加注重对广大社区居民所需要的基本公共物品以及公共服务的提供力度，建立各项基本公共服务的优次顺序排列，注重提供与广大社区居民生产生活密切相关的基本公共物品及公共服务。首先，在基础设施建设方面，更加注重对道路、桥梁、农田水利、大型农机具等基本公共物品的提供；其次，在公共服务方面，更加注重对技术、劳务信息等与农民生产、劳动密切相关的公共物品的提供；再次，在社会保障方面，积极建立覆盖广大农村社区的养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障措施，特别是要积极探索对征地、失地农村社区居民的补偿政策与措施；最后，搞好农村社区医疗卫生建设和积极发展农村教育事业。通过向广大社区居民提供迫切需要的各项公共物品和公共服务，通过物质的满足激发广大社区居民对社区共同体的认同感和归属感，强化其对社区公共权力的认同，巩固社区共同体权力的合法性基础。并通过鼓励、引导社区居民参与社区公共活动积极培育居民参与意识，激发参与热情，形成参与社区治理的自觉性与能动性，在参与式治理中不断推动社区民主发展。
总之，农村社区民主建设是一个过程，需要在实践中不断的探索与完善，也是一项推动基层民主建设的民主工程。农村社区民主建设的推进与完善给农村民主注入了新的内涵，也预示着新型农村民主的诞生。
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